祁阳县养殖业综合执法实践与探索

全 辉，何继业，刘三定

（湖南省祁阳县畜牧水产局，湖南祁阳 426100）

1 养殖业基本情况

祁阳县地处湘南丘陵地区，辖23个镇（乡、街道办事处），958个行政村（居委会），现有人口105万，其中农业人口82.28万，占总人口的78.3%，是典型的农业大县，也是养殖业大县。年出栏500头以上的生猪养殖场（户）368户，连续五年被评为全国生猪调出大县。2010年出栏生猪102.32万头，出笼家禽（鸡、鸭、鹅）1 125万羽，肉鸽9.02万羽，鹌鹑0.43万羽，肉狗4.22万只。池塘水库星罗棋布，湘江从县境中心流过，流程100.08千米，其一级支流祁水、白水在县境内流程145.3千米。有渔业捕捞船191只，其中专业捕捞船101只。养殖水面7 504万平方米（其中池塘养殖面积5 500万平方米，水库养殖面积1 854万平方米），稻田养鱼4 202万平方米。水产品总产量48 085 000 kg（其中捕捞产量2 407 000 kg，养殖产量45 678 000 kg）。畜牧业产值127 613万元，渔业产值51 705万元。畜牧业、渔业产值占农牧渔业总产值的41.31%。养殖业的发展促进了农民增收和农业、农村经济又好又快的发展。

2 养殖业执法的现状与特点

2.1 法律法规多，涉及面广

养殖业行政执法是农业行政执法的重要组成部分。畜牧水产行业目前涉及的法律、行政法规、部门规章和政府规章80余部。因此，畜牧水产行政主管部门的行政监管职能职责十分广泛，主要包括畜牧、草原、兽医、兽药、饲料、渔业、奶业、畜禽和畜禽水产品质量安全监管，动物卫生监督管理、渔政监督管理等。

2.2 执法主体多，人员编制少

根据《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国动物防疫法》等法律法规授权的养殖业行政执法主体有三个。即县畜牧水产局（县畜牧水产行政主管部门）、县动物卫生监督所、县渔政监督管理站。

一是县畜牧水产局。县畜牧水产局属县人民政府工作部门，主管全县畜牧水产工作，是县畜牧水产行政主管部门。局机关依法对养殖业的监管设立了畜牧（饲料饲草）股、水产股、兽医药政股，人员编制4人。其职能是对畜牧业、草原、兽医、兽药、饲料、奶业、渔业、畜禽和畜禽水产品质量安全的监督管理。其主要职责有行政审批： 如动物诊疗、水产苗种生产、水域滩涂养殖证、动物防疫合格证、兽药经营许可证等；监督管理：如动物防疫强制免疫接种、养殖档案的建立登记、兽药、饲料进销货的登记、假劣兽药饲料的查处；畜禽和畜禽水产品质量安全的监督管理等。按现有编制人员难以完成职责任务。

二是法律法规授权的行政执法组织——动物防疫监督机构。根据《中华人民共和国动物防疫法》第八条规定：“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。”县人民政府依法组建了县动物卫生监督所，属副科级全额拨款事业单位，人员编制40人，隶属县畜牧水产局管理。我县有23个镇（乡、街道办事处），如果每个镇派驻2人作为产地检疫和定点屠宰场检疫人员，就需要46人，还缺少6人，而且每个镇2人也做不到。县动物卫生监督所监督执法工作就难以全面开展了。

三是法律法规授权的行政执法组织——渔政监督管理站。县渔政监督管理站属股级全额拨款事业单位，定编3人，隶属县畜牧水产局管理，其主要任务是：登记检验渔业船舶、核发渔船牌照、渔船驾驶执照和捕捞许可证，调查处理渔业船舶之间的交通事故，保护渔业生态环境，依法对渔业水域污染防治实施监督管理。该站开展渔政监督执法，除二人驾驶渔政船外，只有一人根本不能开展渔政执法工作。

县畜牧水产行政主管部门虽然有三个执法主体单位，由于人员编制少，加之职责交叉，又“各自为政”，难以形成执法合力和执法的震慑力，执法监管很难到位。

2.3 管理对象多，管理相对人法律意识淡薄

畜牧水产部门的行政管理对象，以畜禽水产养殖户、兽药、饲料生产经营企业、畜禽贩运商、屠宰商、畜产品贮藏加工销售商及捕捞渔民为主。管理相对人地域分散在城镇、乡村、河流（渔船）上，流动性大。特别是畜禽贩运商、捕捞渔民，往往居无定所，执法人员接到群众举报后，很难找到或者联系到管理相对人。

2.4 执法环境复杂，调查取证困难

一是养殖业行政管理对象绝大部分在农村，周围群众都是同一家族或亲朋好友。执法检查人员在监管中一旦发现养殖户或贩运户有涉嫌违法行为，周围群众（家族）纷纷出面干予，阻碍执法工作，执法调查取证十分困难。特别是法律意识淡薄的管理相对人，仗着在“自己家门口”，人多势众，在执法人员不占优势的情况下，经常会出现抗法事件，甚至会有暴力行为，使部分违法案件得不到及时有效的处理。

二是少数规模养殖大场大户的“大老板”，对执法人员不理不答，拒绝执法人员依法监管，甚至公开抗法，调查取证十分困难。

2.5 没有执法制服带来的不便和尴尬

现行的法规和政策都没有明确规定畜牧水产行政主管部门、动物卫生监督机构行政执法着装制服，给行政执法带来很多不便和尴尬。一是管理相对人不理解。由于执法人员没有着装制服，在依法执行公务时，只能出示执法证件，向管理相对人说明意图。然而管理相对人却往往表示出不信任的态度。因此，给执法工作带来很多不便。二是部门之间联合执法的尴尬。县畜牧水产局、动物卫生监督所在畜禽水产品质量安全监管专项整治行动实行联合执法时，有食安、工商、质监、商务、卫生、公安等多个部门联合参与。然而其他部门的执法人员都有统一的着装制服，代表各自部门的执法形象，唯独畜禽水产品质量安全监管的畜牧水产行政主管部门，没有代表本部门执法的统一着装制服。甚至畜牧水产局、动物卫生监督所执法人员在进行执法工作时，由于没有统一的着装制服，其他部门的执法人员以为是老百姓来看热闹的，要赶执法人员离开现场。这样的情况屡见不鲜，给执法工作带来很多的被动和尴尬。

3 综合执法实践与体会

为切实履行畜牧水产部门职能职责，提升执法能力，进一步规范养殖业生产经营秩序，保障畜禽水产品质量安全和养殖业生产健康持续发展，维护广大农户的合法权益，2011年县畜牧水产局根据全县养殖业发展情况、执法监督的现状和特点，提出了“以整合夯基础，以执法树形象，以防检促增效，以项目育精品”的总体发展思路。大胆改革创新，转变工作职能， 从依靠行政手段为主，转变为运用法律的、经济的手段来履行法定职责。把养殖业综合执法列入了全年工作重心，组建了畜牧水产综合执法大队。综合执法大队与法律法规授权的动物卫生监督所、渔政监督管理站实行联合执法，经过一年的实践与探索，取得了较好的成效和社会效果。一是加强了执法力度，打击了违法者。行政执法办理适用一般程序的处罚案件61宗，办案数量比上年增加了3倍。其中，畜牧业处罚案件33宗，动物卫生监督案件28宗，渔政案件10宗。查处没收和销毁假冒伪劣兽药120余箱（件），查处经营过期饲料4 500千克，查处和捣毁加工、销售病死或者死因不明的猪肉窝点6个，无害化处理病死或者死因不明的猪肉9 850千克。尚未出现当事人申请行政复议和提起行政诉讼。二是促进了生猪产地检疫的全面开展。通过组建综合执法大队，在局系统内开展联合执法，有效地促进了生猪产地检疫和“瘦肉精”同步抽检工作，保障畜禽产品质量安全。三是推进了兽药GSP制度实施工作。按照农业部《兽药经营质量管理规范》（兽药GSP制度）规定和要求，在全县兽药经营企业要全面推行兽药GSP认证制度，对依法验收合格的42家兽药经营企业（店），核发了《兽药经营许可证》。淘汰了26个不合格兽药经营企业（店），规范了兽药经营质量管理秩序。四是树立了畜牧水产部门的良好形象。通过加强养殖业生产经营的监管，查处、打击违法行为，特别是对捣毁加工、销售病死猪肉窝点等案件，通过在电视媒体曝光，人民群众拍手称快。我们的工作得到了广大人民群众的信任和支持。因此，管理相对人主动来局办事的多了，养殖大场大户也主动与局工作人员联系的多了。

3.1 变多头执法为综合执法

为进一步搞好养殖业监管执法工作，变过去的多头执法、分散执法为综合执法。整合全局系统的人力、物力、财力资源，组建了畜牧水产综合执法大队，为局属管理的二级机构，定员为10人。人员来源从动物卫生监督所、渔政监督管理站和局系统内部的优秀年轻骨干中挑选，并通过法制培训后，经考试考核合格才能调入综合执法大队。综合执法大队受畜牧水产局委托，负责法律法规赋予畜牧、兽医、饲料、渔业、奶业、畜禽和畜禽水产品质量安全的监督职能，主要行使执法环节中的行政处罚权。行政审批、行业管理、检验检测等仍由局机关各职能股室、专业管理机构承担。实行行政监督与行政管理相分离的原则。

3.2 实行联合执法，执法主体不变

根据养殖业分布地域广、涉及范围宽、管理对象众多和执法主体机构多的特点，实行联合执法，分别按行政执法主体机构的名义实施行政处罚。如：某规模养猪场，不履行法定义务，未建立养殖档案，以县畜牧水产局的名义实施行政处罚。某养鸡场不按照《中华人民共和国动物防疫法》的规定，对饲养的动物（鸡）不按照动物强制免疫计划进行免疫接种的，以动物卫生监督所的名义给予警告处罚，并责令改正，在5日内，做好动物强制免疫工作。某专业捕捞渔民使用电力捕鱼、用破坏渔业资源方法进行捕捞，以渔政监督管理站的名义实施行政处罚。

综合执法大队与动物卫生监督所、渔政监督管理站实行联合执法，分别以各执法主体单位的名义实施处罚，既整合了执法力量，执法设备共享，增大了执法力度，又符合法律规定的行政主体执法原则和程序。

3.3 加强内部管理，完善监督机制

加强内部监管，坚持依法办案，严格执法程序，严肃办案纪律，是综合执法大队联合执法办案的原则和灵魂。一是制定和完善各项执法管理制度。局先后制定和完善了《行政执法程序规定》《行政执法责任追究制度》《法律文书制作和案卷管理办法》和《行政处罚裁量权基准》等8项制度。二是严格行政处罚审批程序。县局成立了“行政处罚案件审查委员会” ，对适用一般程序的处罚案件，先由综合执法大队负责人审核签署意见后，送局法制办审查，局法制办对办案程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律正确、处罚幅度适当的案件签署意见，报分管副局长审批，否则返回执法大队再调查补充证据，或者提出撤销该案件建议，最终由局长决定。对重大案件（处罚金额：个人3 000元以上，单位2万元以上）、疑难案件，经局法制办审核后，提交局案件审查委员会集体审议决定，并报县人民政府法制办备案。要求每宗案件，做到事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，处罚力度适当。三是严肃执法纪律。执法人员不得接受当事人的贿赂，不得违规办案，不得擅自作主或者为当事人开脱责任，擅自降低处罚标准。做到谁办案谁负责，谁审批谁负责，依法办案，秉公办案。

3.4 加强执法队伍建设，提高执法整体水平

一是举办局系统全体干部职工培训班。学习、讲解常用的养殖业法律法规知识、动物产地检疫、屠宰检疫操作规程，“瘦肉精”试剂检测操作技术。要求所有检疫人员在培训期间进行现场实习，熟练掌握产地检疫、屠宰检疫技术和操作规程，提高全局工作人员依法行政的整体水平和服务能力。二是严把执法人员录用关。凡进入综合执法大队人员，先由局党组考察，挑选政治素质高、业务能力强的年轻骨干，组织集中学习培训，经考试合格的，报请上级发证机关核发行政执法证。三是建立执法人员学习教育制度。县局对执法人员每年组织学习培训二次，每次不少于15课时。坚持自学制度，每个执法人员每月坚持自学法律知识不少于10小时，并纳入个人岗位责任制考核。要求执法人员熟练地掌握本部门常用的法律法规和规章。通过培训学习不断更新知识，能又快又好地独立完成各项法律文书的制作，提高办案能力和水平。四是建立案例座谈分析会制度。每个季度不少于一次，案例座谈分析会主要是执法人员内部对重大案例、疑难案例进行座谈分析。实践证明，案例座谈分析会是提高执法人员办案能力、执法水平的有效途径。

3.5 广泛开展宣传，营造良好执法氛围

为了使管理相对人全面了解养殖业法律法规，做到合法生产经营，依法履行义务，维护企业和自身的合法权益，县畜牧水产局广泛开展法规宣传，多次举办各类法规知识培训班。

3.5.1 印发法律法规宣传资料

对畜禽、水产养殖场（户）、兽药饲料生产经营企业（店）、动物和动物产品贩运商等管理相对人和广大群众印发法律法规知识宣传资料1.2万份。告知开办畜禽养殖场、兽药、饲料经营企业应具备的条件、履行的义务和享有的权利及违法行为应承担的法律责任。

3.5.2 举办各类养殖业法律知识培训班

一是举办畜禽养殖场（户）负责人培训班。县局与阳光工程教育培训部门联合举办全县畜禽规模养殖场和水产养殖场（户）负责人培训班，主要学习、讲解养殖技术和养殖业法律法规知识，使养殖户做好动物免疫接种和畜禽养殖档案登记，做到畜禽出栏（笼）前应依法申报产地检疫。二是举办兽药饲料经营企业（户）负责人培训班。宣传贯彻兽药饲料的法律法规和农业部颁发的《兽药经营质量管理规范》。全面实施兽药GSP制度。三是以镇（乡、街道办事处）为单位，召开屠宰商、生猪贩运商会议。县局派出工作人员驻到各镇指导工作，向屠宰商、生猪贩运商宣讲法律法规知识，告知他们屠宰、运输、加工、销售未经检疫的动物及动物产品是违法行为，要承担法律责任。同时面对面听取他们的意见，以便改进工作。四是动员管理相对人签署承诺书。通过发放宣传资料、举办培训班、召开会议学习养殖业法律法规后，动员养殖场（户）、兽药及饲料生产经营企业（户）负责人、屠宰商、生猪贩运商及畜禽产品贮藏加工销售商等管理相对人，按照法律法规规定的义务，自愿签署承诺书1 250余份。他们向社会承诺：履行法定义务，依法生产经营，如有违法行为，应承担法律责任。通过学法培训，使管理相对人逐步提高法律意识，自觉遵守法律法规，履行法定义务，既维护了法律的尊严，又对加强养殖业监管工作收到了事半功倍的效果。五是在执法现场向群众宣传法规知识。凡到农村执法，群众围观的多，也有起哄的。要求执法人员要头脑冷静，文明执法，向群众耐心做好宣传工作，讲解违法行为给社会和人民群众带来的危害性。实践证明，在执法现场向群众宣传法规知识会起到立杆见影的效果。

3.5.3 对大案要案曝光，给群众一个交待

在养殖业综合执法过程中，我局十分注重群众普遍关心的热点——畜禽水产品质量安全问题。我局狠抓兽药、饲料及畜禽生产的防疫、用药、投料、养殖档案的登记等源头监管执法。并邀请县电视台记者全程跟踪，对大案要案进行曝光，给群众一个满意的答复。通过电视媒体宣传、曝光，震慑违法者，嬴得了广大群众的支持，营造了良好的执法氛围，树立了畜牧水产行政主管部门的良好形象。

3.6 加大执法投入，完善保障机制

一是配备执法装备。执法能力的建设是畜牧水产行政主管部门能力建设的重要内容。为保障执法工作的顺利开展，县局配专用执法车一辆，渔政专用执法快艇一艘（中国渔政43131）、摄像机、录音笔等执法专用设备。还配置了二台电脑、打印机、办公桌椅等办公设备。二是保障执法经费及时拨付。综合执法大队10人，工资全额拨付。2011年初局财务预算安排综合执法大队工作经费15万元。三是领导重视，确保大案要案执法到位。2011年6月查获一起加工、销售病死或者死因不明的生猪贮藏窝点大案。县委常委副县长、分管农业的副县长亲自召集畜牧、食安、公安、工商、质监等部门召开联席会议，联合办案，研究处理意见。县政府并为该案解决工作经费2万元，以实际行动支持和推动了养殖业执法工作的开展。

4 探索与建议

4.1 建议迅速落实县级养殖业综合执法机构和人员编制

“县级畜牧水产行政主管部门是养殖业违法案件的具体管辖主体，承担着绝大部分养殖业执法任务。”特别是畜禽水产品质量安全问题，是广大人民群众十分关心的问题，也是社会反响强烈的重点问题，因此，依法加强养殖业生产经营监管，严历打击违法行为，确保畜禽水产品质量安全和养殖业生产安全，是一项重要而紧迫的任务。需要省、市、县各级人民政府进一步加强对县级畜牧水产工作的领导、支持、关心，尽快落实县级养殖业综合执法机构和人员编制，建立长效管理机制。

4.2 建议依法授权县级养殖业综合执法机构行使畜牧水产行政主管部门、动物卫生监督和渔政监督管理机构的行政处罚权

虽然，我局积极推进养殖业综合执法、部门内部联合执法，取得了一定的成效，但不是长久之计。应当从立法上解决县级养殖业多头执法、多层级执法的问题。 因此，建议农业部向国务院反映、汇报存在的实际问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“ 国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，有关部门依法授权县级养殖业综合执法机构行使畜牧水产行政主管部门、动物卫生监督和渔政监督管机构的行政处罚权，建全养殖业综合执法管理体系。

4.3 建议上级业务部门加强对县级养殖业综合执法的督导

根据畜牧水产行政主管部门涉及的法律法规多、职责交叉、管理对象广的特点，在综合执法实践中会碰到很多意想不到的问题，需要省、市业务部门给予指导。一是加强对县级养殖业执法程序、法律文书制作、案卷管理等的指导，发现问题及时解决。二是不定期举行执法案例研讨分析会。对执法实践中的大案要案、疑难案例进行研讨分析，提出指导性意见，以便在执法实践中得到应用。三是举办培训班。分期分批对县级畜牧水产行政主管部门的局长、分管执法的领导、法制机构和执法机构负责人进行学习培训，更新知识，提高依法行政、依法办案的能力和水平。

4.4 建议解决畜牧水产行政主管部门行政执法着装制服

笔者认为：其一，行政执法是依法代表国家行使行政监督管理职能，且依法具有强制职权，为维护行政执法的严肃性，执法人员应当要统一着装。其二，统一着装是一种团队标志，可以激励执法人员团结协作、排除困难的团队斗志精神。因此亟需解决畜牧水产行政主管部门行政执法的着装制服。

[1] 祁阳县统计局.祁阳统计年鉴[C].祁阳：祁阳县统计局，2011.

[2] 第10届全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国动物防疫法[Z].国家主席令[2007]71号.北京：第10届全国人民代表大会常务委员会，2007-08-30.

[3] 湖南省第10届人民代表大会常务委员会.湖南省渔业条例[Z].湖南省第10届人民代表大会常务委员会公告[2004]28号.长沙：湖南省人民代表大会常务委员会，2004-07-03

[4] 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国行政处罚法[Z].国家主席令[2007]63号.北京：全国人民代表大会常务委员会，1996-03-17.