论行政允诺及其合法预期保护

张淼堂

(华东政法大学 研究生院,上海 200063)

一、行政允诺的概念

行政允诺也称为行政承诺,是伴随着政府职能转变而产生的一种新型的行政活动。对于行政允诺,学界还没有公认的界定。德国联邦行政法院认为“允诺是行政机关基于嗣后作为或不作为之受拘束意思,按其内容所为之高权的自我课予义务”[1];日本学者室井力在其《日本现代行政法》一书中,将行政允诺定义为“行政机关为完善自身机能而向相对人邀请作出某种行为的承诺”[2];我国台湾地区有学者认为,“承诺(Zusage)者,乃行政机关对于某一特定行政措施之作成或不作成,所为之具有拘束力之允诺”[3]。

近年来,随着实践的发展,国内很多学者也对行政允诺作了研究,主要有以下三类观点:

一是强调行政允诺是行政主体的自觉行为。譬如,余凌云教授认为行政允诺是指行政机关以及法律法规授权的组织在行使职权过程中,公开向全社会作出的旨在严格依法办事、提高工作效率、改善服务环境的自觉性允诺行为[4];石佑启教授将行政允诺定义为“行政主体为实现一定的行政管理目标,依其行政职权,对特定的事项或者特定的人员,作出的答应照办某项事务的行为”[5]。

二是强调行政允诺是单方的意思表示行为。如戴俊英认为行政允诺是行政主体为实现行政管理职能或社会公益目的,以规范性文件或通告的方式发出的许诺为一定行为或不为一定行为的意思表示[6];闫尔宝认为,行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标,在其职权范围内依法作出的为自身设定公法上的义务、使相对人获得公法上的权利,从而在行政管理者与被管理者之间建立行政法律关系的单方表意行为[7]。

三是强调行政允诺是附条件承诺行为。如高鸿认为,“行政允诺是指行政主体依其行政职权所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性允诺”[8];张基奎指出,行政承诺是指行政机关或法律法规授权的其他组织通过公开方式向社会不特定或特定公众作出的待某种条件成就、某项事情发生或某个行为完成时,其在职权范围内应允、保证履行法律允许的自由裁量义务的行为[9]。

笔者认为,前两类观点存在明显缺陷和局限,不能准确地定位实践中出现的行政允诺形式。首先,第一类观点把行政允诺看作自觉履行或答应照办某事的行为,忽视了允诺行为的拘束力。在行政允诺行为所形成的法律关系中,行政主体因允诺行为的作出而单方负有了公法上的义务,相对人因完成承诺条件而成为权利主体,有权要求前者兑现。如果行政主体的履诺不受约束,相对人的合法利益将无法得到保障。因此,允诺行为不是一种完全自觉行为,而是具有自我约束力的法律行为,不能将自己对相对人履行义务当作是对相对人行使权力。其次,第二类观点忽略了相对人的意志表达。很多学者都把允诺行为看作是行政主体的单方意思表示,与相对人的意志无关,这实质上是混淆了允诺行为的构成要素与行为之间的关系。行政允诺不仅包括行政主体的意思表示,还包含相对人的参与行为。如果仅把行政允诺定位于单纯的单方的意思表示,允诺行为本身没有任何法律意义。在允诺行为法律关系当中,双方并不是命令与服从的关系,而是类似平等的合作关系,行政相对人有参与与否的意志自由,可以说双方的意思表示是允诺行为成立的前提条件。

笔者较为赞同第三类观点,它较为明确地指出了行政允诺行为的职权性、公开性、条件性、拘束性等特征。但是这种观点仍有值得商榷的地方——没有指出行政允诺行为的本质属性。行政主体向公众作出允诺,主要目的是实现行政管理的目标,即该行为是为公共利益目的①公共利益目的具体表现为:公共秩序的维护、地区经济的发展、失业人员的安置、居民生活水平的提高及生存环境的改善等(参见闫尔宝所著《行政行为的性质界定与实务》,法律出版社2010年版,第266页)。而实施的,并且是行政管理所必需的。“这种'必需'主要依靠行政主体的自由裁量,但也有必要的限制。这种限制主要体现为合理原则和比例原则。”[9]

综上,可以将行政允诺定义为:行政允诺是指行政主体为实现社会管理的目标,依职权通过公开方式向社会不特定或特定公众作出的待某种条件成就时,应允、保证履行法律允许的自由裁量义务的行为。

二、行政允诺法律关系的构成要素

1.拥有行政自由裁量权的行政主体

行政权指一种行政的资格或能力,行政行为是行政权行使的外在表现方式,只有具备行政权的组织或个人才能实施法律和作出行政行为,也只有具备行政权的组织和个人所作的行为才有可能是行政行为,不具备行政权的组织和个人所作的行为就不是行政行为[10]。基于行政主体意志的参与程度,可以将行政行为划分为羁束行政行为和裁量行政行为。所谓行政裁量,就是指在法律许可的情况下,对作为或不作为,以及怎样作为进行选择的权力[11]。由于现代行政管理所涉及的社会事务纷繁复杂,立法者不可能事无巨细地加以规定,因此,自由裁量成为行政权的明显特征,行政允诺正是行政权在自由裁量范围内的一种表现形态[12]。行政自由裁量权的存在是行政允诺成立和延续的前提,行政主体有通过行政允诺来决定作为、不作为以及怎样作为的权力。

作出行政允诺的必须是享有行政权的行政主体,包括行政机关、被授权的组织和受委托行使职权的组织。应松年教授认为,行政主体包含以下十类:国务院、国务院的组成部门、国务院的组成机构、经法律法规授权的国务院办事机构、国务院部委管理的国家局、地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门、经法律法规授权的派出机构、经法律法规授权的行政机关内部机构和议事机构、经法律法规授权的其他组织。以上十类组织都依法享有国家行政职权,能代表国家独立进行管理,能独立参加行政诉讼[13]。1999年11月24日通过的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第20、21条规定,规章授权的组织可以以自己的名义参加行政诉讼,从而将规章授权的组织也纳入行政主体的范围。由于行政主体的广泛性,代表行政主体实施行政行为的人不能与公务员划等号。实施行政允诺的个人不限于是公务员,也包括取得合法授权的非公务员。我国有学者把代表行政主体实施行政行为的个人,称为行政人。①行政人是中国行政法学理论上的一个重要概念,特指依法代表国家,并以行政主体名义,实施行政行为,其行为效果归属于行政主体的个人(参见胡建淼所著《行政法学》(第三版),法律出版社2010年版,第81页)。行政人对行政主体有法律上的职务隶属关系,是行政主体行使行政职权的具体实施者,只要以其所属行政主体名义行使行政职权,作出行政行为,其行为结果就归属于所隶属的行政主体[14]。

2.行政主体和行政相对人双方的意思表示

从整个概念的结构来看,意思表示包括意思(也称意志,即权利主体旨在达到某种法律效果的内在心愿)和表示(权利主体将意思通过语言或行为宣示于外界的过程)两个方面[15]。行政允诺源于行政主体的意志,是一种表现于外部的、客观化了的意志,但行政允诺不仅要有行政主体的意思表示,还必须要有行政相对人的意思表示。无意思表示则无法律行为,双方的意思表示是成立、建立行政允诺法律关系的关键。只有双方都存在意思表示,才可能有双方之间意思表示的一致性或矛盾性。在行政允诺中,行政主体意思表示与行政相对人的意思表示是两种不同内涵但却相同性质的意思表示,前者为“公意”,而后者是“私意”。二者只有“强弱”之分,而无“有无”之别[16]。

行政允诺是行政主体公开应允行政相对人以作为或不作为的方式为自身设立一定行政义务,以一定的形式表现于外部,并能为外界客观理解的行为要素,其内容明确、具体,并能通过书面的载体或者有证据证明的口头表述来认定。同时,相对人可以通过表达自身接受一定条件或积极追求某种正当利益的意愿,配合行政行为。一般来说,行政主体和行政相对人双方的意思表示表现为两种形式:一种是行政主体主动作出允诺,需要相对人接受允诺并实施允诺所指定的相应行为,体现双方的一致性;另一种是行政主体因相对人的申请作出允诺,反映双方的互动性。行政主体与相对人通过语言或行为的意思互动,达到追求设立、变更或终止行政允诺法律关系的目的。

3.行政主体的行政允诺行为

行政允诺是以特定的行为为基础的,而不能只是主观愿望。行政允诺是行政主体在职权范围内的自由裁量行为,只有享有行政权的行政主体实际作出允诺,行政允诺才得以发生。

4.产生允诺法律效果

“法律效果是指行政行为给对方当事人造成的影响,或者表现为权利义务的增加、减少,或者表现为法律地位和性质的肯定、否定等等。”[17]允诺法律效果的存在标志着行政允诺行为的法律意义,即行政允诺法律关系的设定、变动和消灭。允诺作出以后,法律关系的相对方产生之前,允诺只是对行政主体产生约束力,并不发生法律效果。如果行政主体基于行政权力作出允诺行为,但是该行为没有针对相对人,或者没有设定、变更或消灭行政允诺法律关系中的权利义务,或者尚未形成这种权利义务关系,则该行为就不能成为行政允诺行为,也就不具备法律意义。

三、行政主体诺而不践行为的后果

实践中,为提高行政效率和公共服务质量,行政机关时常会主动作出若干承诺。这些承诺,在对象上,或者面向大众或者面向特定的行政相对人作出;在内容上,或是对法定义务的具体化,或是对法定义务的提升,或是自愿施加的义务。行政机关既然作出了承诺,就面临着切实兑现承诺的问题。现实中,不乏行政机关及其工作人员轻诺寡信之现象,行政相对人的合法权益也因此而受到损害,严重影响了政府的权威与信誉。下面我们通过两个案例来探究违诺行为对行政相对人之侵害。

例一:2002年7月26日,东台市富安镇党委和政府联合下发《关于开展“百日招商竞赛”活动的意见》(富发[2002]04号),要求全镇各级党政组织、企事业单位乃至全社会都积极参与招商引资活动,并规定对“百日招商竞赛”活动进行考核、奖惩。竞赛活动成果考核期为2002年8月至12月。2002年10月,公民陈增月提供信息,最终泰州佳能公司决定在富安投资新组建“江苏佳能企业集团有限公司”(后更名“江苏嘉能冶金环保机械有限公司”),注册资本1500万元,最终落实523万元。根据富发[2002]04号文件,陈增月可以按照4‰的比例获得奖励,但陈某迟迟未能获得奖励。2006年7月8日,富安镇政府下发《关于兑现陈增月同志招商引资奖的意见》,规定“2006年底,经考核,若嘉能公司年缴纳税金400万元以上,即给予陈增月同志兑现奖金3万”。2006年8月14日,陈增月诉至法院要求政府兑现招商引资奖励。法院经审理认为,原告招商引资行为符合富发[2002]04号文件规定,而被告不按该文件规定履行向原告兑现招商引资奖的允诺,有违诚信政府和依法行政的要求,遂判决富安镇政府履行兑现原告陈增月招商引资奖的义务。①参见:《陈增月诉东台市富安镇人民政府履行行政允诺义务纠纷案》,江苏省东台市人民法院行政判决书(2006)东行初字第00047号。

例二:2004年3月18日,南通市环宇置业有限公司(以下简称“南通置业”)与被告南通市新开镇人民政府签订协议书一份,协议约定南通置业在新开镇注册纳税,新开镇政府按其交纳营业税总额的30%及所得税总额的28%给付财政扶持基金,于次年一季度前一次性汇入南通置业指定账号。2004年至2005年,南通置业累计交纳营业税总额5676846.55元,所得税总额3875379.95元。但新开镇政府一直未能按约兑现财政扶持基金2788160.36元,并辩称镇政府按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《税收征收管理法》规定,无权对南通置业已缴纳的税款的返还作出允诺。随后南通环宇置业向法院提起行政诉讼,要求政府履行允诺。②参见:《南通一镇政府因未“践诺”坐上被告席》,载于2007年4月23日《江苏法制报》第1版。

通过上述案例可以看出,行政主体已经对相对人作出允诺,为自身设定义务,并且使后者产生了信赖,待条件完成时却不兑现允诺或不适当履行允诺。相对人根据行政主体的许诺而对自己的行为作出安排和规划,投入人力、物力、财力后,却因为行政主体违反允诺而实现不了预期。相对人因行政允诺行为产生的预期是基于行政机关的公信力而产生的,相对人没有因为行政主体的允诺而立即获得眼前的、现实的利益,但这些将来的、可期待的利益,却已经对行政相对人产生了实际影响,而这种影响又是行政主体允诺的客观意思所表示出来的。正如余凌云教授所说,行政相对人“因行政机关的先前行为(如曾制定过政策,发过通知,作出过指导或承诺等),尽管没有获得某种权利或者可保护利益,但却合理地产生了对行政机关将来活动的某种预期 (如行政机关将会履行某种程序或者给予某种实质性利益),并且可以要求行政机关将来满足其上述预期”[18]。

四、完善行政允诺预期保护的路径

行政允诺作为一种尚未模式化的行政行为,很大程度上依赖于行政主体及其成员自身具备良好的素质和真诚的服务理念。但是仅仅依靠这些是不够的,面对实践中出现的诸多违诺或不适当履诺等现象,有必要优化相对人权益的救济路径,保障相对人的权益。

1.完善行政路径

行政允诺是指行政主体为实现社会管理的目标,依职权通过公开方式向社会不特定或特定公众作出的待某种条件成就时,应允、保证履行法律允许的自由裁量义务的行为。因此,行政机关在行使裁量权时必须公正、合理,既不能违背职责法定原则限定自己的权限范围,也不能不受制约而使相对人的合法预期落空。

行政主体首先应当明确哪些行政人作出的哪些允诺代表行政主体的允诺,相对人可以据此形成预期,受法律保护。目前许多政府部门都设定了新闻发言人,建立了公报制度,有效地保证了行政主体提供信息的权威性与准确性,值得进一步推广。

规范行政允诺的程序。在允诺时,特别是在口头允诺时,行政主体的工作人员应当告知相对人允诺的可信度及其免责的条件;在相对人的预期受到影响时,行政主体应向其说明理由,给予其要求听证或听取意见的权利。

加大行政复议的监督力度。行政复议机关不仅审查行政允诺行为在权限、内容、程序方面是否符合法律规定,还要审查行政主体行使裁量权是否客观适度,这对保障相对人预期的实现有重要的意义。应建立起行政复议委员会模式:首先,在复议机构的设置上,应借鉴民间仲裁的裁决模式,建立委员会制的复议裁决人员队伍,以随机动态选择委员的方式来保证复议的公正性;其次,在复议程序的设置上,增强复议的公开性、透明度,保障双方的参与度,增设回避、举证质证、听证等制度,从程序上保障复议的公正。

2.完善司法路径

关于行政允诺的司法保护问题,目前学界的研究主要集中在对行政允诺的司法审查上。如前所述,行政允诺是行政裁量权运用的结果,是行政主体自我课予的应允相对人将来为或不为一定行为的义务。行政允诺的内容是明确的、具体的,不是飘渺虚无、模糊不清的,其规定的实体性义务或者程序性义务都是可确定的。在实践中,行政允诺表现为一种授益性行政行为,允诺一旦成立生效,行政主体就应按照允诺的内容履行相应行为,没有“过高”或“过低”的合理问题,只有兑不兑现允诺的问题。因此,对行政允诺不存在合理性审查的问题。所以,完善司法路径对行政允诺预期保护主要是加强对行政允诺的合法性审查。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第5条的规定:人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。因此,对行政允诺的合法性的审查主要是监督行政主体行政权的运用,不影响对相对人预期的保护,因为预期是基于行政允诺的生效才产生的。对于行政主体是否作出允诺,法院没有审查权。但是法院可以审查行政允诺的程序是否正当。虽然法律法规对行政允诺没有程序规定,应该履行怎样的程序也属于行政主体裁量的问题,但法院仍然可以依据行政法的基本原则判定行政允诺作出的程序是否违法。随着实践的发展,规制行政行为的《行政程序法》的制定已成必然趋势,建议为行政允诺设置听证、听取相对人意见等程序,保证允诺的程序的公正性。行政允诺的实施属于具体行政行为的范畴,对其进行审查不存在理论上和时间上的障碍。行政主体不兑现允诺,法院可以作出对其不利的判决。

行政允诺有效与否不取决于其是否合法,而是在于行政主体是否通知了相对人及行政机关的行为是否有明显违法或者严重违法的情况。即使行政允诺有可能违法,行政允诺在相对人受领后仍然具有约束力。当然,明显违法或者严重违法的行政行为自始无效(没有法律效果)[19]。同时,违法的行政允诺能不能产生相对人的合法预期,不能一概而论。对于违法行政允诺引发的合法预期不予保护,无异于要求相对人随时了解立法的情况,这一要求未免过于苛刻。笔者认为,对于行政允诺的司法保护可以借鉴一般行政行为的效力理论,行政允诺一旦付诸实施便具有拘束力、公定力和执行力,即使行政允诺违法,除非相对人存在过错或者行政主体具有明显公共利益的理由及其他法定免责理由,行政相对人的预期利益都应受到法律保护。

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