充分发挥基层党代表作用的基本思考

李新生

（中共福建省委党校 党建教研部，福建 福州350001）

党的十八大高度重视党内民主建设，明确指出， “党内民主是党的生命。要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主”。［1］51健全党内民主制度体系任重道远。改革和完善党的代表大会制度、发挥基层党代表作用是健全党内民主制度体系的重要任务。党的十八大特别要求“完善党的代表大会制度、提高工人、农民代表比例，落实和完善党的代表大会制度”。［1］51这是健全党内民主制度体系、全面提高党内民主建设科学化水平的一项重要举措，在实践中应着力从调整结构、改善选举、完善机制和健全制度等层面，确保基层党代表充分有效地发挥作用。

一、调整结构和比例，拓展基层党代表发挥作用的通道

基层党代表是党执政的重要资源，是党代表大会主体的重要组成部分。基层党代表通常是指在生产和工作一线的党代表的简称，是与基层党组织和党员群众联系最紧密、沟通最便捷的党的基层骨干分子。党代表的结构是发挥基层党代表作用的前提和基础，改善党代表大会代表结构，提高基层一线代表比例，增强代表广泛性，这是改革和完善党代表大会制度的努力方向和发展趋势。

长期以来，尽管党代表的结构比例不断调整，但是，依然存在领导干部代表比例偏高、结构比例不平衡等阻碍基层党代表发挥作用的不合理现象。一方面，在各级党代会组成人员中，领导干部代表的比例偏高，基层党代表发挥作用自然会受到挤压。从全国党的代表大会来看，据统计，党的十四大1 989 名代表中，来自生产和工作一线的党代表437 名，占代表总数的22%;党的十五大2 048 名代表中，来自生产和工作一线的党代表494 名，占代表总数的24.1%;党的十六大2 120 名代表中，来自生产和工作一线的代表515 名，占代表总数的24.3%;党十七大2 217 名代表中，来自生产和工作一线的党代表630 名，占代表总数的28.4%;党的十八大选举产生2 270 代表中，来自生产和工作第一线党代表692 名，占代表总数的30.5%。由此可见，在确保代表素质的前提下，每届全国人大党代会都适当增加了来自生产和工作一线的党代表比例，各级党代表的比例结构基本趋向科学合理状态。但是，党员领导干部代表在每届省级以上党代会中的高比例还没有得到明显扭转，降低党代表中的领导干部党员的比例，提高基层党员的比例已成为党代会发展的一种趋势。诚然，高比例的党员领导干部代表，能够反映党员领导干部在党的路线方针制定、执行过程中所发挥的较大政治影响力，但也容易把党代表大会变成“党员干部代表大会”或“党员干部工作会议”，挤压基层党代表发挥作用的空间，还容易使基层党代表产生依赖情绪，难以发挥应有的代表作用。另一方面，基层党代表中的结构比例不平衡，一些新兴行业和新的社会阶层中的党员利益难以保障。目前，来自生产和工作一线的基层党代表由于总量偏小，无法按行业来划分党代表。一般情况下，基层党代表主要集中在传统行业，新兴行业、新的社会阶层的党代表比例和对非本地户口的常住人口党员的权利保障等都还没有明确的规定，这在客观上形成基层党代表基本上是一些优秀企业家、优秀专业技术人员和获得各种奖励的优秀共产党员。基层党代表的广泛性、代表性就可能大打折扣，反映党情民意的渠道一定程度上受到制约。

为了真正发挥好基层党代表这一宝贵资源的作用，改变结构比例不平衡状态，激发基层党代表的活力，扩大基层党代表的代表性，必须调整党代表的结构比例。改善党代表结构需要从宏观层面统筹考虑，逐渐减少领导干部比例，适当增加各个社会阶层的党代表比例，使选出的代表能反映党内不同阶层、不同层次、不同界别党员群众的心声。一是从宏观层面控制党代表总体数量。应该尽可能考虑党代表大会的成本，从有利于党的代表大会有效开展工作、有利于党内民主决策的需要等角度出发，适当控制党代表的总体数量，党代表不一定因党员总量的增加而增加。二是从中观层面按党代会的层次适当确定党员领导干部代表与基层党代表的合理比例。总的原则是降低党员领导干部代表比例，不断提高基层党员代表比例。这个“降”和“提”怎样才算合理，怎样达到最佳状态，是个需要反复权衡的事情。它绝不能单凭个人的主观愿望或猜想，而应该由党内民主发展的进程和水平所决定。三是调整、优化基层党代表的结构比例，提高基层党代表的覆盖面。主要从行业结构、身份结构、民族结构、性别结构、文化素质等方面予以优化，使基层党代表的整体素质有明显提高，达到质与量的双提高，议事效率与议事质量的统一。

二、改善选举和培训，提升基层党代表发挥作用的能力

党代表是党代表大会活动的主体。基层党代表自身的思想理论素质、服务群众意识、参政议政能力与其发挥作用都有着密切的联系。目前，基层党代表绝大多数是来自生产与工作一线的先进分子，其整体素质与党内民主进程相匹配，能认真履行党代表大会赋予的各项职责。但是，基层党代表中确实还存在着履职能力不平衡的现象，有的代表政治理论水平有待提高，对党的大政方针政策的理解不够到位;有的代表联系党员群众不够密切，向上级党组织反映党员群众意见不够及时;有的代表受到文化水平、时间精力和身体状况等因素制约，履职能力发挥不够理想。上述情况表明，少数基层代表的政治素质、工作能力确实与党代表任期制的要求、与党员群众的期待还有一定距离，需要加强经常性的素质培训和教育，着力在提升代表履职能力上下功夫。

1. 改革完善基层党代表的选举，逐渐扩大竞争性选举。党的十八大已经明确规定，“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举、形成充分体现选举人意志的程序和环境”。［1］52在党代表产生之前不仅要明确其任期资格，而且还应对最低学历、年龄、政治理论水平和参政议政能力提出要求。真正把那些组织放心、群众满意，既有理论水平，又有实践经验的党代表选上来。同时，建立能够真正体现党员真实意志的竞争性选举制度，在各地试点的基础上分层次、分步骤，积极稳妥地推进基层党代表竞争选举。要注意把握基层党代表竞争选举的推进节奏，不能搞“一阵风、一锅煮”。基层党代表竞争选举要按党代表大会的不同层级分步实施。乡镇党代表大会要在认真总结党代表直选的基础上，进一步规范竞争性选举;县党代表大会可以在试点的基础上，全面提升党代表直选;市党代表大会可以在基层党代表中推行直选;省党代表大会和全国党代表大会也可以在基层党代表中确定一定比例拿出来进行竞争性选举。要开放基层党代表初步候选人推荐，达到组织意图与党员自愿参与相结合。开放初步候选人的提名方式，就是要由单一的组织推荐方式转变为组织、个人和联名推荐等多种方式并存。特别是鼓励个人自荐和联名推荐。这样，被推荐出来的候选人既满足了候选人筛选过程中组织的意图，又充分体现基层党代表的广泛性和代表性。要充分利用网络媒体等手段，提升基层党代表选举的竞争性。在网络媒体时代既做到守住提名环节使基层党代表候选人提名权逐步从领导回归到党员，又利用公开媒体、党建网站等方式组织竞争演讲和公开投票，从而确保基层党代表选举的真实、公正、有效。

2. 切实加强对基层党代表履职培训，逐步达到经常化、现代化、制度化。各级党委要将基层党代表培训作为重要任务纳入党(干)校教学计划，加强对基层党代表的常规培训;市、县党代表联系办应通过以会代训(经验交流、情况通报、现场报告等)、典型案例解剖、专题调研分析等形式加强对基层党代表的实践培训;整合各地党务网站资源，设立全国联网的中央委员会门户网站，开辟党代会(党代表)专栏，加强对基层一线党代表的远程培训;强化对基层党代表有组织的系统理论指导。在制订党员干部年度教育培训计划时，应将党代表任职培训与干部教育培训、基层党务培训结合起来，同步考虑，同步实施。通过各种途径、多种形式的培训，不仅要提高代表的思想素质，而且要强化履职能力的培养，使代表们能够从思想、能力、作风等方面适应履行职责、发挥作用的需要。

3. 经常组织基层党代表开展履职活动，逐步实现组织化与个人参与相结合。基层党代表应立足自身工作岗位，加强对经济社会发展、党的建设等重大问题的调查研究，积极主动深入基层、深入实际，应邀参加有关会议，扩大知情渠道，积极参政议政、建言献策，提出高质量的提案提议、意见和建议。要以代表团(组)、代表个人为基本组织形式，探索完善建立临时代表小组和代表专业小组等形式，组织代表开展以党委决策提供依据为主要内容的调查研究、征询意见等活动。要积极探索、创新基层党代表发挥作用的途径和形式，并不断深化党代表活动的内容，增强党代表活动的实效性。例如，当前应该结合十八大精神，围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民务实、清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动。

三、完善权责和机制，优化基层党代表发挥作用的环境

基层党代表发挥作用需要完善基层党代表的权责及其运作机制，使基层党代表发挥作用的环境得以优化。《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》对党代表的职责作了明确规定，即在同级党代表大会召开期间参与听取和审查党的委员会、纪律检查委员会的报告;在同级党代表大会召开期间参与讨论和决定有关重大问题;向同级党代表大会或者同级党的委员会就经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等重大问题提出意见和建议;对同级党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督;参加同级党代表大会或者同级党的委员会组织的活动;受同级党代表大会或者同级党的委员会的委托，完成有关工作。［2］所有这些职责可概括为“五权”，即选举权、审议权、评议权、监督权、建议权。这样，党代表在党代会开会和闭会期间履行职责就有了法规上的保障，基层党代表同样需要履行上述职责。明确党代表的职责是基层党代表履行职责的前提条件，基层党代表职责的充分履行和运作机制的健全是相关联的。尽管党中央对党代表的职责有了明确规定，基层党代表发挥作用也开始表现出一定的活力，但是一些基层党代表履职意识淡薄，在思想上缺乏发挥作用的主观愿望，作用发挥效果不理想，当“听众”党代表、当“荣誉”党代表的大有人在。有的基层党代表对自己的权利职责不清楚，仍停留在“吃几顿饭，举几次手，鼓几次掌，画几个圈，发几次言”的标准上，参政议政能力缺乏，代表作用几乎丧失。有的基层党代表在党的代表大会闭幕后忙于本职工作或生计，在时间、精力投入上确实有困难，影响了代表作用的发挥。解决这些问题就需要建立健全代表发挥作用的运作机制，当前要突出重点，建立健全如下三项运作机制。

1. 建立健全基层党代表服务机制。在党代表大会期间要积极为基层党代表参政议政创造条件，领导干部党员代表尽可能少讲多听，让基层党代表尽最大限度把基层党代表了解、掌握的各种情况、建议和意见，以及群众的呼声愿望、基层的困难问题反映出来、传递上来，为党委决策提供科学依据。在党代表大会闭会期间要通过党代表联络办机构切实搞好组织、协调、服务工作，最大限度地关心、支持基层党代表的工作，特别对刁难、阻碍、破坏党代表开展工作的人和事，要坚决予以打击和处理，切实维护基层党代表的履职权益。

2. 建立健全基层党代表约束机制。基层党代表每年底应主动向选举自己的党员述职，汇报自己履行代表职责的情况，并接受党员评议;基层党代表活动应向党员公示，将基层党代表开展活动、履行责任的情况向选区或选举单位的党员公示;如果党员对选举出的基层党代表履职情况有异议、作用发挥不满意，可以向他们提出质询，被质询的基层党代表必须认真解答党员问题，回复党员质询;基层党代表向选区党员和选举单位述职、接受评议、测评和监督应形成常态化，使基层党代表的活动始终处于党员的监督之中。

3. 建立健全基层党代表参与机制。创造条件让基层党代表参与调研、决策、联系群众和干部选拔及评议工作。各级党委应通过会议、简报等多种形式，及时向基层党代表通报上级党组织的重要会议、重大决策和重大活动的情况;经常性地组织基层党代表开展重点工作、重点项目的调研、视察，在出台重大政策和改革措施时，及时召开基层党代表参加座谈会、听证会、评议会，充分听取基层党代表意见和建议。在基层党代表的履职活动方式上，可以推广“党代表工作室”、“党代表微博工作室”，密切基层党代表与党员群众的联系，采取多样化的民意收集方式，畅通党代表联系党员群众和反映党员群众意愿的渠道。特别是要围绕地区性经济社会发展和党的建设征求基层党代表意见，充分发挥基层党代表谏言献策和参与党内事务决策管理。

四、健全制度和规范，强化基层党代表发挥作用的保障

制度是发挥基层党代表作用的决定性因素，建立一套有效的制度体系来规范和支撑党代表的活动，是基层党代表履行职责、发挥作用的关键。俗话说，“没有规矩，不成方圆”。“规矩”也就是规章制度，是我们应该遵守的、用来规范我们行为的规则、条文。制度体系是一个制定制度、执行制度并在实践中检验和完善制度的动态过程。从某种意义上讲，制度没有“最好”，只有“更好”，科学的、积极的制度体系不仅能发挥基层党代表的特有优势，而且还能架起基层党代表联系群众的桥梁纽带，增强党的生机和活力。长期以来，尽管中央和各级党委印发了关于发挥基层党代表作用的一系列法规制度，但是总体来看还存在着制度观念不强、制度体系不健全和滞后现象。因此，完善基层党代表发挥作用的制度体系是一项十分重要而紧迫的任务。

1. 围绕履职进一步规范党代表的基本制度。明确党代表的权利和职责，以及党代表的权益保障机制，对代表团的活动和党代表大会年会等重大事项需要做出具体规定，并经党的代表大会通过之后实施。在《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》赋予的职权的基础上，党代表既可以向同级党代表大会和党的委员会提出质询，又可以就党的建设、经济社会发展等问题，向同级党的委员会及其所属党组织或者有关部门、单位提出询问，还可以根据同级党的委员会的重大决策需要，组织党代表对重要工作进行视察和调研。

2. 突出主体，进一步完善党代表任期制。党代表任期制是指各级党代表大会的代表，在同级当届党代表大会期间，可以党代表身份从事其职责权限范围内的活动，党代表每届任期与同级党代表大会当届届期相同。党代表享有的权利不仅体现在大会召开期间代表权利的充分行使上，而且还表现在大会闭会期间的活动中。因此，党的十八大报告明确提出，要“试行乡镇党代会年会制，深化县(市、区)党代会常任制试点，实行党代会代表提案制”。［1］51-52还可以通过参与活动、列席会议、提出建议、参加座谈、调查研究、联系群众等多种方式行使权利，使得党代表在代表大会闭会期间的职权得到延续，任期内的作用得到充分发挥。

3. 着力建章立制，进一步完善党代表在大会期间和闭会期间的活动制度。基层党代表发挥作用既需要与党内其他有关法规和制度相配套的整体制度环境，同时又需要具体的运行程序和操作细则。如党代表例会制度、党代表小组活动制度、党委委员联系代表制度、党代表评议党委班子成员制度、党代表视察工作制度、党代表议事制度、党代表提交建议制度、党代表咨询质询制度等，并使这些制度与相关的程序和细则相互配套衔接，形成一套完整的制度体系，只有这样才能充分发挥基层党代表作用。

［1］胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［M］. 北京： 人民出版社，2012.

［2］中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例［N］. 人民日报，2008-07-17 （1）.