城市基础设施建设投融资问题思考

景德镇陶瓷学院 黄丽萍 王 陶

城市基础设施建设投融资问题思考

景德镇陶瓷学院 黄丽萍 王 陶

在我国，城市基础设施是指为企业生产和居民生活提供基本条件、保障城市存在和发展的各种工程和服务的总称。自改革开放以来，城市公共基础设施建设受到各地政府和社会的关注，城市基础设施投资逐年上升。据城建统计资料显示，2007年全年完成城市市政公用设施固定资产投资5765亿元，占同期全社会固定资产投资总额的5.25%，到了2008年城市完成市政公用设施固定资产投资6422亿元，占同期全社会固定资产投资总额的4.68%，2009年全年全社会固定资产投资172291亿元，又比上年增长25.5%。虽然我国城市基础设施投资额有了较大的增幅，但城市基础设施建设投资占同期国内生产总值的比例仍然较低。近年来，由于全球性城市化进程的加快，特别是我国经济社会的迅猛发展，使城市基础设施严重“短缺”和投融资渠道不畅的矛盾日益显得突出，致使筹措资金、解决投融资问题上升为搞好城市基础设施建设的重中之重。

一、城市基础设施建设投融资存在的问题

（一）城市经营走进“土地融资”误区 近些年，在“政府经营城市”的理念领导下，众多城市决策者将土地作为城市建设的主要融资工具，为实现土地收益最大化，不仅要征收近期土地使用费，还将土地未来收益也收入囊中，这种形式表面上看政府得益颇多，其实丧失了后续半个世纪左右土地增值的收益权。如果缺乏后续的财政支持，不补足城建资金的存量，不能及时偿还银行贷款，必将严重影响城市建设的进度，甚至影响政府诚信。

（二）由政府投资机制引起的“并发症”政府作为国家行政管理机关，应是维护市场经济秩序，确保企业公平竞争的主导力量。但是在城市经营的模式中，地方政府常常是区域之间不正当竞争的组织者和支持者，政府没有找准在城市基础设施方面的定位，出现了垄断问题、信用问题和效率问题。

（1）自然垄断性影响了市场对资源的有效配置。我国目前基础设施项目大多数由国有企业垄断经营，产品或服务多实行垄断价格或补贴价格，一方面给国家带来了沉重负担，增加了消费者的额外支出，影响了市场对资源的有效配置，另一方面效率低下、人浮于事、机构庞大、弄虚作假和官僚主义现象严重。

（2）政府信用降低，城市再筹资的能力减弱。现行的投融资机制高度依赖银行，公益性项目建设长期通过举债方式进行，不断重复进行从举债到建设到还贷的单向运行，不仅巨额举债还债有困难，也无法形成城市基础设施建设的良性循环，最终导致国有建设主体资不抵债、城市建设陷于瘫痪。

（3）市场机制难以发挥，城建效率低下。政府过多干涉基础设施建设领域，挤压了民间投资和外商投资，抑制了市场机制的活力，不利于扩大内需和启动消费，造成市场机制难以发挥作用。同时由于对基础设施建设的市场化改革认识不足，积极性不高，使得投资主体融资功能不够完善，城建项目效率低下。

（三）投资主体单一，融资渠道狭窄 根据我国统计年鉴的相关数据整理可得，我国城市基础设施投入中政府资本始终呈逐年递增的状态，但同时增长速度比不上基础设施建设投入总额的增长，从而造成其占城市基础设施投入总额比例逐步下降。其制约因素主要包括：（1）投资主体仍然相对单一。城市基础设施资金主要渠道是政府投资，其来源包括：国家预算内用于城市基础设施的基本建设投资；中央和地方财政拨款；地方税收；公用事业附加费；城市基础设施有偿使用收费；土地收入以及出售资产所得收入等。虽然数值逐年上升，但其明显满足不了迅猛增势的城建资金需求。（2）民营资本投资随意性大，投资流向单一。21世纪以来国民财富的流向发生了根本性的变化，民间资本量不断增加。各大私营企业集团、外资企业有意向出资参与城市基础设施的建设，但缺少准入规则，有效投资渠道不畅，因而资本的使用率较低，抑制了企业和个人参与经营性项目公平竞争的积极性。

（四）资源配置不合理，项目效率低下 由于政企不分、权责不明，使城建资产经营公司背上巨额债务包袱，不堪重负；由于决策水平和经营管理水平不高，有的城建资产经营公司出现大量不良资产，持续亏损；由于产权关系和管理体制不顺，有的城建资产经营公司只是空壳，对被投资企业的人事、财务和经营没有控制权。城市建设陷入了市场化程度不高，城市基础设施建设效率低下，存量资产效益没有得到充分发挥的困境。

（五）城市建设相关法规不健全 近几年，我国逐步建立起了发改委、建设部、财政部、央行等相关部门规章和地方各级政府管理规定等构成的法律体系，但所依据的法律法规层次太低、效力有限、零散而不系统，有些文件的规定已失去了时效性，有些已明显不符合当前形势。关于投融资体制方面，对所有者、投资者、经营者的义务和权益，对资金来源、归集、投人、使用、管理、收益、分配等问题没有明确法律规范，这影响了社会力量、社会资金对城市基础设施建设投资的积极性，而且还造成很多好的基础设施融资方式无法在我国实施。

二、城市基础设施建设投融资问题解决建议

（一）盘活土地资源，实现资本运作 经营好城市土地是进行城市开发和建设的重要一环，也是筹集城建资金的有效途径。为此，一是必须加强政府对土地供应的调控，而建立土地收购储备制度是增强政府供应土地调控力度的有效手段；二是推行国有土地使用权的招标、拍卖和挂牌交易，实行交易市场化；三是进一步健全土地市场体系，创造良好的土地市场环境。

（二）实行“政企分开，投、建、管分离”，提高运行效率 具体表现在：（1）转变政府角色，提高资金使用效率。在新体制下，政府应将主要精力转向为投资者和纳税人服务，为各类投资者创造公平的投资环境，既要充分发挥民间组织、民营企业、私人经济在经营城市中的多元作用，又要突出政府在经营城市中的主导作用。即在城市基础设施领域尽量减少政府干预，让政府从城市基础设施融资的具体事务中脱离出来，成为引导者、监督者和协调者，充分发挥市场机制的作用，提高资金使用效率，提高城市基础设施服务质量和经济效益。（2）提高政府信用，增强城市再筹资的能力。政府应杜绝在城市建设和城市运营中，由于市场经济利益的驱使，建设、经营主体产生的一些短期行为，以保持此领域良好的运转秩序和获得最大的远期收益，体现政府对城市整体发展的战略意图，体现市民的根本利益，体现城市发展的长远利益，重建政府的良好形象，增加其信用度。（3）引进竞争机制，推进城建投融资市场化。市场化是经济体制改革的目标，城建投融资体制改革也要实现市场化。一方面要依据公共物品及外部性理论明确项目投融资的定位；另一方面在项目招标和实施过程中要按市场化原则进行，引入市场竞争机制，提高投融资效率，优化资源配置，从而加快城市基础设施建设进程。

（三）拓宽城建投融资渠道，解决制约城建发展的“瓶颈”问题在现行体制中应注重直接融资，加快利用资本市场进行融资的步伐，建立科学的、合理的筹资渠道，完善筹资方式，形成城市基础设施建设的资金筹集、使用和偿还过程的良性循环机制。具体措施有：（1）贷款、发行债券。贷款主要依靠国家政策性银行、商业银行长期贷款；债券则包括重点企业、市政建设等方面的债券。发行地方政府债券是由中央政府或地方政府提供的一种新的融资制度，它可以凭借其强制力、意识形态等优势来减少或遏制搭便车现象，从而大大节约制度变迁的成本，并增加地方政府城建投入的资金来源，提升其资本形成能力。（2）采用多种方式筹资。尝试采用中外合资、中外合作、有偿转让经营权、特许专营权转让、广告补偿等方式筹资，以及通过招标、授权经营、政府参股等方式，引导私人部门对城市准公共物品进行供给和经营，抑制公营资本的低效率和官僚垄断所造成的寻租行为。（3）充分吸纳民间资金。通过政府给予的金融政策、动迁安置政策等方面的支持，以项目招商的形式吸纳民间资金；此外，还可通过国有独资城建公司上市筹集民间资金。（4）向国际资本市场融资以及吸收境外的直接投资。就目前国际资本市场的情况看，大幅度增加利用外资特别是直接利用外资用于城市基础设施建设已经具备了良好的基础条件。一方面，我国作为当前世界上少数保持长期、快速发展的经济体，对国际资本具有很强的吸引力；另一方面，发达国家已经建立了比较成熟的资本市场，具有比较丰富的基础设施领域融资经验和先进的融资方式。

（四）加强项目管理和监督，提高基础设施建设效率 在深化改革、积极探索多渠道筹措城建资金的新路子的同时，坚持“开源与节流”并举，加强对资金使用、运作的监管，努力提高投资效益，具体表现在：一是加强财务监理。将内部审计和外部审计、过程中审计和事后审计有机结合起来，包括对工程合同、支付凭证和工作量的审核，控制支出的合法性、合理性和正确性，并严格审核项目用款，合理控制用款进度，减少项目资金沉淀。二是创新经营机制。依据资产关系组建行业资产经营公司，按照项目的经营偿债能力以及下属公司的层次，对项目实行分类、分层管理，逐步形成以城建投融资为主、行业资产经营公司为辅的经营机制。三是进行配套项目管理体制改革。通过推行项目法人责任制、设计施工总承包制以及项目设计公开招标等方式，对项目管理体制进行改革，已达到降低建设成本，提高投资效益的效果。

（五）完善城建相关政策法规 主要包括：（1）政策上积极引导民营企业进入城建投融资领域。我国应在法律和政策上放宽对民营资本市场准入限制，在制度上为民营资本进入城市基础设施建设领域放行。以浙江省为例，该省在“十五”期间先后颁布实施了《浙江省人民政府关于促进和引导民间投资的意见》等一系列重要政策文件，有效地推动了城市基础设施领域建设市场的开放。（2）加强建设投融资资金归集管理。制定加强相关建设系统资金使用管理等一系列规范性文件，从制度上为提高资金使用效率提供保障。在实施中做到了控制工程投资、控制用款进度和加强财务管理。

三、结论

综上所述，完善城市基础设施投融资体系是城市基础设施健康发展的要求、也是城市加快城市化进程的前提，还是经济发展和社会稳定的基础。城市基础设施的巨大需求对投融资提出了更高的要求，也为城市基础设施投融资模式创新提供了广阔的空间。只有解决了城市建设基础设施投融资存在的城市土地资源浪费、政府信用问题、融资渠道狭窄、项目管理效率较低、法律规章制度不完善等问题，才能保证城市基础设施快速、持续发展，才能提高市民生活水平、促进经济健康发展。

［1］丁芸：《城市基础设施资金来源研究》，中国人民大学出版社2007年版。

（编辑 杜昌）