吉林省农村公共服务体系建设与农村经济社会发展探究

□高静

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

吉林省农村公共服务体系建设与农村经济社会发展探究

□高静

（吉林省委党校，吉林 长春130012）

农村公共服务体系是社会服务的一种形式，具有非竞争性和非排他性。目前，我国农村公共服务体系建设与现代农业发展要求还存在一定的距离，不仅在提高农民生活水平方面严重缺位，而且影响了农村经济社会的发展。吉林省在农村公共服务体系建设方面同样存在基础设施建设滞后、公益服务短缺和信息不畅等问题。因此，建立和完善吉林省农村公共服务体系是摆在我们面前的重要任务。

农村公共服务体系；基础设施建设；经济发展

一、农村公共服务与农村公共服务体系的界定

关于农村公共服务和农村公共服务体系，学界有不同的界定。有人认为，农村公共服务是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务，它是由法律授权的政府以及非政府公共组织和单位在生产和供给公共产品中所承担的职责。[1］还有人认为，农村公共服务是指农村地区为满足农业、农村发展或农民生产、生活共同所需而提供的具有一定的非排他性和非竞争性的社会服务。[2］有人认为，农村公共服务体系是以农村居民和农业从业者为主要服务对象的一套保证农村经济和社会发展的全方位、多层面的政府公共服务系统的总和。[3］有人认为，农村公共服务体系是指满足农村公共需要，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有非排他性和非竞争性的社会产品。内容涉及农村生产生活基础设施、公共事业、公共福利等领域，既包括有形产品也包括无形的服务。[4］由此看来，可将农村公共服务概括为具有非竞争性和非排他性，以农村居民为主要服务对象，由政府组织和非政府组织承担职责的社会服务。而农村公共服务体系则是由社会保障、国家政策支持、基础设施建设、公益服务等构成的综合服务系统。

二、吉林省农村公共服务体系建设存在的问题

吉林省是农业大省，农业人口比重大，农民收入还有待提高。目前，在基础设施建设如道路、饮水方面，公益服务如求医、求学、农业科技方面，文化设施如农民茶余饭后的活动场所，信息服务如上网、广播、电视收视率等均存在设施简陋，服务短缺，方式单一，组织化程度不高，渠道不畅等问题。

⒈基础设施建设方面，农村居民饮用水安全问题亟待解决。农村居民饮用水是否安全关系到农民的身体健康状况，也是衡量一个国家和地区文明程度的标志之一。据国家卫生部、水利部的相关调查数据显示：到2004年底，我国农村饮用水符合标准的比例为66%，也就是说，还有34%的人口饮用水不符合标准。在饮用水中氟、砷含量超标，导致各种地方病时有发生。我国《水污染防治法》第48条规定：县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门应该采取措施，指导农业生产者合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染。第49条规定：国家支持畜禽养殖场、养殖小区设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。但事实上，农村居民的饮用水安全问题并没有得到彻底解决。其原因有三个：一是农村居民的生活垃圾、人畜粪便和污水排放不规范，二是工业生产污染导致饮用水源被破坏，三是农药和化肥的过量使用。目前，在吉林省农村，仍然存在居民饮用水安全问题。如：通化市相关部门在2005、2006两年对柳河县、梅河口市、辉南县各10个乡镇居民饮用水的调查监测结果为合格率50%。饮用水中细菌、铁、锰等均存在超标现象。[5］吉林省农安县华家镇边岗村，地处高氟地区，那里的村民因长期过量摄入氟而引起慢性中毒，导致牙黄、牙黑、骨节大、胳膊不能伸直、智力下降等后果。到2007年11月中旬，农安县约12万人口才彻底告别“高氟水”，喝上了清洁安全的自来水。[6］

⒉农村基层医疗卫生服务方面，设施陈旧，高水平的医护人员匮乏。农村医疗卫生方面存在的问题是长期困扰农村基层政府的大问题。农民的身体健康状况与新农村建设和社会经济发展密切相关，但在广大农村，农民患小病或自己买药或根本不诊治，患大病则去县医院或市里的大医院，村卫生所或乡镇卫生院的作用往往被个体诊所取而代之。造成农村医疗卫生状况差的原因包括：一是农村的无证行医、非法行医情况较为严重，一些非法诊所设施极其简陋，大多无消毒设施，而且行医者多住在诊所；二是就医者缺乏安全意识，他们就医多以廉价、方便为前提；三是政府相关部门对个体诊所医师、乡村医生缺乏必要的培训和指导，缺乏相应的法规对其进行规制。

⒊农村义务教育阶段教育资源与城市相比差距较大。义务教育是国家为全体适龄儿童、少年提供的一项基本公共服务，也是农村公共服务体系建设的一部分。义务教育阶段的教育资源是否均衡，关系到受教育对象未来的发展。

“十一五”期间，国家逐步实施了免费义务教育，对义务教育阶段的农村学生实行了免除书本费、杂费并补助寄宿生生活费的“两免一补”政策。在吉林省，从2007年起，推行全面免除九年义务教育学费制度，2008年，实现了城乡全部免除义务教育阶段学生学杂费，对农村义务教育阶段免费提供教科书，对家庭经济困难的寄宿生补助生活费。但是，农村教师队伍现状却不容乐观。一是因年轻教师不愿到农村来致使农村教师队伍年龄偏大，；二是农村教师队伍学历偏低，知识老化或陈旧；三是待遇差，教学积极性受到影响；四是女教师和代课教师多，一名教师兼任两门以上的课程。众所周知，教师的教学水平直接关系到教学质量的高低，关系到学生认知能力的高低。农村的教学环境、教学设施、师资队伍本来就不如城市学校，农村孩子的见识与城市孩子相比也相去甚远，如果教师的视野不开阔，信息闭塞，那么，城乡孩子在小升初和中考中就不在一个水平线上。这一劣势可能影响到他们走进高中，走进大学校园和工作岗位。一些农村孩子可能家庭经济状况比较好，但因为长期生活在农村，受环境和条件所限，进入县里的高中或大学后会遇到许多问题。例如不知道如何与城市孩子相处，不知道如何与老师相处等。有些农村孩子担心被城市孩子看不起，往往会在新的环境里大把花钱以掩饰自己的自卑心理。上述这些看似容易破解的问题在实践当中难度很大，不仅涉及农村的经济发展、农民的家庭收入状况、农村学校教师队伍建设情况，还涉及农村接受义务教育的适龄中小学学生的心理状况及家庭教育背景。

⒋农业信息化建设滞后，影响了农民增收致富。一是农民获取信息的渠道比较少。在吉林省农村，还有许多村屯没有通网络，上网查信息要到乡里或镇里的网吧；大多数农村以屯为单位，屯与屯之间有一定的距离，书店大多开设在城里，农民想通过查资料的办法获取信息要付出很高的成本；农民对信息的需求是多元化、多层次的，但面对来自各种媒体的大量信息，他们常常会感到茫然，对其真伪、时效难辨，相信了担心上当，否定了又担心失去机会。二是受文化程度和制度保障的影响，使得农村缺乏相应的技术人才。由于农民接受农业专业知识培训的机会有限甚至从未接受过培训，当他们在农业生产中遇到困难时往往无从下手，找不到方便、快捷的渠道；一部分农民因文化程度低，即使有电脑也不会使用，而在农村想找到既懂农业知识又会使用电脑的人才也比较困难；农民需要的信息应该是真实、易懂、简便的，但这种宣传普及性的小册子并不多见。三是农民对惠农政策知之甚少。实施家庭联产承包责任制后，农民基本上都是种自己分得的土地，承担着自然风险和信息短缺的风险。基层政府对科技信息宣传的力度不够，没有科技宣传队进屯入户进行讲解，农民对国家的涉农、惠农政策了解得并不充分。

三、农村公共服务体系建设的路径选择

⒈加大财政投入和安全饮水宣传的力度，让农民安全、放心地用上自来水。农民喝上安全、方便的饮用水，让自来水进入到农村的千家万户，不仅能够提高农民的身体健康程度，而且能够提高农民的生活质量。据2004年国家卫生部和水利部的初步调查显示，全国共有3亿农村人口存在饮用水不安全问题，氟、砷含量超标的饮用水、苦咸水、污染的地表和地下水已成为严重威胁农民身体健康的三大隐患。为彻底解决吉林省农村人口饮用水安全问题，省水利厅对各地编制农村饮水安全工程“十一五”规划进行了专门部署。2005－2007年，吉林省农村饮水安全工程完成投入10亿多元，建设农村饮水安全水源工程近3000处，完成管网安装工程3200余处，解决了167万余人的安全饮水问题。到2007年底，剩余不安全人口数为491万余人。同时，吉林省相关部门还加大了安全饮水的宣传力度，仅2007年，就先后组织吉林日报、吉林电视台、中国水利报等记者进行了10余次实地采访，对农村饮水安全问题进行连续的专题报道。以发放宣传读本和挂图的形式向广大村民宣传安全饮水知识，让农民了解安全饮水带来的益处和饮用受污染的水带来的危害。[7］此外，各地相关部门还在治理和监管上下大力气，以抓好农村饮用水水源的环境保护和水质检测为重点，把农村污染治理和废弃物资源化利用同发展清洁能源结合起来，在切实保障农村饮水安全的同时，改善农村生活环境，开展生态示范创建活动。在监管方面，继续推进农村改水、改厕和饮用水监测工作，切实做好全省农村120万人饮用水氟、砷超标项目的水质检测工作，扩大农村水质监测点。到2007年，全省农村生活饮用水项目监测点（县）已达70%以上。[8］

⒉采取多项措施，使农民小病不出村，大病不出镇。农民的身体健康状况直接关系到农村经济发展和农民增收致富。为使吉林省农村医疗卫生服务水平不断提高，农民得到更好、更完善的服务，笔者认为，一要加强农村与城市的医疗卫生服务体系建设。在重点抓好县级医院卫生服务质量的同时，办好乡镇卫生院，以此带动村卫生所的发展。县级医院的医疗技术人员应定期对村卫生所的医务人员进行现场指导，不断提高其服务质量、服务意识和服务水平。二要为农村定向免费培养专业医疗卫生人员。各级政府要制定相应的政策，鼓励优秀的医疗卫生人员到农村基层从事医疗卫生服务，在职称评定、工资待遇、子女入学等方面给予倾斜，使之安心农村医疗卫生工作，在诊治环节上为农民健康提供保障。三要向农民宣传医疗卫生知识，在预防上下功夫。一部分农民往往是因为缺乏疾病预防常识而导致的大病或重病。如对肝病、结核、流行性感冒等，一些农民抱着无所谓的态度，有时被传染了还尚不知情，以致传染给自家人。对此，应以宣传读本、小册子、宣传挂图等形式，让农民了解如何采取办法进行预防，让农民意识到被传染的危害。在此基础上减轻农民因患病带来的经济负担，同时还可以了解到一些常见病和多发病的患病症状，减少发病几率。努力做到小病不出村，大病不出镇。

⒊缩小城乡差距，实现义务教育资源共享。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020）》中明确指出：国家保障公民依法享有平等受教育的机会，坚持教育的公益性和普惠性，建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系。合理配置公共教育资源，向农村地区、贫困地区和民族地区倾斜，逐步缩小城乡差距、区域差距和校际差距。笔者认为，要缩小城乡义务教育阶段资源上的差距，应采取以下措施：一是建立城乡教师流动制度。即城市教师到农村任教，支援农村，送教下乡；同时，加大对农村教师的培训力度，让农村教师定期进城进修，学习先进的教学方式和方法，将大量的信息带回农村，让农村孩子与城市孩子一样享受最好的教育资源。二是提高农村教师的待遇，千方百计地留住优秀教师。有农村中学的校长发出这样的感慨：农村教师一旦出了名，就会被县里或城里的学校挖走，农村学校很难留住有才华的教师。三是加强信息化建设，让农村学校也能够享受到远程教育资源，与城市网校对接，拓展学生的视野，让农村学校的尖子生通过网络这一平台得以脱颖而出。四是在评聘制度建设上，应适当放宽政策，充分调动农村教师的积极性，使其付出的劳动得到应有的回报，能够享受到与城市教师相当的待遇。

⒋强化政府的公共服务职能，加速推进以城带乡、以工促农的进程。强化政府的公共服务职能，就是要让农民在农产品收入方面有所提高。广州市和河北省石家庄市的做法值得吉林省借鉴。自2008年以来，国家商务部、农业部启动了“农超对接”工程，即超市直接采购合作社或农民生产的鲜活农产品，将企业产业链的延伸与农产品供应链连接起来，以期通过减少中间环节来降低价格。“农超对接”是发达国家农产品流通的主要方式，在我国还处于初级发展阶段。在广州，家乐福超市是较早开展“农超对接”的大型零售超市，因减少了中间采购环节，其直接购买的农产品售价比同类超市的售价低20%－30%。在河北省石家庄市各大超市，“农超对接”打通了农户与农业合作社的直接供应渠道，减少了农产品的流通环节，不仅提高了农民的收入，还使超市的销售额大幅增加，市民也因为蔬菜价格下降了许多而欣喜。在通常情况下，农产品进入超市要经过合作社——批发市场——经销商等环节，这些环节不但导致加价30%－50%，而且许多农产品的营养价值会有所降低，其结果是既不好看，也不好吃。因此，“农超对接”也是以城带乡、以工促农的最佳选择。[9］吉林省也应学习这一产销模式，让种植蔬菜的农户与大型超市实现供需对接，减少中间的批发环节，使超市放心采购蔬菜，消费者吃到新鲜蔬菜，农民得到更多的实惠。

⒌强化政府的责任，为农民提供更好的公共服务。发展现代农业是吉林省面临的紧迫任务，引导农民学会规模化经营、专业化经营，对促进农村经济发展具有重要作用。而扶持各类农村个体私人经济体的快速发展尤其是对土地承包经营权、创业经营场所等环节的政策规定给农民带来了不少实惠。目前，吉林省农民专业合作社已发展到8922户，农村个体工商户13万余户，农村私营企业17万余户。带动了全省农村40多万农民走上了合作生产经营之路。2009年，长春市工商行政管理部门还在榆树、九台和农安等地进行试点，指导农民在自愿的基础上将土地托管给合作社。4个合作社当年共托管土地7000余公顷，由于管理模式适合农民所需，使每公顷增收3000－7000元。[10］在“合同帮农”活动中，制定了推进合同帮农10项制度、27条措施，建立了172个“合同咨询指导站”，制发了10种土地流转合同示范文本，培训了1000名“经营型新农村”辅导员。[11］吉林省应在此基础上不断强化政府的责任，继续让惠农政策落到实处，让“帮农”活动真正惠及到农村居民，在农村公共服务供给方面实现新的突破。

[1］李伯兴．农村公共服务体系存在的问题与建设思考[J］．中国改革论坛，2007，（06）．

[2］阳信生．政府创新与农村公共服务体系的构建[J］．湖南农业大学学报，2007，（03）．

[3］王颖，王洪川．完善我国新型农村公共服务体系发展的路径分析[J］．东北大学学报 ，2009，（04）．

[4］施建苗．构建农村公共服务体系的思考[EB/OL］．余姚宣传在线，2009－01－21．

[5］肖建江，朱月秋．通化市农村居民饮用水安全存在的问题及建议[J］．中国社区医师 ，2008，（10）．

[6］上下一心治理氟水 CCTV．com[EB/OL］．新闻社区，2008－01－16．

[7］吉林省农村饮水安全工作检查调研报告[R］．2009－06－09．

[8］吉林省2007年全省卫生工作要点[M］．2007－02－08．

[9］彭波，李刚，崔鹏．市民乐了 农民富了 超市火了[N］．人民日报，2010－11－01．

[10］胡晶．我省工商多举措促农业发展[N］．新文化报，2010－07－05．

[11］胡晶．我省工商搭建三大融资平台[N］．新文化报，2010－07－08．

（责任编辑：牟春野）

Abstract：Rural public service system is a form of social services，with a non－competitive and non－exclusive．However，the construction of rural public service system and the requirements of the development of modern agriculture there are still some distance，not only in improving the living standards of farmers seriously absence，but also affected the rural economy and social development．Jilin public service system in rural areas there are also underdeveloped infrastructure，poor public services，and information such as the shortage problem．Therefore，the establishment and improvement of rural public service system in Jilin Province in front of us is an important task．

Key words：rural public service system；infrastructure；economic development

Rural Public Service System in Jilin Province and Explore the Economic and Social Development in Rural Areas

Gao Jing

D630．1

A

1007－8207（2011）03－0046－03

2011－12－30

高静（1963—），女，吉林长春人，吉林省委党校（吉林省行政学院）教授，研究方向为社会学、公共管理。