晚清丙午中央官制改革及其影响

王晓辉，赵文英

（1.安徽师范大学 历史与社会学院，安徽 芜湖 241000；2.陕西师范大学 生命科学学院，陕西 西安 710062）

晚清丙午中央官制改革及其影响

王晓辉1，赵文英2

（1.安徽师范大学 历史与社会学院，安徽 芜湖 241000；2.陕西师范大学 生命科学学院，陕西 西安 710062）

清末丙午官制改革是在西方文明暴力撞击和国内社会矛盾十分突出的历史条件下进行的，确立的三权分立的原则有利于中央集权和中央政策的统一；使政府机构进一步科学合理化，进一步扩大了政府的职能，促进了官僚机构的现代化；适应了晚清中外文明碰撞和交流的潮流，加速了中国近代化的进程，是中国近代政治体制转型的重要一页。

晚清；政治体制；近代化；官制改革

清末中央官制改革是在内忧外患的险恶形式下艰难推进的。“清初厘定官制，职仪粗具。中更六七作，存改洄沿，世不同矣。沿及德宗，外患蹑迹，译署始立，继改专部，商、警、学部接踵而设。也省府、寺，迁分十部，嗣议立宪，理藩改部，军谘设处，后更巡警为民政，户为度支，商为农工部，兵为陆军，附立海军处，刑为法，别立大理院，又取工商所司输路邮电专设邮传部。”[1,p3445-3446]这一系列举措打破了传统的六部制的官制格局，开始了清末行政体制现代化的艰难历程。宣统年间，“和枢于阁，增海军部，省吏部，改礼部为典礼院，恣政处为恣政院。独虑阁权过重，设弼德院以相维擎，资政院以为监督”[1,p3445]，从而开启了近代以来规模最大、影响深远的政治体制的大变动。

晚清官制改革分为四个阶段，即第二次鸦片战争之后的官制改革、戊戌维新变法、清末新政和预备立宪等几个时期。晚清官制变革的每一步变化，都反映了社会各阶级、各集团力量对比关系的调整，都意味着清王朝所面临的社会危机和统治危机的加深，在西方文明的冲撞下所进行的“自救”的措施。本文通过分析清末新政丙午时期的官制改革来探讨这一改革对中国政治体制近代化的影响。

一、清末中央官制改革是在内外合力的推动下进行的

首先，西方列强的冲击导致民族危机可说是清末中央官制改革的重要原因。晚清随着国内外矛盾的进一步激化，中国面临着“数千年未有之变局”，特别是拳匪暴乱后辛丑条约的签订，清政府已变成了“洋人的朝廷”。西方列强清楚地明白要统治四万万华夏子民，还需要满清政府这一代理人，借此进一步维持和扩大其在华的侵略权益。

其次，通过官制改革加强中央集权是晚清政府的主要动机和目的。为缓解人民群众的反抗斗争、“防止反满势力的壮大，并要保持督抚们和外国人的支持，不管清朝统治者喜欢与否，除了改革别无选择余地”[2]。当时在各种力量的博弈推动下，慈禧指出：“尔中外臣工，须知国势至此，断非苟且补苴，所能挽回厄运，惟有变法自强，为国家安危之命脉，即中国民生之转机。”[3,p4771]清政府开始逐渐调整和改造了相沿已久的“祖制”，并不自觉地朝着近代化的建制迈进。

再次，清朝官制自康乾盛世后流弊日多，难以应付晚清复杂的国际国内环境。根据编订官制大臣们的看法，政府的弊端有：“（1）权限不分。以行政官员而兼有立法权，则必有藉行政之名义，创为不平之法律，而未协于情。以行政官而兼有司法权，则必有循平时之爱憎，变更一定之法律，以意为出入。以司法官而兼有立法权，则必有谋职断之便利，制为严峻之法律，以肆行之武健，而法律寖蚀之本意。举人民之权利之生命，虽妨害与无形。（2）职任之不明。政以分职为理，谋以专任而成，今则一堂而设有六官，是数人共一职也，其半为冗员可知，一人而历官各部，是一人更数职，其必无专长可见。数人分一任，则筑室道谋，弊在玩时，一人兼数差，则日不暇给，弊在废事。是故贤者累与牵制，不肖者安于推诿。（3）名实之不副。名为吏部，但司签挚之事，也无权衡之权。名为户部，但司出纳之事，也不统计之权。名为礼部，但司典礼之事，也无礼教之权。名为兵部，但司绿营兵籍，武职升转之事，也无统御之权。”[4,p463-464]所以，晚清政府在厘定官制时，参照西方列邦的规制逐渐图宪政而改革官制。

最后，传统的人才选拔制度已不能选拔时代所需要的新型人才。晚清科举制的弊病在于人才单一化标准已不能满足全球化对人才多元化的要求，尤其是科技人才的缺失，导致“国家永远无救时之人才，中国永远不能进于富强”[5]。自鸦片战争以来，西方列强通过商品输出和资本输出带来了新的生产方式，新的生产方式必然需要新的技术人才，这就使科举制的人才培养模式落后于时代的发展。“光绪以来，其仕途拥挤更不可问。即如进士分发知县，名曰‘即用’，亦非一二十年不能补缺，故时人有以‘即用’改为‘积用’之虐。因县缺只有一千九百，而历科所积之人才十部于此，其势故不能不穷也。”[6]与官场庸才过剩形成强烈反差的是，近代所需的军事、外交、科学技术、工商实业等专门人才却无从培养与选拔。所以，传统的科举选拔制正面临前所所未有的危机。在这一时代背景下，改革科举考试成为朝野上下的重要议题，由此推动了改革官制的进程。

二、清末中央官制改革推动了中国政治文明的前进步伐

光绪三十二年，清政府颁布预备立宪上谕，宣布将官制改革作为预备立宪的首要方案。同年9月，清政府颁布改革官制的上谕，著派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、铁良、奎俊、戴鸿慈、张百熙、葛宝华、徐世昌、陆润祥、寿耆、袁世凯等14人为官制编纂大臣，随后设立编制馆，着手设计官制改革方案。以“改定官制既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义。安立宪国官制，不外立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅相行，其意美法良”[4,p463]为指导思想。此外，编纂大臣制定了中央官制改革的基本原则：“（1）此次厘定官制，遵旨为预备立宪，应参访君主立宪国官制厘定，先就行政、司法、各官以次编改，此外凡与司法行政无甚关系各署，一律照旧。（2）此次厘定要旨，总使官无尸味，事无专司，以其各副责成，尽心职守。（3）现在议院遽难成立，先就行政、司法厘定，当采用君主立宪国制度，以合大权统于朝廷之谕旨。（4）钦差官、阁部院大臣、京卿以上各官作为特简官，阁部院所属三四品作为请简官，阁部院五至七品人员，作为奏补官。八九品人员，作为委用官。（5）厘定官制之后，原衙门人员不无更动，或致闲散，拟在京另设集贤院、资政院各院，妥筹位置，分别量移，仍优予俸禄。”[7]

1906年 6月，编制馆在载泽的主持下拟定改革方案：“一、宜仿责任内阁之制，以求中央行政之统一。二、宜定中央与地方之权限，使一国机关运动灵通。三、内外各主要衙门，皆宜设辅佐官，而中央各部主任官之事权尤当统一。四、中央各官宜酌量增置、裁撤、归并。”[8,p127]编制馆最初拟订的改革方案是：裁撤内阁、军机处、吏部、礼部、都察院、宗人府，归并工商二部为农工商部，更户部为度支部，刑部为法部，分兵部为陆军、海军二部，增置资政院、审计院、交通部，原学部保留不动，新成立责任内阁，设内阁总理大臣一人、左右副大臣各一人。总理大臣掌用人行政大权，下设十一个部。并提名庆亲王奕劻为总理大臣，袁世凯为副大臣。然而这一改革方案却遭到顽固派的反对，由于这一改革触动过大，危及到满洲贵族的权利；此外那拉氏也担心大权旁落，危机自身利益，加之害怕改革仓促而引起政局动荡。而鉴于清政府内部各种势力及利害关系及其复杂，诏令不议军机处之事；不议内务府之事；不议八旗之事：不议翰林院之事；不议宦官之事。于是，编制官制大臣根据分权以定限、分职以专任、正名以核实的办法，重新调整了改革方案。

1906年11月6日，朝廷发布裁定中央官制上谕，这次调整主要包括以下几个方面：

首先，分权以定限。立法、行政、司法三权，除行使立法之权属议院，当时恐难以实施，只能暂设资政院以为预备，行政之权则属于内阁各大臣。“司法之权则专属之法部，以大理院任审判，而法部监督之，均与行政官员相对峙，而为所节制。”[4,p464]这样就初步形成了三权分立的局面。“此外有资政院以持公论，有都察院以人纠弹，有审计院以查滥费，也皆独立不为内阁所节制，而转足监督阁臣。”[4,p464]这就使得各部门相对独立，有利于改变传统的行政、司法不分的局面，进而提高行政效率，有助于传统政治体制的转变。

其次，职以专任。当时中央共分十一部：外务部、吏部、民政部、礼部、学部、度支部、陆军部、法部、邮传部、农工商部，理藩部。“各部尚书一人，总理本部所属主管事务，担负责任，为全之长官”[4,p466]此外“设参议厅，使左右参议任一部谋仪之事。”从此使责任有专归，官无滥设。

最后，名以符实。巡警部更名为民政部；户部更名为度支部，并入财政处、税务处；兵部更名为陆军部，并入练兵处、太仆寺，而海军部暂隶属于该部；刑部更名为法部；商部更名为农工商部；理藩院更名为理藩部，并入太常、光禄、鸿胪三寺；工部所掌的一半职务分隶于他不，而以轮、路、邮电并入，更名为邮传部。“此名核实之大要也。”[4,p465]

三、中央官制改革促使晚清政府国体与政体发生变化

第一，此次官制改革进一步明确了各部门和各级官员的责任，有利于消除相互扯皮、无人问津的局面，提高了行政效率。所厘定的官制通则规定，各部废除原来的满汉官员各半对等的双重领导制，实行单一领导制，一改过去机构臃肿、散乱的状况，打破了尚待平等的格局，使各部机构整齐划一、责任更加明确。废除各部兼任军机大臣的人数，使各部尚书能专心政事。“各部尚书就本部主管事务，可订定规则，发布部示”[4,p466]，有利于提高尚书的权限和责任。

第二，从行政部门的职能来看，新设的农工商部和邮传部等，扩大了政府的职能范围，适应社会历史的发展的需要。将职能相近的部门裁撤和合并，有利于机构部门的合理化。就部内机构而言，设置承政厅、参议厅和若干职能司，“除设承政厅、参议厅外你，厅就本部主管事务酌设若干司分掌之。其各部分司事宜，别于各部官制内定之”[4,p467]，使政府机构进一步科学和合理化，促进了官僚机构的现代化。

第三，依照资本主义国家三权分立的原则，“分之为各部，合之皆为政府，而情无隔阂，入则参阁议，出则各制部务，而事可贯通”[4,p464]，有利于中央集权和中央政策的统一。司法审判权受法部监督，与行政官对峙而不受其节制。立法权应属议院，因难以骤立，而暂设资政院以为预备。这样就初步构成了三权分立的局面。从而在政体上改变了晚清政府的政权结构。当然清政府改革官制初衷是“惟在专责成、清集弊、求实事、去浮文、期于厘定百工而熙庶绩”[4,p471]。而不在什么君主立宪，三权分立，重要的是能使皇位永固。但一旦步入了改革的进程，事情就不可能完全按照最高统治者的主观愿望进行。正说马克思所说历史发生了不自觉的作用，由于革命形势的推动，三权分立的学说已逐渐渗入到清末官制改革中。尤其是代表民意的资政院出现在中国的官僚机构中，虽然它没有实权，但已具备了议会的雏形。“议院者立法之地也，政府者司法行政之地也，议院可以监督政府，则政府有所顾忌，不敢蒙蔽以营私。”[4,p461]资政院的出现为国家机构和政治生活带来了新色彩，使资产阶级“三权分立”的学说登上中国政治与思想舞台并使政治制度成为实践，又为立宪派的活动提供了参政议政的场所。

第四，清末丙午中央官制改革适应了晚清中外文明碰撞和交流的潮流。清末中央官制改革中一系列新的现代化的机构的出现，打破了传统六部制的格局；而资政院、咨议局的设立乃至后来责任内阁的出现，“却是封建政体的异军，是中国近代政治体制新陈代谢的一个重要环节”[8,p259]。所以，虽然清末丙午中央官制改革有很大的历史局限性，但改革中涌现出的新事物是历史进步的表现。

丙午时期的中央官制改革使国家体制摆脱了千余年的藩篱向近代化进步。“所谓的政治近代化，即是指集权体制的改变，参政渠道的扩大，权利制衡的建立。”[9]清末丙午中央官制改革初步建立了现代政治体制。“正是这次官制改革，开启了国家体制走向近代化的先河，为辛亥革命以后的政治体制，构筑出一块现实的地基。”[10]

[1] 赵尔巽.清史稿(卷119)[M].北京：北京中华书局,1977.

[2] 费正清.剑桥晚清史(下卷)[M].北京：中国社会科学出版社, 1993：474.

[3] 朱寿朋.光绪朝东华录[M].北京：贝宁中华书局,1958.

[4] 故宫博物院明清档案部编.清末筹备立宪史料(上册)[M].北京：北京中华书局,1997.

[5] 沈桐生.光绪政要(第29卷)[M].台北：台湾文海出版社, 1982：7.

[6] 张亚群.科举革废与近代中国高等教育的转型[M].武汉：华中师范大学出版社,2005：34.

[7] 朱传誉.张季直传记资料(四)[M].台北：台湾天一出版社, 1985.

[8] 陈旭麓.近代中国社会的新陈代谢[M].上海：上海社会科学院出版社,2006.

[9] 吴春梅.一次失控的近代化改革[M].合肥：安徽大学出版社,1998：6.

[10] 许纪霖,陈达凯.中国现代化史(第1卷)[M].上海：学术出版社,2006：199.

（责任编辑、校对：马桂秋）

The Central Official System Reform during Bingwu Period in Late Qing Dynasty and its Influences

WANG Xiao-Hui1, ZHAO Wen-ying2

(1. History and College of Society, Anhui Normal University, Wuhu 241000, China; 2. College of Life Science, Shannxi Normal University, Xi’An 710062, China)

The central bureaucracy reformation in the Late Qing Dynasty took place in the historical conditions of western civilization’s violent collisions and the prominent domestic social contradictions. The established Checks and Balances principle was beneficial for the unification of the centralization of authority and policy. It made the governmental agencies further scientific and reasonable. It further expanded the function of the government and promoted the modernization of the bureaucracy. It suited the tidal current of Sino-foreign civilization’s collision and exchange in the late Qing Dynasty and accelerated the process of Chinese modernization.

late Qing Dynasty; political system; modernization; system reform

2011-04-15

王晓辉（1984-），男，甘肃金昌人，安徽师范大学历史与社会学院硕士研究生，研究方向为中国近现代史。

K252

A

1009-9115(2011)04-0061-03