整体推进惩治和预防腐败体系建设研究
——以吉林省为例

□ 徐秀霞

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

整体推进惩治和预防腐败体系建设研究
——以吉林省为例

□ 徐秀霞

（吉林省委党校，吉林 长春130012）

惩治和预防腐败体系是由反腐倡廉若干事物和要素相互联系有机构成的统一整体。惩治和预防腐败体系的最大特点是惩防并举，注重预防。吉林省惩防体系建设取得了重大的成绩，同时也存在着一定的问题，这需要进一步加强惩防体系建设。

惩防体系；整体推进；反腐败

一、惩治和预防腐败体系建设的基本内涵

惩防体系的提出和发展是一个历史的进程，其中，有三部文件构成了惩防体系建设的主要依据，第一，《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，在这部文件中，明确了建立健全惩治和预防腐败体系的重要性和紧迫性、建立健全惩治和预防腐败体系必须坚持党反腐倡廉的基本经验、建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想、主要目标和工作原则及加强反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线等惩防体系建设的基本内容。第二，党的十七大将建立健全惩治和预防腐败体系写入党的章程，以党内根本法规的形式固定下来。第三，党的十七大之后，中共中央印发了 《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》，（下文简称 《工作规划》）并发出通知，要求各地区各部门结合实际情况，认真贯彻执行。

整体推进是惩防体系建设中的一个重要问题，如果说惩防体系的建设是本体论，那么整体推进则是方法论。[1］要准确理解整体推进的含义，就要从整体上理解反腐倡廉各项工作及其内在联系，尤其是教育、制度和监督三者之间的密切联系。反腐倡廉教育、制度、监督、改革、惩处和纠风等几项措施的整体推进。教育、制度、监督是惩治和预防腐败体系建设的三要素。只有有机结合，相互作用，才能最大限度地发挥作用。其中，教育是基础，制度是保证，监督是关键，几个方面相互依存，相互配套，相互促进，缺一不可。必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针。正确地处理惩治和预防的关系。有效预防可以遏制腐败的发生，严肃惩治对犯罪行为的威慑作用又有利于有效预防，两者互相配合，不可割裂。[2］在惩治和预防腐败体系的建立中，需要加强教育、加强制度建设、加强监督管理、改革创新机制、严格惩处违法乱纪行为、纠正行业不正之风及各方面互相配合，协调发展，从源头上防治腐败，用刚性的制度制约、用强硬的法律法规惩处和打击违法、违纪、违规行为，用全社会的力量保证党和人民的利益不受损害。[3］腐败作为一种社会综合症，没有哪一种单一的抑制策略可以奏效，成功的方法往往是范围广泛的多种策略的综合运用。而从腐败产生的因素分析，教育失误、制度失范、监督失效又是导致腐败现象易发多发的重要原因。因此，我们认为在反腐倡廉工作中，必须将教育、制度、监督置于并重的地位，并只有把三者整合为一个有机的整体，在发挥各自功能的同时，又相互作用、相互促进，才能构筑科学的、有效的惩治和预防腐败体系。体系亦即系统，是指存在于一定环境中由若干相互联系、相互作用的要素构成的具有特定功能的整体。体系的本质规定性是它的整体性。“整体推进”惩防体系，就是在体系构建和运行过程中，保持体系结构合理、运转协调、系统稳定、可持发展。

我国目前的反腐败形势依然是比较严峻的，因此，能否在未来的一段时间内有效遏制并把腐败问题降低到比较低的水平，就是“惩防体系”首先要遇到的挑战。改革开放30多年来，我国的腐败现象一直处在迅速的动态变化之中。一些比较容易治理的腐败现象已经基本上销声匿迹了，然而，一些难以治理的则仍在较为严重地发生着。因此，能否有效治理这些腐败现象，就是“惩防体系”所遇到的挑战之中的挑战。

首先，反腐败斗争具有紧迫性。反腐败斗争关系到党的生死存亡，关系到我国社会主义的前途和改革开放事业的成败。我们必须清醒地看到，在改革开放和发展市场经济条件下，某些党政机关工作人员中产生了官僚主义、贪污受贿、敲诈勒索，贪脏枉法、执法犯法、任人唯亲、裙带关系、腐化堕落、道德败坏等腐败现象。如果任其蔓延，就会使党变质、国变色，人民民主专政国家毁于一旦。因此，要保证党不变质、国不变色，改革开放顺利进行，就必须加强法制建设，惩治腐败。

其次，反腐败斗争具有长期性。邓小平同志指出：“惩治腐败斗争，不能搞一天两天，一日两日。整个改革开放过程中都要反对腐败。”产生腐败的原因不可能在短期内得到根本解决，这就决定了反腐败斗争的长期性。从思想上看，封建主义的残余思想和资产阶级的腐朽思想仍然存在。从制度上看，在社会主义初级阶段，由于监督机制不健全，权力制约机制不健全，共产党的执政地位有可能被某些腐败分子用于谋取个人的私利。因此，清除腐败要通过长期的制度建设和思想教育，这些都决定了反腐败斗争的长期性。

最后，反腐败斗争具有艰巨性。惩治腐败符合广大人民群众的利益，但腐败是一个历史性的顽症，反腐败斗争必然要遇到腐败势力的抵制和反抗。同时，反腐败斗争涉及到社会的、经济的、政治的、思想的、文化的、法律的诸多方面，由于它又是一个政策性、原则性很强的工作，因此，开展有效的反腐败斗争必然会遇到许多困难和阻力。所有这些，都决定了反腐败斗争的艰巨性。

实践证明，反腐败不能通过“搞运动”的方式来进行，这种方式不仅往往出现大轰大嗡的情况，而且容易使腐败分子漏网或产生反腐败斗争扩大化的问题。因此，只要建立惩治和预防相互结合的惩防体系，才能取得良好成效。

二、吉林省惩防体系建设的基本情况

1．省委省政府领导高度重视。建立健全惩治和预防腐败体系，是以胡锦涛同志为总书记的党中央科学分析世情国情党情的深刻变化，从全面推进党的建设新的伟大工程、提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力的全局和战略高度作出的重大决策，是新时期加强反腐倡廉建设的工作重点，在党风廉政建设和反腐败工作中具有基础性、全局性、战略性的重要地位。省委省政府始终高度重视惩防体系建设工作。省委多次对重大问题进行研究部署，扎实推进惩防体系建设工作。各级党委、政府和部门按照中央和省委的要求，坚持以改革为突破口，抓住腐败现象易发多发的重点领域和关键环节，规范和制约权力，加强长效机制建设，加大惩治腐败力度，惩防体系各项工作都有新的进展，呈现出统筹推进、系统治理、协调发展的良好局面，具有吉林特色的惩防体系基本框架已逐步形成。2010年12月27日上午，全省惩治和预防腐败体系建设领导小组召开会议，听取吉林省贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》和《实施办法》情况，总结惩防体系建设工作，研究部署下步工作，进一步推动惩防体系建设各项任务的落实。省委书记孙政才在全省惩治和预防腐败体系建设领导小组会上强调，要加快构建惩防体系，提高反腐倡廉水平。

2．法规建设得到加强。中央《工作规划》颁布以后，吉林省及时制定了 《吉林省建立健全惩治和预防腐败体系2008——2012年实施办法》（下文简称 《实施办法》）。《实施办法》是按照中央《工作规划》的部署和要求，紧密结合我省实际制定的，是今后5年推进全省惩治和预防腐败体系建设的指导性文件。各级党委、政府要从政治和全局的高度，把贯彻落实《实施办法》作为今后一个时期全面落实党的十七大和省第九次党代会精神，深入推进反腐倡廉建设的一项重要政治任务，列入议事日程，深入学习宣传，认真组织实施。要加强领导、明确责任、健全机制、强化督查，努力完成《实施办法》提出的各项工作任务，构建具有吉林特色的惩治和预防腐败体系。

3．积极进行机制创新。在惩防体系建设的过程中，各级地方政府不断加大工作力度，多角度、全方位创新突破，惩防体系建设取得了实效。吉林省临江市在落实党风廉政建设责任制中，采取了“1＋n”模式：“1”就是层层签订1份责任书。全市上至市委书记下至村（股）级干部，层层签订了党风廉政责任书，建立起横向到边、纵向到底的市、乡镇（街）、村（社区）三级责任制体系；“n”就是出台、理顺多项配套措施，促进责任制的落实。

4．规范行政权力运行。吉林省坚持以改革为主线，紧紧抓住监督制约权力这个核心，紧密结合实际，围绕重点领域，从梳理权力、规范权力、制约权力、公开权力、监督权力五个方面入手，逐步构建“五位一体”的规范制约权力运行模式，精简下放权力、公开透明权力、规范制约权力，带动了惩防体系建设整体推进。

三、惩防体系建设中存在的问题及分析

惩治和预防腐败体系建设虽然取得了较大的成绩，但是也暴露出一定的问题，这些问题体现在以下几个方面。

首先，在中央和国家加大预防腐败工作，吉林省惩防体系建设的过程中，对当前的反腐倡廉工作和社会上对反腐倡廉工作的认识上，出现了一些错误观念。其中，一种错误观念认为中央的思路转变了，领导意图变了，现在是以预防为主、办案为辅了，抓抓教育、定定制度等等就可以解决问题了，反腐倡廉的主要工作应该放在预防上，另一种错误观念则认为惩治腐败主要依靠打击手段而不是预防，要出台更加严厉的法律，采取更加严厉的制裁措施，方能遏制腐败现象的蔓延。这种错误观念不仅存在社会大众，也存在于反腐倡廉工作人员的头脑中。这两种观点不仅是错误的，而且是非常危险的。只注重“下游”的惩治，必然造成只注重个案查办，而不注意分析腐败现象发生的直接、间接原因，容易造成反腐败工作的被动，导致案件接连出现；而只重视“上游”教育预防，忽视纪律、法律的约束力、强制力，最终可能只是形成表面的“形势大好”。这些错误的观念之所以存在，就是因为没有建立起整体推进的科学理念。

其次，推进惩防体系建设创新不够。少数单位满足于成立工作机构，把任务分解进年度的党风廉政建设责任书，没有结合实际，创新监督方式，从强化廉政风险防范入手，围绕风险排查、制度构建、预警处置、责任追究等重点环节，研究制定相应的风险预警监督措施，积极构建有效的惩治和预防腐败的工作机制。因此，要突出整体推进惩防体系建设各组成要素之间的关联性，发挥整体约束作用。在推进反腐倡廉制度落实过程中，要牢固确立整体规范的理念，突出关联性，注重发挥制度链和惩防体系的整体约束功能。[4］在此基础上进行制度的创新。

再次，制度建设不规范。有的制度只是有个大的构架，没有具体的措施，致使理论与实际相脱离；有的制度只有评价标准，无明确的量化规定，致使操作起来没有依据。以党风廉政教育为例，中纪委对加强反腐倡廉教育提出了要求，但对于如何对不同人群开展教育，如何合理设置正反教育的权重没有作出明确规定。在实际操作中，多是“一刀切”、“一锅煮”，没有很好地根据被教育者的职务、年龄结构、文化层次、岗位特点来因人施教，教育形式上也比较单一，方式方法不灵活，教育内容欠丰富，使受教者感到枯燥无味，导致教育的感染力不强。又如领导干部重大事项报告、收受礼品登记、收入申报、责任追究等一些重要制度缺乏实施的程序保证，甚至没有规定执行主体和实施程序。因而，在实际操作中既有较大的难度，又有较大的随意性及弹性，容易导致既有的制度流于形式。

最后，惩防体系建设评估机制不健全。惩防体系建设既有阶段任务，又有长远目标。因此，必须建立科学的评价机制，对体系建设的阶段任务的实施情况作出客观评价，使惩防体系建设稳步扎实推进。目前，尚缺乏相应的内省和互评机制。因此，应当结合实际，研究制定有关评价办法和标准，通过量化廉政评价指数，开展问卷调查、民主测评、行风评议等方式，全面综合各方面信息，对惩防工作进行定性和定量分析，增强工作的预见性和前瞻性。

四、推进吉林省惩防体系建设的对策建议

⒈融入吉林省的发展实际。围绕中心、服务大局，这是整体推进惩防体系建设必须遵循的基本原则和内在要求。[5］整体推进惩防体系建设，要坚持自觉与科学发展观的要求相适应，不断探索和拓宽服务科学发展、和谐发展的有效途径，为经济社会又好又快发展提供可靠的政治保障；要与中国特色社会主义事业总体布局相适应，把反腐倡廉建设贯穿于经济社会发展的各个领域，既为发展中国特色社会主义事业提供有利条件，又推动惩治和预防腐败体系逐步完善；要与完善社会主义市场经济体制相适应，抓住加快转变经济发展方式和完善社会主义市场经济体制的关键环节，积极促进经济社会发展中各种困难和问题的解决；要与发展社会主义民主政治建设相适应，使人民享有更多更切实的民主权利，加快建设法治国家，促进社会主义政治制度自我完善和发展；要与推进党的建设新的伟大工程相适应，为党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设提供重要保障，不断提高党的拒腐防变和抵御风险的能力。

为了又好又快实现惩防体系建设的目标，必须进行一场思维革命，坚持以科学发展观为指导，用“系统思维”完善惩防体系。[6］在当前的形势下，惩治和预防腐败体系的建设要与吉林省的经济发展大局相结合。要以省委九届十一次全会精神为指引，深入贯彻落实党的十七届五中全会精神，科学谋划吉林省“十二五”经济社会发展，必须牢牢把握“发展”和“民生”这两个关键词。发展是第一要务，抓住了“发展”就抓住了全部工作的“牛鼻子”；民生是第一目标，抓住了“民生”前进的方向就不会出现偏差。二者相互联系、相互支撑、相互促进，是一个紧密关联、不可分割的有机整体。我们要站在全局和战略的高度，深刻认识发展的决定性意义，牢固树立科学发展理念，高举科学发展、加快振兴、富民强省这面旗帜，咬定目标不动摇，狠抓落实不懈怠，认准路子不折腾，推动吉林省“十二五”实现新的发展跨越。发展的目的，就是要让城乡居民生活得更加美好。这是共产党人的最终价值取向和根本奋斗目标，也是我们推动发展的最终动力和根本基础。这个“更加美好”体现了系统、全面、统筹的要求，是一个全覆盖、全方位、全过程的概念。把一切工作都统一到让城乡居民生活得更加美好上来，我们才能在纷繁复杂的矛盾中抓住关键，才能不偏离科学发展的轨道，也才能在发展的过程中始终保持与人民群众的血肉联系、从群众中汲取智慧和力量。在这一过程中，尤其要注意“按照科学发展观的要求做到统筹兼顾，保证整个体系的完整性。”

⒉健全整体推进惩防体系配套制度。尽管制度创新和改革是预防腐败发生的根本所在，但制度还需要借助相应的机制才能有效实现其预防腐败和治理腐败的功能。因此，还应健全与制度相应的实施机制，即对遵守或违反制度的人作出相应奖惩。目前，我国已建立了很多合理的反腐败制度，之所以不能得到真正有效的实施，就是因为缺少一套与制度相适应的有效的奖惩机制。缺乏有效的机制和公正的执法者，缺乏有效的监督手段与监督激励，缺乏足够的经费和依法办事的社会文化，奖惩机制就无法运行，而且制度履行成本不但高而且无效。

以财产申报制度为例，这一制度是世界各国公认的重要反腐败“阳光法案”，我国也在1995年由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县处级以上领导干部收人申报的规定》。十多年来，没有哪一位腐败官员是在收人申报这一环节被查处的，究其原因，除了制度本身存在缺陷外，重要的是我国收人申报制度缺乏配套的实施机制，于是制度在执行过程中打了折扣。无论从社会环境、法治环境还是经济环境的角度来看，收人申报制度可以获得的支持力度都是非常弱小的。

⒊完善惩防体系建设评价机制。一是建立腐败预警指数发布制度。对腐败情况监测的信息进行定性和定量分析后，及时将分析结果以书面形式进行反馈，并向主管部门通报情况。确有问题的要限期纠正，并建立跟踪督察机制，防止腐败问题的发生。同时，定期将某些单位或部门的党风廉政建设情况的综合评价指数，以及腐败趋势的预测结果，特别是可能发生腐败的重点领域、环节和部位等在一定范围内进行公布。二是建立记分制度。对涉及领导干部违反规定的有关信息，尚不够党纪政纪处分的，实行记分备案，并将年度记分结果记入本人廉政档案，作为领导干部提拔任用的重要依据。记分超过一定极限的，对评先、评优、任命使用等方面实行一票否决，以促使党员干部进一步增强廉洁从政意识。三是建立重点领域监控制度。对监测中发现的容易滋生腐败问题的重点领域和关键环节实行重点监控，对典型案例和大案要案实行分类建档管理，综合运用量化研究和实证分析等方法，揭示腐败产生、发展的深层次原因和条件，从中发现违纪违法案件产生的特点和规律，及早发现体制机制和制度方面存在的弊端，提高防范腐败的预防能力。四是建立测评监测信息资料库和违纪违法数据库，形成廉情分析系统。五是建立赏罚分明的奖惩机制。建立激励机制，对廉政工作成绩突出的单位和个人，给予表彰奖励，激励各级领导干部自觉担负起抓廉政建设的神圣职责。建立问责机制，对虽不发生重大腐败问题但廉政工作不力的应进行问责。建立惩处机制，对发生违反党纪政纪问题的，实行追究和惩处

⒋推进惩防体系建设的信息化。以信息化为平台，切实推进政务公开，是整体推进惩防体系建设的重要一环。加强惩防体系建设基础性工作的重要方面就是加强信息化建设。一方面，它有利于提高反腐倡廉科学化水平，另一方面，通过信息化建设来推进政务公开，能够为政府与第三方监督者搭建交流平台，为监督权利和义务的实现提供必要的、顺畅的渠道。近年来，各级政府部门本着规范、实用、高效的原则，实行了加大信息化建设力度，建立政府信息网，推动电子政务，实行网上审批等等方法、措施。今后，还应进一步加大科技投入，使信息化覆盖惩防体系建设中的教育、制度、监督、改革、纠风、惩治等各个方面，利用现代手段整体推进和提高体系建设水平。

[1］扎彦春．构建惩防体系必须解决好的几个问题[J］．党政干部学刊，2008，（08）：55．

[2］王德胜．完善惩治和预防腐败体系[N］．吉林日报，2008－04－19（007）．

[3］刘长新．关于惩治和预防腐败体系建设的实践与思考[J］．石油化工管理干部学院学报，2007，（09）：22．

[4］刘万青．略论惩治和预防腐败体系建设[J］．党建研究，2009，（06）：28．

[5］周柏青，张仲华．建立健全惩防体系加强党的执政能力[J］．党史博采，2006，（09）：39．

[5］侯志山．完善惩防腐败体系需要系统思维[N］．检察日报，2009－01－13（007）．

[6］杜建平．国有企业惩防体系建设的方法初探[N］．企业导报，2009，（08）：68．

（责任编辑：牟春野）

Abstract：Punishing and preventing corruption by fighting corruption and elements of a number of things，the unity of organic composition of interrelated whole．Punishing and preventing corruption is the biggest characteristic of both punishment and prevention，focusing on prevention．Punishment and prevention system in Jilin Province has made significant achievements，there is also some problems，which need to further strengthen punishment and prevention system．

Key words：punishment and prevention system；overall progress；anti－corruption

The Overall Advancement of Punishing and Preventing Corruption Construction——The Case of Jilin Province

Xu Xiuxia

D523．4

A

1007－8207（2011）03－0035－04

2011－01－10

徐秀霞 （1956—），女，山东烟台人，吉林省委党校 （吉林省行政学院）法学教研部主任，教授，研究方向为行政法。

本文系吉林省委党校 （吉林省行政学院）重点课题 “吉林省整体推进惩防体系建设研究”的阶段性成果，项目编号：2010106。