新一轮分税制财政体制改革探析

李红霞 刘天琦

（首都经济贸易大学,北京 100070）

一、现行分税制财政体制存在的主要问题

（一）中央与地方财权事权“倒挂现象”严重

从中央与地方财政收入看,分税制改革扭转了中央收入比重下滑势头。分税制改革前的1993年,中央财政收入占全国财政收入的比重只有22%,2012年中央财政收入占全国财政收入已上升为47.9%；地方财政收入占全国财政收入为52.1%,目前中央和地方各拥有50%左右的财政收入。再从财政支出来看,2012年中央财政本级支出占全国公共财政支出的比重为14.9%,地方财政支出占全国公共财政支出的比重为85.1%。①楼继伟：“2012年中央财政决算报告”,搜狐新闻,2013年6月28日。可以看出,通过分税制财政体制改革,中央政府集中了大量的财政收入,在财权越来越集中的同时,具体事权却在下移。地方拥有一半的财政收入却负担着80%以上的财政支出,中央与地方财权事权“倒挂现象”严重。

1994年推行的分税制分级财政体制,是以保证中央政府占主导地位和宏观调控能力为主要目标,是一种经济分权和政治集权并存的过渡时期财政体制。在市场经济条件下,如义务教育、基本社会保障等是政府必须承担的最重要的职责,带有非常强的正外部性特征,理应由中央政府承担主要责任。而我国的现实是薄弱的基层财政承担了基本公共服务大部分资金投入,这种情况在世界其他国家比较罕见。这在一定程度上会直接导致地方财政由于长期财力紧张而陷于困境,基本公共服务供给能力严重不足。财权与事权不匹配的分税制,加大了中央政府转移支付的压力,而转移支付过程中出现的“雁过拔毛”、“资金肢解”现象,又使有限的转移支付资金使用效率低下,并由此引发一系列严重的社会问题。西方国家的分税制不仅能够做到在经济上分权,而且在政治上也是分权的；而中国目前的分税制仅仅是经济上分权,而在政治上却是由中央高度集权的体制。从现实来看,中央政府不断将事权委托下级政府完成,却较少下放财权和决策权。虽然现行分税制在中央与地方政府之间划分了各自的职责,但包括税收立法权和征管权在内的税收权限仍然集中于中央,地方政府只是作为政策的被动执行者,不具有决策权。因此,现行分税制只是一种通过税种划分中央与地方收入的分税制,而不是真正意义上“分权”的分税制。

（二）财权事权失衡,催生土地财政

分税制财政体制的核心问题是明确中央与地方政府之间支出责任和收入划分。然而,近些年来,由于财权高度集中在中央,地方政府不具有关键的决策权和财权,也缺乏充足的财力。为解决收支平衡问题,地方政府不得不卖地求生,造成了严重的土地财政依赖症。根据数据显示,目前土地财政收入呈现上升趋势,其在地方财政收入中占的比重也在波动中增长,已由2001年的19.7%上升至2012年的42.1%。①“2012年土地财政降温 房地产税收增长”，财经网，2013-03-29。由于各地都热衷于卖地搞房地产,土地财政就成为高房价的最大推手,地方政府也得到几乎占据了地方财政收入一半的财源。②2012年房地产税收占中国地方财政收入的比重升至16.6%。事实上,我国地方财政收支失衡问题由来已久,中央和地方财权与事权的不匹配,使地方政府长期面临资金缺口,这是土地财政问题产生的根源。此外,还有一个核心原因是地方经济发展与GDP考核挂钩。目前一些地方官员的施政理念依然是急功近利的,将旧体制下追求以经济建设为中心变成当前以GDP为中心,不惜牺牲公共利益而将追求政绩放到首位,通过卖地大搞“政绩工程”、“形象工程”,使得土地财政愈演愈烈。

目前在我国现行的28个税种中,虽然划归地方的税种有18个,但这些税种大都属于零星分散、征收难度比较大的小税种,很难调动地方政府涵养税源的积极性。虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定,但企业所得税和个人所得税已划分为共享税,不能成为地方主体税种。而一直作为地方“当家税种”的营业税,随着营改增全面推行后,也将成为中央地方共享税,使地方政府收入大幅度减少。由于地方政府要承担大量的公共服务支出,在地方缺乏主体税种、税收征收渠道狭窄,地方政府不得不寻找另外财源以弥补收支失衡,因此,依赖土地财政和债务筹资就成为地方政府的普遍选择。

（三）分税制缺陷引发地方债台高筑

2013年7月18日,美国底特律市正式申请破产,成为美国历史上规模最大的市政破产事件,也为中国大规模举债的地方政府敲响了警钟。审计署副审计长董大胜预计2013年中国地方债务最多达18万亿元,③审计署副审计长：“2013年地方债最多18万亿”，《上海证券报》，2013-03-06。国际市场上也高度关注中国地方政府债务风险。2013年4月,国际评级机构惠誉通过对中国政府债务的评估,将其偿还长期本币债务的主权评级从AA-调降到A+,该机构认为“中国地方政府可能面临源自政府相关企业大额的潜在债务”,中国地方政府债务其实早已超过10万亿规模,中国政府的净债务率已经超过70%。④“国际评级机构惠誉下调中国评级”，《东南快报》，2013-04-11。审计署对地方上的政府性债务进行过两次审计,分别是2011年和2013年初,通过审计发现,有四个省和八个省会城市本级政府性债务余额增长率超过了20%,有九个省会城市本级政府负有偿债责任的债务率已超过100%,最高省会城市达到189%。⑤“9省会城市负债率超100%”，《法制晚报》，2013-06-10。

政府举债是市场经济国家一种很常见的现象,它可以推进一个国家基础设施建设和城市化进程。但目前我国地方政府债务规模太大,目前也已进入还债高峰。据资料显示,2013年底前到期的地方债务占到53.03%,已经超过一半。⑥赵鹏：“过半地方债到期 偿还压力大”，中国联合钢铁网，2013-08-08。地方政府正陷入举借新债偿还旧债的恶性循环中,每年连本带息需偿还几万亿人民币,40%以上的财政支出将用于偿债。⑦李炜光：“地方政府自主发债的前提”，《南方周末》，2013-08-02。但由于这部分债务投资尚未产生收益,因此一旦地方无力承担债务,就会面临债务危机。分税制财政体制收缩了地方政府的财权,但地方政府的事权却一直在增加,特别是90年代以来形成的以GDP为中心的经济增长模式中,地方政府需要以投资扩张来拉动GDP增长,从而出现了大规模的举债现象。虽然我国目前还没有出台《政府破产法》,暂时不会出现像美国底特律那样申请政府破产的情况,但由于《预算法》规定不允许地方政府发债,这种压力将最终转到负有托底责任的中央政府,当然最终的偿债人还要由作为纳税人的老百姓来买单,这对整个社会的负面影响是不言而喻的。

（四）转移支付制度不够规范

目前,世界上大多数国家都采用两种类型的财政转移支付形式,即一般性转移支付和专项转移支付,并且以具有均等化特征的一般性转移支付为主。我国转移支付形式自1994年分税制改革之后,经过20年的发展主要分为三种：一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。在现行的各类转移支付中,真正具有正面均等化效果的转移支付仅限于“一般性转移支付”。2013年中央对地方的转移支付中,一般性转移支付24538亿元,专项转移支付19266亿元,一般转移支付占比50.2%,①吕强：“2013年中央对地方项目拨款居高不下，比上年增长7.7%”，财经网，2013-03-12。与发达国家相比,我国一般性转移支付占全部转移支付的比重仍然偏低,均等化效果相对有限。例如,法国中央政府对下级政府的一般性转移支付占全部转移支付的比重可达93.1%（2001年）,澳大利亚转移支付中一般性转移支付所占比重曾达到80%以上,英国这一比重可达到60%。②李红霞：“政府间转移支付制度改革问题研究”，硕士论文，2008年7月。

目前我国中央财政收入中的三分之二是通过转移支付拨给地方的。同时,中央对地方的转移支付主要向财力薄弱的中西部地区倾斜,对推动区域间基本公共服务均等化效果显著。据资料显示,2011年,按照人均财政收入计算,如果以东部地区为100,在中央转移支付之前,中部和西部地区依次仅为40和48；通过中央财政转移支付实施后,中部和西部地区人均财政支出分别达到73和97。③戴柏华：“2011年地方财政收入占比自1999年来首超50%”[Z].中新网，2012-03-08。可以看出,西部地区财政支出水平已经接近东部,而中部地区财政支出水平也得到很大幅度提升,转移支付的均等化效果还是比较明显的。但从转移支付的方式上看还存在不规范的问题,通过上述2013年数据可以看出,在全部转移支付中,其中有一半的转移支付是以专项拨款形式拨付的。专项转移支付资金的分配和执行具有较强的不规范性,目前有一些专项资金并没有用到规定的用途上,有些专项转移支付资金变成了地方政府的“吃饭”钱,被截留、挪用的现象相当普遍,因此这样的转移支付均等化效果是不确定的。专项转移支付还是助长“跑部钱进”、设租、寻租的根源,一些“跑得勤的,叫得响的”地方政府,就有可能从中央拿到更多的专项拨款,也就是业内人士所说的“会哭的孩子有奶吃”。这样的结果会导致各地区之间苦乐不均、贫富差距过大的问题更加严重。

二、新一轮分税制财政体制改革的思路

（一）进一步明确中央与地方政府的事权与财权

根据国外发达国家的分税制改革实践证明,完善的分税制是以合理划分各级政府的事权为基础的,而各级政府的事权又是由政府职能所决定的。在社会主义市场经济下政府的主要职能是提供公共服务,而目前我国市场经济体制尚不完善,市场和政府职责分工并不明确,政府提供公共服务的职能仍存在越位和缺位问题,加之长期以来各级政府财权与事权不对称,这些都是制约分税制改革趋于完善的重要因素。因此,划分各级政府事权的前提条件是明确划分各级政府的职能范围,政府应改变传统体制下大包大揽一切事务的做法,应将一部分公共产品交由市场管理,政府职能应转向提供义务教育和社会保障等基本公共服务支出。

现阶段需要进一步明确中央与地方事权和财政支出责任的划分,各级政府过于笼统的事权规定,不利于财政支出责任的进一步细化,从而容易出现中央与地方以及地方各级政府之间相互推诿责任的状况,会影响分税制改革的效果。全面重构分税制财政体制改革框架应通过借鉴他国的先进经验,总结我国改革的经验教训,立足国情来加以解决。在西方国家,中央与地方政府的财政收支划分属于宪法确定的范围,即使宪法没有确定,也应由最高立法机关通过法律予以规范,如《德国基本法》和《美国宪法》都规定了各级政府事权和支出的范围和内容。更多的国家则是以基本法的形式规定中央与地方政府间的事权划分,这样有利于改善各地资源的分配效率,促进各地基本公共服务有效供给。因此通过立法对地方政府的自主权和中央以下各级政府的独立性加以约束十分重要。但在中国,有效的财权事权划分所需法律框架中的关键要素仍然是空白的,层级政府之间权责划分等问题还缺乏法律的保障,这是新一轮分税制财政体制改革需要完善的。

（二）合理划分中央与地方的税种

2013年8月1日,被称为我国税制改革“重头戏”的营业税改征增值税试点正式推向全国。实际上,营改增也是中央与地方分税制新一轮改革的先声,通过启动分税制财政体制改革,中央与地方政府都应拥有只属于自己的主体税种。现行分税制虽然在中央与地方之间划分各自的职责,但包括税收立法权和征管权在内的税收权限仍然集中于中央,地方政府只是作为政策的被动执行者。因此,中央政府在财权划分上应果断放权,逐渐将一部分税收立法权、解释权、税率确定权、税种开征与停征权、税种减免权等下放到地方,真正做到“一级政权、一级财权、一级预算”。

随着营改增的全面推行,作为地方主体税种的营业税最终将被完全取代。营改增实施以后,如果其他税种不做相应调整,预计增值税在全部税收收入的占比就会上升至55%以上,如果继续按照75∶25的分成比例,那么地方税收就大幅减少,可考虑适当提高共享税中的增值税的地方分享比例,如可以从25%提高至30%。同时加快地方税体系建设的步伐,扩大房产税试点,尽快开征遗产税、社会保障税并将其划为地方税种,使各级政府都享有相应的财权和财力保证,以使中央和地方政府承担起各自的职责。从国外发达国家分税制实践看,由于房地产税基稳固、财源充足,一般都划归地方税体系,并构成地方政府的主体税种。例如美国房产税收入占地方税收收入的比重70%左右,加拿大90%左右、澳大利亚几乎所有的地方税收收入都来自房产税。①杨红旭：“下半年是房产税扩容的绝佳时间窗口”，经济观察网，2012-06-20。财政部近期表示,将加快推进营改增等相关税制改革,扩大个人住房房产税改革试点范围,为全面推进房地产税改革进一步积累经验。继上海、重庆开征房产税后,以扩大房产税范围为核心的长效调控机制正在酝酿中,包括杭州在内的几个城市已经在拟定房产税试点方案,待国务院批准后,有望将在近期开始征收。

（三）化解土地财政,防范地方债务风险

土地财政对地方政府债务来说就像是一把“双刃剑”,在房地产价格飞涨时期,土地财政能够支撑地方政府融资平台迅速扩大债务规模,成为使地方政府债务迅速膨胀的催化剂；但房地产市场一旦出现降温,土地财政又会影响到地方政府的偿债能力,成为地方政府债务风险的“导火索”。从长远来看,在全国范围内征收房产税,将会在一定程度上起到抑制房产价格、替代土地财政、减少地方债务等效用,这已成为业内人士的一种普遍共识。找到了化解土地财政和地方债务的病根,也就基本上找到了解决问题的钥匙。要改变地方政府依赖土地财政的病症,关键是要优化地方收入结构,以建立房地产税系为途径,构建稳定的地方税收入体系。通过对现行的分税制进行改革,要让地方政府的财权能够与事权相匹配,更为重要的是要改变政府职能。政府不能再去介入本该由市场参与的竞争性经济活动,不能再依赖“卖地财政”来获取收入。政府作为社会事务管理者,只有向公众提供基本公共服务的义务,而不必过多参与到经济活动中。在经济运行中,政府投资并不是不重要,但这种投资必须在市场失灵领域发挥作用,投资要与消费市场需要匹配,要让通过举债进行的投资产生效益,这样才能以投资收益来进行偿债。目前,中央政府正在采取这方面的措施。近期召开的国务院常务会议部署了加强城市基础建设的投资方向,提出通过政府向社会购买公共服务的途径来解决资金难问题。这样既可以保证必要的投资以推进经济增长,也可以动员更多的社会闲散资金参与投资活动,政府就不会因为基础设施建设的需要而进行大规模举债,还可以使政府逐步向服务型政府归位。

（四）进一步完善转移支付制度

2013年3月10日,《国务院机构改革和职能转变方案》指出,要尽量减少专项转移支付的比例,应大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付的项目,要进一步增大一般性转移支付的比重和规模。通常来看,列入专项转移支付的项目,应是具有外溢性、突发性、特殊性和非固定性等特征的项目。例如,大江大河的治理、防沙护林建设、突发性的自然灾害和疫情防治、特困地区脱贫救济等。专项转移支付只是一般转移支付的补充,一般不具有均等化效果,因此规模不宜过大。我国要建立严格的专项转移支付项目审批机制,由财政部通过国库单一账户体系下拨资金并监督资金使用过程,完善专项转移支付的审计监督机制。由于这部分专项资金牵涉各地方和部门利益,对整个转移支付制度的规范至关重要,要通过改革专项转移支付体制和运作方式,使转移支付资金的分配程序、使用过程和使用效益信息公开透明。

要尽快建立纵横交错的转移支付模式,现阶段我国政府间的转移支付只注重纵向转移支付,而对横向转移支付研究则涉及不多。纵观世界各国,虽然集权和分权程度不同,但很多国家都实行纵横交错的转移支付模式。如德国、瑞典的转移支付就包括横向调节制度,即富裕地方政府要提供资金给相对贫困的地方政府。纵横交错的转移支付制度有利于解决落后地区财力不足问题,还能促进落后地区与发达地区的相互交流和共同发展。另外,我国现行的转移支付制度缺少一个总体的法律规范,没有建立起稳定的长效机制。对现行转移支付制度改革,要注重加强转移支付的立法工作,尽快颁布《财政转移支付法》是十分必要的。在法规中把我国转移支付模式的各个要素尽可能地做出明确规定,以便于实现转移支付的科学化和规范化。转移支付制度是分税制改革中最能体现公平的手段,其在各地区间发挥着同一“起跑线”的重要作用,建立规范化的政府间转移支付制度是一项政策性很强的复杂系统工程,涉及到中央与地方各级政府之间各种利益的重大调整。因此,在借鉴国外发达国家先进经验基础上,必须结合我国具体国情,设计出一套科学、规范的政府转移支付体系,并通过立法程序接受社会监督,使我国转移支付制度进一步趋于完善。

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