处理好政府和市场的关系 推进经济体制改革向纵深发展

□文/陈时兴

（作者为浙江省委党校教授）

十八大报告在论及经济体制改革中明确指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。改革开放以来的浙江经验证明，尊重市场规律和发挥政府作用的有效结合，是浙江经济市场化改革率先推进和经济持续快速发展的保证。今后攻克经济体制改革纵深推进中的难题，实现2020年比2010年经济增长、人均收入翻一番的目标，更需要努力处理好政府和市场的关系。

政府与市场关系在浙江的实践和特点

改革开放后，在国内国际新经济的推动和影响下，浙江地方政府与市场的角色定位发生了深刻的变化。政府慢慢从全能政府中淡化，市场机制逐渐在经济生活中发挥重要作用。尤其在民营经济发达的温州地区，早在市场经济还未被主流意识形态接受的改革开放初期，当地政府就对民营化和市场化的发展采取了默认和放任的态度。这种默认和放任实际上是一种保护和支持，客观上为经济市场化和民营化创造了比较宽松的发展环境。而在富有经商传统的义乌，在上世纪80年代，地方政府就已经开始着手规范市场秩序，培育市场健康发展的环境。这表明，当时浙江地方政府已经开始从一些经济生活领域中退出，并着手维护市场发展秩序，市场机制已经在微观经济生活领域中发挥了重要作用。

党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标后，政府与市场的关系发生了根本性的变化。浙江各地政府普遍以积极的态度推进经济市场化改革和发展，市场的力量得到了迅速的扩张。但在市场扩张过程中，诸如假冒伪劣商品、环境污染、地方保护主义等问题也逐步显现，对市场的健康发展产生了一定的负面影响。在中央和省委省政府的领导下，浙江各级地方政府十分重视市场发展中的规范有序问题，及时制定出台了一系列规范市场发展的政策措施，从而有效地遏制了假冒伪劣产品、减少了环境污染、规范了市场秩序，促进了市场健康有序发展。

党的十六届三中全会作出完善社会主义市场经济体制的决定后，浙江地方政府和市场的关系又进入了新的发展阶段。这时全国统一的大市场已经基本形成，加上我国加入了WTO，各国之间和国内各地区之间的竞争日益加剧，浙江市场化、民营化改革领先的相对优势逐渐丧失，与其他省市的体制落差也逐步消失。在这样的背景下，浙江地方政府加大了自身改革的力度，在政府职能转变、机构改革、审批制度改革、效能建设、政府绩效评估制度改革等方面采取了一系列卓有成效的措施，政府重心转向了为市场运行营造良好的环境、扩大公共物品和公共服务的供应，努力建设法制浙江、信用浙江、科技支撑体系和社会保障体系。政府在基础设施建设和管理、公用事业建设和管理、环境保护和治理、紧缺资源的开发利用等领域更好地发挥主导作用的同时，也比较有效地引入了民间资本，较好地发挥了市场机制的作用。

在30多年的改革开放中，浙江政府和市场关系的演变体现了以下特点：第一，政府和市场关系调整的重点是减少政府干预。针对传统计划经济体制下政府的全能和强力干预所导致的生产发展阻碍、资源配置效率低下等问题，浙江不断减少政府干预，进行行政体制改革，逐步确立了市场在经济生活中的地位和作用。浙江实践表明，充分发挥市场配置资源的基础性作用，同时政府给以积极引导，既是保证改革开放顺利进行的前提，也是保证社会主义初级阶段经济社会文化各项事业健康向前发展的根本保证。

第二，政府和市场关系的演进体现了市场化改革的效率。从计划经济到计划经济为主、市场调节为辅，再到有计划的商品经济，最后到社会主义市场经济，这一演进过程是一个资源配置基础逐渐由政府计划向市场转变的过程，也是逐步改善政府和市场关系的过程。在这个过程中，浙江既基于民本经济，比较有效地发挥了市场自组织的功能；同时也比较好地发挥了政府为市场健康运行提供制度保障的功能，如法律和秩序、产权的界定和交易、风险分担和控制的法规等等，从而促进了富有特色的浙商群体的形成、市场大省的崛起，激发了全省干部群众创新创业的积极性。

第三，政府和市场的关系是动态发展的，需要逐步完善和深化。改革开放30多年来，浙江社会经济生活各个领域在不同程度上实现了市场对资源的有效配置，政府的作用也由包揽一切经济社会活动逐步转向维护市场秩序、提供公共物品和公共服务及纠正市场失灵，引领全省人民建设物质富裕精神富有的现代化浙江。但目前政府部门权力寻租及对经济的不合理干预问题还存在，市场机制不健全和市场运行无序的问题也没有根本解决。因此，政府和市场的关系还需要继续调整、完善与深化。在国家的宏观调控下，让市场发挥对资源的基础性配置作用，这是处理政府和市场关系的基本指导思想。

今后深化经济体制改革中进一步处理好政府和市场的关系，必须厘清政府与市场的边界，依据时间、地点和条件的变化调整、完善两者关系，努力达到两者的最优组合

进一步处理好政府和市场关系的思考

在浙江，由于较好地处理政府和市场的关系，有力地推进了经济市场化改革，因而取得了率先发展的体制机制优势。今后浙江推进经济体制改革向纵深发展，促进经济发展方式转变，从而实现十八大提出的经济社会发展目标，更加需要尊重市场规律，更好发挥政府作用，进一步处理好政府和市场的关系。

首先，厘清政府和市场的边界。在社会主义市场经济中，政府与市场各有其不同的功能和发挥作用的领域。市场在信息传输和利益激励两个方面有其独特的优势，因此在微观经济领域，经济资源配置的基础是市场，对私人物品的供求要充分发挥市场机制的自发调节作用。政府的职责是为不同的市场主体提供公平有序的市场环境。目前民营企业与国有企业等市场主体之间还缺乏公平竞争的环境。尽管国企通过战略性调整和改组，形成了比较合理的国有经济布局和结构，建立了比较完善的现代企业制度，提高了经济效益，增强了科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力，但由于国企发展具有政府与金融机构给予的额外优惠待遇，并在一些行业和领域占据垄断地位，民营企业被“弹簧门”、“玻璃门”和“铁门”拒之于外，因而民营企业与国有企业之间的关系尚不协调，在社会上出现了“国进民退”的抱怨和争论。对此，政府就需要加快落实民营企业与国有企业、外资企业公平竞争的政策。有了公平竞争前提，民营企业和国有企业等市场主体就能够协调好彼此之间的关系，实现相互促进、相互竞争、共同发展。

一般来说，政府在对市场正确认识的基础上，可以在以下两个方面发挥积极作用：一是市场失灵的地方。如外部性强的行业和领域，包括公共卫生、公共教育、弱质农业等，以及公共物品和公共服务的供给，环境保护，提供经济信息，为维护市场有效竞争对垄断行为的干预，为维护市场经济秩序而制定和实施市场规则，调节收入分配，等等；二是特殊时期或紧急情况下，如天灾、人祸、经济危机、国外境外经济金融危机对国内经济发展的影响。如2008年以来国内经济发展受国际金融危机的影响，政府就采取宏观经济政策进行了调控。但政府的调控作用不能扩大，必须十分注意防止政府代替市场对资源进行配置。如果把政府宏观调控与市场作用恰当地结合起来，就能共同发挥两者的积极作用。

其次，政府和市场的关系要不断调整和完善。政府与市场关系不是亘古不变的，要随时间、地点和条件的变化而变化。一是政府和市场的作用范围要随着经济发达程度不同而变化。其中最典型的是公共物品和公共服务的提供。由于除了由政府提供的纯公共物品和纯公共服务与市场提供的纯私人物品和纯私人服务外，还存在大量的准公共物品和准公共服务，比如科教文卫等。在经济不发达时期，政府囿于经济实力和财力限制，许多准公共物品和准公共服务需要市场来提供，但随着经济发达程度逐步提高，一些准公共物品和准公共服务就要逐步转变为由政府来提供。

二是政府宏观调控或干预的强度会随着经济形势发展而变化。近些年应对国际金融危机中，以及去年以来解决温州民间借贷风波中，政府加大了对经济的干预或调控，但这只是应对国际金融危机冲击所作的短期调控，或者化解区域金融风险所作的短期干预，并不能使这种干预或调控成为常态。市场是经济资源配置的主体，政府在经济走出低谷后就要逐步减少宏观调控的强度，在区域金融风险得到控制后就要将重心转向规范市场制度，更好地让市场发挥调节作用。

三是政府支出规模和结构随着经济增长和发展而变化。根据马斯格雷夫和罗斯托的“政府支出增长的发展模型”，政府在经济增长和发展早期阶段主要投资于公共基础设施领域，并且政府投资在社会总投资中所占的比重比较大；但到中期阶段，政府投资就只是对私人投资的补充，政府支出的重点要转向纠正市场失灵，以及增加教育、保健与社会福利服务的支出；到经济达到成熟阶段，政府支出就要从以社会基础设施投资为主的支出结构，逐步转向以教育、保健与社会福利为主的支出结构。目前浙江经济发展阶段已经进入工业化后期，投资的主体是民间投资，经济资源配置的主体是市场，政府支出的重点应转向维护市场秩序、为企业创造良好的经济社会环境、支持科教文卫发展和社会保障体系建设、加强公共物品和公共服务供给，增进全省人民的福祉。

第三，政府与市场要互相配合，努力达到两者最优的组合。社会主义市场经济需要充分发挥市场机制有效配置资源的功能，提高经济效率；同时也要充分考虑社会公平，防止贫富差距过大，而后者是市场本身不能达到的，需要政府进行宏观调控、统筹安排。只有处理好政府与市场的关系，两者共同发挥作用，才能既保持经济发展的速度和效率，又保证社会的公平和平等，实现社会主义共同富裕的最终目标。十八大提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，是从住房制度层面提出了处理好政府与市场的关系。即商品房资源由市场配置，保障房采用政府主导、企业参与的形式来建设和分配。此前，商品房一度占据我国住房供应主体，保障房建设缺位，导致当前保障房的供应力度仍显不足。近年来政府部门大力推进保障房建设以后，“两条腿走路”的局面逐渐开始形成。目前所实行的楼市限购、限贷等政策，是以对市场需求的暂时抑制来换取保障房和普通商品房供应增加的时间，即以“时间换空间”。但从长期来看，那些行政干预性质的措施应逐渐退出，信贷、税收等市场化调控手段应成为楼市调控的主体。

深化经济体制改革中处理政府和市场的关系，不仅会碰到旧有的许多问题，还会不断涌现出种种新的问题。对此，需要立足国情，调整思路。一方面，将政府自身的角色定位摆正，克服传统的强势惯性，进一步推进以行政体制改革为主线的政府转型，让市场竞争和资源配置更充分地发挥基础作用；另一方面，要尽快培育发展市场体系，完善市场制度，包括健全社会保障制度和企业制度、改革金融制度、完善要素市场制度等等，不断提高市场微观主体的素质，从而找到政府与市场的最优组合，促进社会主义市场经济体制走向完善。