真抓重干 勇于创新开创水利工程建设质量管理工作新局面

河南省水利厅副厅长 王国栋

“十五”、“十一五”时期是我国大规模水利建设的重要时期，1998年大水后，党中央、国务院高度重视水利工作，利用国家实施积极财政政策的有利机遇大幅度地增加了对水利的投入。我省也抓住这一有利时机，兴建了一批骨干重点工程，以白沙水库除险加固工程为代表的大中型病险水库除险加固工程，以沙涡河治理工程为代表的大中型河道治理工程，以燕山水库为代表的治淮骨干枢纽工程的相续建成并投入使用，标志着在过去这几年的水利建设高峰期，我们圆满完成了任务。燕山水库在2012年先后获得大禹奖和鲁班奖，这充分说明我省在上一轮大规模水利建设中工作到位，措施得力，保证了工程质量。

一、主要做法和经验

我省各级领导始终坚持“百年大计，质量第一”的方针，加强对水利工程建设全过程的监管，把病险水库除险加固、中小河流治理、大型灌区改造、重大骨干工程质量作为监管的核心，收到了很好的效果。

（一）抓好“三关”，奠定工程质量管理基础

一是抓好项目法人组建关。水利工程质量管理体制明确要求项目法人对工程质量负总责，因此，项目法人的组建是确保水利工程质量的关键。为加强对项目法人组建工作的管理，我省要求省水利厅直管项目由省厅组建项目法人，其他省重点建设项目可由市、县组建项目法人但是必须报省水利厅备案，中小型建设项目由市、县组建法人报省辖市水行政主管部门备案。各级水行政主管部门在审查备案情况时，主要审查项目法人单位的法定代表人、技术负责人、经济负责人资格和工程技术人员组成是否满足工程建设的需要和相关规定的要求，内设的质量安全等机构是否健全，质量安全管理制度以及其他制度是否健全等。对于不符合条件组建的项目法人，要求限期整改，从而保证了项目法人组建的质量。

二是抓好施工图审查关。为了加强对水利工程施工图设计文件审查的监督管理，规范施工图的审查工作，省水利厅发出通知，要求施工图在投入使用前项目法人必须委托中介机构或组织有关专家，按照有关技术规范和批准的初步设计文件，从公共安全、结构安全、工程建设强制性标准和规范执行情况等方面进行审查，并在施工图审查工作结束后，由项目法人按照管理权限向水行政主管部门备案。通过施工图审查，及时发现施工图设计中存在的问题，防止发生因设计存在缺陷而造成工程质量问题。

三是抓好工程验收关。水利工程验收是检验工程建设成果的重要手段，不论是法人验收还是政府验收，都把工程建设质量评价作为验收工作的一项重要内容。为了防止法人验收工作走过场，我省质量监督站派员列席所监督工程的法人验收会议，对验收工作全过程进行监督。在法人验收时，如果发现不具备验收条件的工程，监督人员要求项目法人停止验收，避免不合格或不符合条件的工程通过验收。同时，质量监督人员改进核备（核定）工作方法，在法人验收会议上同步抽查工程资料，最大限度缩短核备（核定）工作周期，提高了监督效率。

（二）完善制度，规范质量监督管理程序

为了规范质量管理工作，使工程质量监督工作有章可循，省水利厅颁布了《河南省水利工程质量监督规程（试行）》，对水利工程质量监督工作的具体内容、程序、方法等提出了明确要求。监督规程的实施为进一步提高河南水利工程质量管理工作奠定了基础，也为我省水利工程质量稳步提高提供了保障。

为了解决水利工程外观质量评定中存在的问题，省水利厅出台了《河南省水利工程外观质量评定实施办法（试行）》，不仅完善了外观质量评定标准，细化了外观质量评定要求，而且由于在评定中引入了外观质量评定专家打分，使评定结果更真实、客观，为推进水利工程外观质量的不断提高提供了制度保证。

在不断探索总结的基础上，我省还出台了《河南省水利工程原材料及中间产品质量检验规定（试行）》、《河南省重点水利建设项目法人考核办法》、《河南省小型病险水库除险加固工程验收办法》、《河南省中小河流治理项目建设管理实施办法》等规范性文件，进一步完善了建设管理法规体系，使水利工程从开工建设，到竣工验收，有法可依，有章可循，实现了规范化、制度化管理。这些制度的制订，有效地保证了我省水利工程质量责任的落实，促进了质量管理水平的提高。

（三）加强指导，构建全省质量监督体系

市、县两级质量监督机构是我省监督工作的短板，为解决基层质量监督机构力量薄弱的问题，省水利厅下发了《关于水利水电工程质量监督机构资格认证工作的通知》，要求各级水行政主管部门加强质量监督机构能力建设，为质量监督机构正常开展工作创造条件。在省厅的统一要求和全省各级水行政主管部门的大力支持下，目前已初步形成了省、市（直管县）两级质量监督网络（县级质量监督机构正在陆续建设中），为中小型水利工程质量监督工作的开展奠定了基础。我省现在已拥有水利工程质量监督机构共有49个（含省站），质量监督持证人员514人。其中18个省辖市、10个省直管试点县（市）两级均成立了质量监督机构，另有20个县也成立了质量监督机构。

为防止监督工作中出现空档，我省按照“谁主持竣工验收，谁负责质量监督”的原则，明确划分了各级质量监督的权限和职责，确保了所有重大基本建设项目、病险水库除险加固工程全面受控，为在建工程质量管理奠定了良好的基础。目前全省各级水利工程质量监督机构不断拓展监督范围，枢纽工程、堤防工程、病险水库除险加固工程、中小河流治理工程、水文设施工程、人畜安全饮水工程及南水北调配套工程等我省在建水利工程质量全面受控。

（四）注重检测，及时发现工程质量隐患

工程实体质量是工程发挥经济效益、社会效益的根本保障，是质量监督的根本目标。在注重质量行为监督的同时，省质监站不断完善检测手段，加强对工程实体质量的监督。在日常监督检查时，监督人员使用便携式检测仪器，对工程质量进行现场抽检，或对工程原材料、实体质量进行抽样，送到有资质的检测单位进行检测，这种监督检测具有及时性、随机性的特点，对于发现质量问题有着不可替代的作用。

此外，从2008年开始由省水利厅牵头，省质监站组建了“水利工程建设质量巡检组”，开始对全省在建水利工程实体质量实施巡回检测。巡检组使用专业检测设备、仪器对关键部位或监督检测已发现问题的部位进行深入检测，并将检测结果印发给相应的水行政主管部门，对促进工程质量具有显著效果。截止目前，省质监站共对全省294个工程实体质量进行了巡回检测，编发了62期巡检报告，并按照管理权限分级监督整改工作，确保质量问题整改到位。

在单位工程完工后，要求项目法人委托具有资质的检测单位对已完工程进行全面检测，是保证工程质量的重要举措。检测单位按照质监站批准的检测方案，对工程实体质量进行检测，出具检测报告对整个单位工程的质量水平作出评价，作为单位工程验收时质监站核定质量等级的重要依据，从而弥补了以往核定质量结论仅靠参建单位单方数据说话的不足。

通过监督检测、巡回检测、完工检测三种手段，对工程质量进行“三把关”，及时发现并消除质量隐患，保证了工程建设质量。

（五）监管考勤，督促质量体系正常运转

在质量监督过程中，我们要求项目法人报送主要参建人员考勤情况，并按月对全省考勤结果进行汇总，以考勤作为质量体系核查的抓手，全面掌握在建工程质量管理体系运行状况，收到了良好的效果。

为了保证考勤结果的真实性，省质监站探索推广指纹考勤，并逐步扩大使用范围。目前，省质监站直管的工程项目大都已使用指纹考勤，各地市质监站分管的工程项目也在逐步推广。依据考勤统计结果，质监站对每月驻工地时间较少的人员或违反规定在两个以上建设工地兼职的人员进行通报批评，以书面形式告知相关单位要求整改。通过监管主要参建人员考勤情况，提高了各参建单位质量管理人员的责任意识，对保证质量管理体系落实到位起到了积极的作用。

（六）实施预警，防止工程质量事故发生

为有效预防质量事故的发生，促进工程质量稳步提高，根据我省水利工程质量管理工作的实际情况，制定了《河南省水利工程建设质量评价及预警办法（试行）》，率先推行水利工程建设质量评价及预警机制。

按照该办法，质量监督机构通过对工程各参建单位质量管理体系及实体质量做出评价，按照质量问题或存在质量隐患的轻重程度，由轻到重依次分为Ⅲ级预警(黄色预警)、Ⅱ级预警(橙色预警)、Ⅰ级预警(红色预警)三个等级，根据受监工程质量预警等级，分别采取有针对性的监督措施，督促参建单位及时整改存在的问题，防止质量事故的发生。

对质量预警达到红色等级的工程项目，由质监站领导约谈参建单位主要管理人员，对存在问题的表现形式、规模程度、影响后果等进行全面剖析，并提出具体整改标准及期限要求，强力敦促参建单位迅速整改到位。

通过实施质量预警，为有针对性地开展质量监督，提高质量管理的前瞻性，有效防止质量事故发生，起到了重要作用。2010年4月，河南省委《工作情况交流》（第69期）、河南省政府《政府工作快报》（第162期）、河南省政府网站及新闻媒体相继对我省开展的水利工程质量预警工作进行了报道并给予了充分肯定。

（七）严格监管，建立企业信用评价机制

一是完善项目信息和信用信息公开的政策法规，规范项目信息和信用信息公开行为。为做好我省水利工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设工作，我厅制定了《河南省水利厅工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设工作实施方案》，印发了《河南省水利工程建设领域项目信息和信用信息公开共享实施细则（暂行）》、《河南省水利建设市场主体信用评价实施意见（试行）》、《河南省水利建设市场主体信用信息管理办法（暂行）》、《河南省水利工程建设领域项目信息公开基本指导目录》和《河南省水利工程建设领域信用信息公开基本指导目录》。开展了全省水利系统信用平台软件开发和水利企业信用评价工作，为实现全省水利工程建设各方责任主体信用信息和信用等级的电子化和网络化，建立完善的信用评价制度，有效实现市场监管、项目建设、招标投标和质量安全的紧密结合，打下了坚实的基础。

二是不断完善信用系统，营造诚实守信、公平公正的市场氛围。结合全省水利系统信用平台对施工、监理、招标代理等市场主体重新备案，并及时进行项目从业单位和项目从业人员不良行为公示动态管理，通过河南水利网向社会公布，使省内外水利建设主管部门对企业的业绩和信用能够做出科学、客观、公正的评价，也为社会公众查询和监督提供了平台，规范了建设市场主体行为。

三是加大违法违规企业处罚力度。对实体质量巡检中发现问题严重的参建企业，除在河南水利网“水利水电施工监理企业信用系统”中记入不良记录外，按照国家和省有关规定给予处罚；对多次出现管理问题和出租、出借资质或允许他人以本单位名义承揽工程的企业，限制在我省境内参与水利水电工程投标活动；对情节严重的企业建议有关部门吊销资质证书和营业执照。有力维护了水利建设市场秩序，初步建立了守信激励、失信惩戒机制。

二、面临的形势和问题

当前是水利建设大发展、大跨越的时期，水利建设质量关系国家经济社会发展大局，关系人民群众生命财产安全，关系水利工程建设的成败，我们必须进一步加强水利建设质量管理工作，纠正片面追求发展速度，忽视发展质量和效益的错误倾向，实现工程建设质量、安全、进度和效益的有机统一，为加快水利改革与发展提供有力的支撑和保障。2011年中央作出加快水利改革发展的重大决定，水利投资大幅提高。伴随着新一轮大规模水利建设全面展开，小型病险水库除险加固、灌区节水技术改造、农村饮水安全、中小河流治理等中小型民生水利项目将成为我省的主要建设内容。这些水利建设项目的特点是点多、面广、战线长、规模大、工程小、基础差，给质量监管带来了很大的困难。

因此，我们在面对成绩的同时，必须清醒地认识到建设管理工作中存在的突出问题。

（一）项目法人责任制方面。一是部分项目法人责权不统一，责任主体不明确，责任制难以落实到位；二是部分项目法人业务素质差，管理水平低，管理行为不规范，管理能力不足；三是公益性项目法人尚未建立有效的约束和激励机制，缺乏有效手段调动项目法人积极性。

（二）招标投标制方面。一是招标投标制度尚不完善，评标活动主观随意性大，招标代理、评标专家业务素质有待提高；二是假借资质、转包和违法分包现象十分突出。这些问题，给工程质量埋下了隐患。

（三）建设监理制方面。一是现场监理人员数量和监理手段不能满足监理工作的需要，缺乏高素质人员；二是一些项目监理工作不到位、监理责任不落实、监理行为不规范，甚至还有伪造监理记录等弄虚作假现象；三是一些监理单位靠挂靠人员取得资质，对监理单位及人员资质、资格的管理方式有待转变。

（四）施工管理方面。一是施工单位的质量保证体系不健全，有的主要质量管理人员不能常住工地；二是质量控制措施不落实，质量评定资料，尤其是“三检”资料不真实；三是不按规范和设计施工，存在偷工减料，弄虚作假现象。

（五）质量检测方面。一是目前我省符合水利资质要求的检测单位数量少，远远不能满足工程建设的需要；二是检测员的素质有待进一步提高；三是少数检测单位存在检测数据不实的问题。

（六）政府质量监督方面。一是监督机构不健全，多数县没有质量监督机构；二是有些市，有监督机构无专职人员，不能正常开展质量监督工作。

这些问题的存在，对我们做好今后的水利质量管理工作，形成了巨大的负面影响。因此，我们一定要深刻认识所面临的形势和问题，全面整改工作中存在的问题，认真研究质量管理工作中的新情况，深化改革，推陈出新，把我省质量管理工作提升到一个新水平。

三、工作思路和对策

当前和今后一个时期，水利工程质量管理工作的总体要求是：深入贯彻落实2011年中央1号文件、中央水利工作会议和国务院《质量纲要》精神，进一步强化质量意识，加强政府监督，完善管理机制，全面提升质量管理水平，确保水利工程建设质量。

（一）在落实质量责任体系建设上下功夫

1、落实工程质量责任终身制。项目法人对水利工程质量负全面责任，勘察设计、施工、监理、原材料、中间产品、设备制造（供应）商、质量检测及社会中介等水利工程建设从业单位按照国家法律法规、有关规定及合同约定，对水利工程质量负责具体责任。

项目法人、勘察设计、施工、监理等单位的法定代表人，按各自职责对所承建项目的工程质量负领导责任，发生重大质量事故的，除追究直接责任人的责任外，还要追究单位法定代表人的责任。

2、建立工程质量关键岗位责任制。对从事工程质量检验评定工作的施工单位质检人员、监理单位监理人员、检测单位检测人员等质量关键岗位人员要建立责任制。加强对质量关键岗位人员的培训、考核，强化对关键岗位持证上岗情况的检查，对在工程质量检验评定工作中有玩忽职守、弄虚作假等行为的人员，要坚决追究当事人的责任，切实把好工程质量的检验评定关。

3、建立工程质量法人验收责任制。法人验收是确保工程质量的重要环节，是后续施工、验收的基础。要切实加强法人验收工作，建立工程质量法人验收工作责任制，验收工作组组长对验收工程质量负总责，验收工作组成员承担个人责任。对在验收中把关不严，将质量不合格工程按质量合格进行验收的，一经发现，要严厉追究验收工作组人员的责任。

4、建立工程质量追溯制度。加强水利工程建设档案管理工作，提高工程档案对质量问题的追溯能力。项目法人应加强对水利工程建设档案资料的收集、整理、管理工作，督促勘察设计、施工、监理、检测等从业单位及时将工程建设资料归档。各从业单位应保证在工程建设过程中形成的档案资料的真实性和完整性，所形成的质量检验评定资料应准确反映工程的质量情况。工程参建各方的负责人为工程档案资料的第一责任人。发生质量事故时，依据工程档案资料对质量问题进行追溯，工程档案资料缺失的，首先追究相关责任人的责任。

（二）在完善质量监管机制建设上下功夫

1、健全质量监督机构。县级以上水行政主管部门应按照水利部的要求设立水利工程质量监督机构，按照分级负责的原则开展水利工程质量监督工作，构建完善的覆盖全省的水利工程质量监督网络。各级水行政主管部门应加强质量监督机构能力建设，使质量监督机构的机构设置、人员配备、工作经费等满足大规模民生水利建设的需要。要进一步创新监督方式方法，提高监督管理效能，将水利工程质量执法纳入水行政执法范畴，加大水利工程质量执法力度。

2、完善质量管理体制。构建政府监督下的“项目法人负责，监理单位控制，勘察设计单位和施工单位保证”的水利工程质量管理体制，重点完善项目法人责任制的考核评价机制，加强对工程前期工作及设计质量的监督检查，充分发挥监理单位的质量控制作用，努力提高施工单位的质量管理水平。

3、推进质量诚信体系建设。按照水利部《水利工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设实施方案》，运用计算机网络，开展水利工程建设市场主体信用评价工作，建立健全质量信用信息收集与发布制度，完善企业质量信用档案信息记录，建立质量信用评价体系，实施质量信用分类监管。

4、建立质量激励机制。鼓励水利工程参建企业积极参评大禹奖，逐步建立水利工程质量奖励制度，对获得优质水利工程的主要参建单位和主要参建人员采取多种形式进行奖励，对质量管理工作成绩显著的水行政主管部门及其工作人员予以表彰，引导水利行业树立重质量、讲诚信、树品牌的理念。

5、完善质量举报投诉机制。畅通举报投诉渠道，加大案件查办力度，运用现代信息技术完善质量投诉举报信息平台，要求各级水行政主管部门及质量监督机构要设立水利工程质量举报投诉电话、传真、信箱，并向社会公开。

（三）在加强质量问题专项整治上下功夫

1、开展水利工程质量年活动。2013年是全国水利质量管理年，要积极响应水利部的号召，在全省开展《质量纲要》宣传活动，重点宣传《质量纲要》的指导思想和目标任务，掀起学习宣传《质量纲要》的热潮，形成全行业重视质量发展的浓厚氛围。

2、进行质量问题专项治理。重点督促项目法人认真履行职责，切实把质量管理工作放到首位，不断完善质量管理体系；要求参建单位未经批准不得变更主要质量管理人员，其质量管理人员在施工期间必须常住工地，以切实保证工程质量；加强对施工单位执行“三检制”、监理机构对施工质量复检情况的检查，把好工程质量检验评定关。

3、跟踪质量问题整改。各级质监站要采取多种措施加强对工程质量的监督管理，对病险水库除险加固、中小河流治理、小型农田水利重点县、大型灌区节水改造等重点民生水利工程要制订方案，采取质量巡检、监督检查等多种手段对工程质量进行监管，对检查中发现的问题，要建立台账，挂牌督办，跟踪问责。对上报整改的情况，要组织人员进行复查，扎实做好质量问题的整改工作，把各种质量问题消灭在萌芽阶段。

4、查处典型质量事故案件。积极从巡检、稽察、审计调查、专项检查等工作中发现质量事故案件线索，从工程质量事故入手，深挖细查背后隐藏的问题。对发现的各种违法违纪行为切实做到发现一起、查处一起，决不姑息迁就。加大问责力度，对滥用职权、工作失职、监管不力，造成重大损失或恶劣影响的，严格实行责任追究。

（四）在规范水利建筑市场秩序上下功夫

1、解决水利建设“同体”问题。加快研究建立有效的水利建设监督管理制衡机制，解决规划、设计、建设、监理、施工、检测、监督等“一条龙”问题，建立“同体”回避制度，从根本上解决水利建设“同体”所带来的监督失灵问题。

2、规范招标投标行为。研究改进评标决标的标准、方法和工作程序，使评标结果更加科学，真正将有实力、能干事的队伍挑选到工程建设中来；加强对招标投标活动和中标单位的监督管理，尤其是加强对进场施工单位的监督检查，严厉打击假借资质、转包和违法分包现象，维护良好的建筑市场秩序。

3、加强质量检测管理。加强对工程质量检测机构的分类指导和监管，规范检测行为，完善工程质量检测机构内部管理和激励机制，提高检测质量和服务水平，提升检测结果的社会公信力。

4、加强从业人员管理。通过推行佩戴“水利工程建设”胸卡等措施，加强对从业人员的管理，解决工程建设中参建单位挂靠人员证书资质等级高，实际工作能力低的问题。同时不断强化对现场从业人员的继续教育培训，加强质量专业技术人员队伍建设，提高从业人员的质量意识和技能，推动全行业人员素质得到整体提升