清理规范津贴补贴政策缩小收入差距了吗？——基于对甲省实施情况的调查

李林君

（厦门大学，福建 361005）

一、我国津贴补贴制度变迁回顾及清理规范津贴补贴政策实施背景①本文的津贴补贴专指作为工资组成的那部分，而非如包括农业补贴之类的泛指。收入仅指机关、事业单位工作人员的工资收入，相应的收入差距也是这类人员的工资收入差距。应被调查对象的要求，这里用甲省代替，在文中也采取这样的办法。

津贴补贴是为了补偿职工在特殊的劳动条件和工作环境下的劳动消耗及生活费额外支出而建立的一种辅助工资形式。我国津贴补贴制度是工资分配制度中的重要组成部分。新中国成立以来，我国机关事业单位工资制度先后经历了4次比较大的演变过程，相应的津贴补贴制度也一直演变至今。

解放初期，国家机关事业单位工作人员实行供给制和工资制两种待遇并存的工资制度。津贴补贴制度产生于当时的供给制下，1954年实行以“工资分”为计算单位的供给制，供给制人员的津贴标准分为29级，最高级别为1706工资分，最低级别为85工资分。1955年全部实行工资制，并统一了工资标准。当时供给制下的津贴补贴相当于单位为员工提供的吃穿住行以外可以自由支配的“零花钱”，规模小，定性模糊，把津贴补贴和工资放在相同的位置看待。

第一次工资改革（1956年—1984年）取消工资分，实行直接用货币规定工资标准的职务等级工资制。同时，规定对有重要贡献的高科技人员及其他高级知识分子设立特定津贴。规定根据各地经济发展情况、物价水平及生活环境条件，全国划分11类工资区，对少数高寒、物价过高、偏远地区另发生活补贴。此时对“津贴补贴”的认识定位清晰起来，其制度动机已经开始与职业、地区经济发展、生活环境、物价水平等因素联系起来，其目的性更加趋于合理，但发放规模和数量都较小，在工资总额中仍属于从属地位。

第二次工资改革（1985年—1992年）实施以职务工资为主要内容的结构工资制，将工龄津贴①最初的指导思想是那些工作在基层的人员没有晋升职务就没有增加工资的渠道，工龄津贴试图提供一个条件，此时工龄津贴其政策意图已与津贴本质不符，直到1993年工资改革，才将工龄津贴改名为工龄工资。作为工资四大组成部分之一。同时为落实科教兴国战略，鼓励中小学教师和中等专业学校、技工学校的教师、幼儿教师和护士长期从事本职业，对其另外分别发放教龄津贴和护士津贴。总的来看，这一时期的津贴补贴也依然集中在有限的几个领域，并且规模和数量都比较小。

第三次工资改革（1993年—2005年）在机关和事业单位实施不同的工资制度。在机关单位，机关公务员实行职级工资制，由职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资4部分组成；机关工勤人员实行岗位技术等级（职务）工资制，由岗位工资、技术等级（职务）工资、奖金3部分组成。在事业单位，管理人员实行职员职务工资制，专业技术人员实行专业技术职务工资制，其工资均由职务工资（固定工资）和津贴（活工资）2项组成；技术工人执行等级（职务）工资制，其工资由技术等级（职务）工资和岗位津贴2项组成。这次改革规定在事业单位中，津贴是由国家核定总额，全额拨款单位、差额拨款单位、自收自支单位分别按个人工资总额的30%、40%、50%，集中统一由单位根据其实际情况确定发放项目、标准及实施细则。这实际上是出于事业单位种类、性质复杂的情况考虑，从工资构成中划出“活”的一块，允许单位“自立名目、自设标准、自定措施”对这部分“活”工资进行二次分配，要求这块“活”工资分配必须与单位的经济效益、生产状况挂钩。实质上是将“效益工资”以“津贴”的名义发放出来了。这样，无论是全额、差额还是自收自支，只要效益好的单位，以“津贴”名义发出来的“活”工资不但有保障，而且还可以不断地提高。这一阶段，扩大了地方、单位在工资分配方面的自主决定权，并且在认识上有意将“津贴补贴”和“工资”模糊处理，设立的津贴补贴名目繁多，范围广，数额占总工资比重增加，以“津贴”名义造成了整体工资水平的不断拉大，形成了地区间机关事业单位新的收入分配差距。

鉴于在上次改革遗留下的收入差距不断扩大的背景下，第四次工资改革（2006年至今）提出建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度和实施岗位绩效工资②岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，其中岗位工资、薪级工资为基本工资。目前，公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费由县级财政保障，省级财政统筹，中央财政对中西部及东部部分财力薄弱地区给予适当补助。其他事业单位实施绩效工资所需经费，按事业单位类型的不同，分别由财政和事业单位负担。关于改革的资金来源，对于完全提供公益服务的事业单位，改革资金将全部来自于国家财政；对于主要以提供公益性服务为己任的机构，由财政差额拨款。对于基本不以向全体社会成员提供公益服务的机构，实行自收自支。而以往事业单位自行实施的绩效工资全部由其自己提供资金。的事业单位工资制度，并开始对中央、各省区市津贴补贴发放进行清理规范。此次改革直接将“规范并完善机关事业单位的津贴补贴制度”作为单独一项改革内容，并强调“改革工资制度”和“清理规范津贴补贴”相结合，把上述二者放在了同等重要的位置。因为此时从大部分省份情况来看，津贴补贴这部分已经占到公务员收入的主体部分，在津贴补贴上出现了“有钱就补，无钱不补，钱多多补，钱少少补”的不合理现象现象。

这次清理规范津贴补贴基本按照“先清理后规范”的原则，中央带头地方跟进，行政事业单位同时推进的次序进行，旨在缩小公务员及事业人员地区间收入差距，将其控制在合理范围内，理顺收入分配秩序。其政策实施效果是这次公务员和事业人员工资改革制度成败的关键环节。而这次清理规范津贴补贴实际上是地方自费改革③这次改革规定公务员工资由基本工资（职务工资+级别工资）、津贴、补贴和奖金构成，基本工资实行全国统一标准，由中央财政支付，剩下由地方财政安排，具有一定的浮动区间和灵活性。公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴；享受住房、医疗等补贴；在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。当时的改革方案允许在清理规范津补贴的基础上，实施地区附加津贴制度，但实施地区附加津贴制度的方案“另行制定，适当时候出台”。不过截止到目前仍没有出台。，地方财政承担更大的压力。因此，地方对清理规范津贴补贴的执行及其政策效果至关重要。本文选取具有一定代表性的甲省，在省域范围内从地区、地级市、县（市）、同一地区内部等四个行政范畴层面，判断清理规范津贴补贴是否达到了平衡省域内津贴补贴水平的政策效果，在此基础上进行原因分析并提出政策建议。

二、甲省清理规范津贴补贴政策运行的整体情况④调查是在规范津贴补贴政策落实过程期间进行的，截至调查结束仍有很多市县规范津贴补贴工作没有结束，因此只掌握到部分数据资料。

根据国家规范公务员津贴补贴的总体部署和要求，甲省先后制定下发了《甲省规范公务员津贴补贴实施方案》、《甲省规范省直机关津贴补贴实施办法》和《关于规范省直驻外机关津贴补贴有关问题的通知》。省直在内机关、省直驻外机关、市县机关这三种情况的规范津贴补贴工作采取“分别推进+两步规范”的办法，同时事业单位比照机关标准增发绩效工资。由于三种情况的具体实施主体不同，所以推进时间不一。2006年12月甲省开始启动实施了第一步规范津贴补贴工作，取消了不合理的津贴补贴项目和省内自定的特殊岗位津贴，对保留的津贴补贴项目进行了归并，统一了省直机关津贴补贴项目和标准，规范后人均月增加300元，年人均达到19584元。2007年10月甲省实施了第二步规范津贴补贴工作，对省直机关津贴补贴标准做适当调整，调整后人均月增加300元，年人均达到23184元。2007年8月甲省暂按“属地原则”①即在规范的的基础上，按已启动规范工作市县所在地标准，省直驻外单位高于当地津贴补贴水平的，暂维持不动；低于当地津贴补贴水平的，提高到当地水平。启动省直驻外单位规范津贴补贴工作（省政府驻外办事处实行“两个50%”政策②地级市的按照省直机关平均津贴补贴水平和市直机关平均津贴补贴水平各50%数额确定，县（县级市）按照市（地级市）直机关平均津贴补贴水平和县（县级市）直机关平均补贴水平各50%数额确定。）。2009年7月甲省对省直驻外单位津贴补贴政策进行了调整，由原来的“属地原则”调整为“两个50%”政策（事业单位绩效工资参照执行）。从2006年12月各市县规范津贴补贴工作也相继启动。

三、调整政策实施后不同地区津贴补贴差距现状描述性统计分析

鉴于可比较性角度考虑，我们按照不同地区、不同市（州）、不同县（市）、同一地区内等四个方面③这里我们采用替代的形式，用A代表地区，a代表A地区的地级市（州），a1市、a2市、a3市、a4县分别代表A地区的县（县级市），B、C类同。，对甲省地区津贴补贴调整政策从第一步推进第二步的水平差距变化情况进行描述性统计分析，以此来判断政策实施效果。

（一）不同地区津贴补贴差距情况

我们将九个地区看成是9个独立的整体，并且在每个地区里，将地级市（州）看成是与该地区其他县（市）具有同等地位的独立单元。这样A地区就有a市、a1市、a2市、a3市、a4县5个独立单元，将这5个单元的津贴补贴人均标准的均值看作A地区津贴补贴发放的平均水平，以便进行九个地区之间的比较。

在津贴补贴水平第一步到第二步的调整中，我们发现：一是各地区津贴补贴水平普遍提高。最高水平从B地区的964元提高到F地区的1294元，最低水平从C地区的466元提高到H地区的650元。经过第二步的调整，F、B、G、D、K、E、A、C、H地区年人均标准依次达到15264元、13836元、12876元、12708元、9744元、8208元、7824元、7800元。二是各地区水平差距有扩大趋势。最高标准与最低标准的差额水平从498元扩大到644元，总体标准偏差从150.3333元扩大到249.0074元，差异系数从0.216637扩大到0.259127。第一步到第二步津贴补贴增加额差距明显，最高的F地区为509元，最低的A地区仅为55元。三是各地区执行进展差异明显。B、D、E、F、G、K地区进展较快，执行时间相对集中，截至2010年1月这些地区第一步、第二步执行基本完成。A、C、H地区进展缓慢，有些市县第二步工作尚未启动。

（二）不同市（州）津贴补贴差距情况

在津贴补贴水平第一步到第二步的调整中，我们发现：一是各市（州）水平普遍提高。各市（州）月平均水平已经从1049.556元提高到1467.556，增加418元。二是各市（州）水平位次格局变化不大。a、b、g、k四个市（州）依次位居前四，月标准均超过了1700元。三是各市（州）水平差距有缩小趋势。最高标准与最低标准的差额水平从961元降到846元，从最高标准是最低标准的2.747273倍降为1.898089倍。总体标准偏差从350.4949元缩小为305.3661元，差异系数从0.333946下降为0.208078。从第一步到第二步增加额情况来看，它能部分解释各市（州）水平差距缩小趋势。四是a、b、g市执行时间早，标准高。其它市均执行时间较晚，并且月标准较低，均不超过1000元。

图2 各市（州）第二步津贴补贴人均月标准水平比较（单位：元）

（三）不同县（市）津贴补贴差距情况

在津贴补贴水平第一步到第二步的调整中，我们发现：一是县（市）整体平均水平有所提高。月标准从618.25元提高到855.15元，增加了236.9元。二是各县（市）津贴补贴得到不同程度实现，津贴补贴低水平县（市）数量明显减少（见表2）。三是K、A、B、F地区的县（市）水平优势明显。在第一步调整后，月标准超过700元的13个县（市）均集中在以上地区。在第二步调整后，月标准超过1000元的14个市（县）依然集中在以上地区。四是各县（市）水平差距明显扩大。最高标准与最低标准的差额水平从866元扩大到1182元，总体标准偏差从236.213元扩大到365.4715元，差异系数从0.382067增加到0.427377。五是各县（市）执行进展普遍缓慢。K地区的k2市最早执行津贴补贴调整发放，才始于2008年11月1日。截至2010年4月，仍有10个县（市）津贴补贴规范调整工作尚未启动，占25%。

（四）同一地区内津贴补贴差距情况

从地区内部角度，按照相同的研究思路对九个地区分别进行了分析。（见表2）

（五）清理规范津贴补贴政策效果判断

通过观察我们发现：省域内不同层面的津贴补贴发放的绝对水平均有所提高，改善了公务员和事业人员的收入水平。但是除了市（州），其他层面的差距水平均有扩大趋势，尤其地区内部。这结果恰恰与政策初始意图相背离，即收入差距不但没缩小反而被扩大，省直、市（州）却是这次政策的最大受益者，并且是优先受益者。

表1 县（市）第一、二步津贴补贴人均月标准水平分布情况单位：元、个、%

表2 各地区内津贴补贴水平差距情况表

四、甲省不同地区津贴补贴水平差距的原因分析

接下来从多角度寻找造成现存津贴补贴差距现状的原因：

（一）经济基础因素

经济决定财政。一个经济基础好的地区，税源丰厚，财政收入总量大，地方可支配财力较为充裕。同时，经济基础好的地区经济发展也较快，财政收入增长也较快，相应的地方可支配财力增加的也就多。这样，提高津贴补贴的资金也就有了保证。相反，一个经济基础不好的地区，财力基础薄弱，经济发展滞后，财政收入总量小，地方可支配财力也较少，多数仍然是“吃饭财政”，一些急需的公共服务需求都无力解决，提高公务员的津贴补贴水平更是无从谈起。从地区整体角度来看，B、G地区经济基础较好，经济规模总量和人均经济规模总量排位靠前，一般预算全口径财政收入排位靠前，这两个地区的津贴补贴整体平均水平高，执行进展相对较快。相反，H地区经济基础薄弱，经济规模总量小且排位靠后，一般预算全口径财政收入少且排位靠后，该地区的津贴补贴整体平均水平比较低。从地级市（州）角度来看，市（州）经济基础都好于县（市），经济规模和一般预算全口径财政收入也都高于县（市），因此，各市（州）津贴补贴水平标准普遍较高。各市（州）相比而言，a市、b市、g市津贴补贴水平更高，并且执行的时间更早。从县（市）角度来看，g2县、k1市、g3县、b4市、b2市、k2市、f3市、f1县、k4市等县（市）经济基础较好，一般预算全口径财政收入和地方本级财政收入排名靠前，人均津贴补贴月标准超过了1200元。h1市、h4县、g1县、c3县、a4县、g4县、k7县、e4县、e3县、k8县等县（市）经济规模小，一般预算全口径财政收入和地方本级财政收入排名靠后，人均津贴补贴月标准均不超过760元，并且其中有些县（市）由于资金原因，津贴补贴第二步规范调整工作尚未启动。

（二）财政体制因素

在既定的经济规模总量和经济增量、地方财政收入总量和增量下，用于基本建设支出多了，办公经费多了，则相应用于人员工资的津贴补贴的可支配财力就少了。1994年省以下分税制财政体制的实施，规范了各级政府间的财政分配关系，同时，也使上级政府集中的财力相对较多，越往下政府的财力相对越少。而作为基层的县级政府是政策的最终执行者，承担着庞大的事权，上级政府政策规定的地方支出很多，县级财政往往是捉襟见肘，事权与财权不相匹配。致使县级政府公务员与上级政府公务员之间的津贴补贴差距拉大。经过第二步津贴补贴水平调整规范，甲省地级市津贴补贴平均水平从1049.556元提高到1467.556元，增加了418元；地区津贴补贴平均水平从693.942元提高到960.9469元，增加了267元；县（市）津贴补贴平均水平从618.25元提高到855.15元，增加了237元。同时，各地级市（州）津贴补贴水平普遍高于相应的县（市）水平。9个市（州）中，有7个月标准超过了1375元，。h市和c市相对较低，但也达到900多元。市（州）津贴补贴执行进展也普遍早于县（市）。

（三）矿产资源因素

在目前的管理体制下，有矿产资源的县（市），无论资源税，还是矿产资源补偿费、排污费、水资源费等收入，数额较大，留给本级财政的数量也较多，增加了其可支配财力，个别有矿产资源的县（市）政府利用资源优势，采取种种措施，在本地区出售矿产资源过程中，再集中征收一部分收入，这部分预算外收入形成了有资源市县政府的“隐形”可支配财力。有了资金来源，这些地方政府确定的公务员津贴补贴标准，就达到或接近了上一级政府公务员津贴补贴水平。而没有资源的县（市）公务员津贴补贴发放标准与其差距就较大。k1市、b2市、g2县、b4市、g3县都是甲省矿产资源比较丰富的县（市）。每年这些县（市）的资源税和专项收入都非常可观。2004年，以上县（市）这两项收入合计分别为2134万元、1782万元、1530万元、1485万元、984万元。①此处以及后面的数据来源于甲省相应年份的统计年鉴和财政年鉴。由于拥有比较宽松的可支配财力，所以，这些县（市）的津贴补贴水平标准都比较高，在40个县（市）津贴补贴水平标准排位中名列前几位。

（四）财政供养人口因素

在用于津贴补贴的财政资金一定的前提下，财政供养人口越多，则津贴补贴人均标准越低。甲省每万人财政供养人口最多的地区是H地区，达到567人，高于全省平均水平73人。同时，h市也是8个地级市中每万人财政供养人口最多的地级市，达到693人，超过地级市平均水平187人。40个县（市）中，H地区的h3县、h2市、h4县、h1市每万人财政供养人口分别为586人、529人、521人、481人，均超过县（市）平均水平199人、142人、134人、94人。经济基础本来就比较薄弱的H地区，加之庞大的财政供养人口，使H地区的津贴补贴水平标准普遍较低，并且津贴补贴执行进展缓慢。到目前为止，最高标准的h市才达到975元。其它县（市）均处在550元—625元的低水平，并且这些县（市）第二步调整规范工作尚未启动。

（五）生活成本因素

工资中的津贴补贴部分由地方财政负担，津贴补贴大体上分为工作性津贴和生活性补贴。生活性补贴标准必须根据当地消费水平和物价上涨因素确定，即必须考虑到当地的生活成本因素。由于各地区的经济发展水平、消费水平不同，各地区公务员和事业单位人员的生活成本也不同。A、B、G地区的消费水平高一些，生活成本高一些。各地级市的消费水平和生活成本也相对高于县（市）。所以，在设定津贴补贴标准时需考虑这些差异，从而设定不同档位的津贴补贴水平标准，这也是津贴补贴水平差距合理性的一面，但由于生活成本因素而产生的津贴补贴水平差距必须保持在一定合理的范围内。

（六）执政理念侧重点因素

地方本级财政收入在减去一些必须与中央政府配套的一些支出后，剩下的地方本级财政收入是地方政府可以控制支配的，即使有严格的政府预算计划，但是地方政府起码是在支配顺序上是

比较自由的。这样有些地方政府将财力增量、上级一般性转移支付补助等一些完全具有可支配性的财力首先运用于工资和津贴补贴发放、困难群体的生活安排上。这些地方政府在编制预算时，以保证人员经费为重点，同时压缩非必需的专项经费。F地区经济基础比较薄弱，2008年该地区经济规模总量在9个地区排倒数第三，国内生产总值仅约为300亿元。一般预算全口径财政收入和地方级财政收入也都排倒数第三，分别为30亿元、15.6亿元。但是，在这两次津贴补贴调整发放中，F地区津贴补贴水平位居9个地区之首，月标准达到1294元，年标准达到15528元。f市津贴补贴水平月标准也达到了1375元。F地区的f3市、f4县、f1县、f2县的津贴补贴水平在40个县（市）排名也到比较靠前，进入到前11强，分别达到1292元、1289元、1260元、1256元。同时，我们也发现F地区也是津贴补贴水平最均衡的地区，地级市和县（市）津贴补贴水平相当，各县（市）水平也相当，经过第二步津贴补贴规范调整，该地区津贴补贴水平差异系数仅为0.03312。

〔1〕 孙长贵等.人事管理学[M].南京：江苏教育出版社，1987.

〔2〕 王学力.我国公务员工资的现状、问题与对策建议[J].经济研究参考，2006（32）：24-27.

〔3〕 王家松.公务员收入分配仍不合理[J].望，2008（14）：4.

〔4〕 中纪委、中组部、监察部、财政部、人事部、审计署等.关于规范公务员津贴补贴问题的通知.中纪委【2006】17号.

〔5〕 财政部.行政事业单位工资和津贴补贴有关会计核算办法的通知.财库【2006】46 号.

〔6〕 人事部、财政部关于印发《完善艰苦边远地区津贴补贴制度实施方案》的通知.国人部发【2006】61号.

〔7〕 国务院关于印发《公务员工资制度改革方案》的通知.国发【2006】22号.

〔8〕 人事部、财政部《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》国人部发【2006】56号.

〔9〕 财政厅.甲省财政厅关于开展规范公务员津贴补贴情况检查的通知.甲财监【2010】175号.

〔10〕国务院.关于分类推进事业单位改革的指导意见.新华社.2011年3月23日.