普惠金融体系中的小额信贷机制研究

关天翊

（南开大学，天津 300071）

农民、中小企业在国民经济中起到了非常重要的作用，同时，融资难的问题也越来越突出。小额信贷是金融体系不可分割的部分，不应该被边缘化，而是应该充分利用农民、小生产者等在金融方面的需求，让金融的普惠性和包容性被人们所了解和利用。我国要实现普惠金融体系的成功建设，就要逐步从小额信贷阶段向微型金融发展阶段推进，最终达到宏观上的体制完善。小额信贷不仅是发展普惠金融的必经阶段，也是促进我国金融服务深度广度的必要手段。本文就我国目前小额信贷发展情况、构建适应我国国情的小额信贷模式和产品、提高国民的金融意识、打破我国目前制约农村经济发展的瓶颈等各个方面进行了理论探究。小额信贷发展有助于更多原本游离于现有金融体制之外的人能够享受金融服务，并促进国民经济健康发展，使大规模弱势群体得到金融支持，扩大金融市场，实现普惠金融体系完善，最终实现共同富裕。

一、普惠金融体系与小额信贷

（一）普惠金融体系

普惠金融体系（inclusive financial system）最初在联合国宣传“2005小额信贷年”时被率先广泛运用。其基本含义是：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。目前并不是所有阶层的人群都能够享受到金融体系的服务，联合国希望透过发展小额信贷，可以促进普惠金融体系建立。①国内最早引进这个概念的是中国小额信贷发展网络。为了开展2005年国际小额信贷年的推广活动，他们决定利用这个概念进行宣传。白澄宇提出用“普惠金融体系”作为inclusive financial system 的中文翻译。2004年11月，中国小额信贷发展促进网络的主页开通，首页的标题就醒目地写下了网络的宗旨：“促进普惠金融体系，全面建设小康社会”。在11月9日召开的网络成立大会上，再次提出这个概念，并写进了网络的倡议书。人民银行研究局副局长焦谨璞于2006年3月在北京召开的亚洲小额信贷论坛上，正式使用了这一概念。

普惠金融体系首先是一种理念。2006年诺贝尔和平奖得主、孟加拉乡村银行总裁尤努斯教授认为，“信贷权是人权”。就是说，金融应该普惠到每一个人，人们享受金融服务的权力是相同的。只有每个人拥有金融服务的机会，才能让各个阶层的人群都有机会参与经济发展，共同创造财富，才有机会实现社会的共同富裕，建立和谐社会与和谐世界。

其次，为让每个人获得金融服务机会，就要对金融体系进行创新，包括制度创新、机构创新和产品创新。

再者，由于大企业和高收入群体已经拥有了充分的金融服务，普惠金融建设的主要目的就是为了一直被传统金融体系所排斥的低端客户，甚至是贫困群体提供享受金融服务的机会。因此，小额信贷或微型金融是主要解决向贫困、低收入群体和微小企业普及金融服务以及金融需求问题。为此，就需要为小额信贷和微型金融在法律、监管机制及政策方面提供支撑，拓宽空间。同时，要允许小额信贷机构的多样化发展，鼓励传统金融机构开拓小额信贷业务。

（二）小额信贷

小额信贷最早出现在二十世纪六、七十年代，由诺贝尔和平奖得主默罕默德·尤努斯（Mohamde Yunus）提出。它是指面向低收入群体提供的，较小额度的，以克服贫困、促进和谐金融为目的的新型信贷服务。我国小额信贷由著名经济学家茅于轼先生和汤敏先生首倡于1993年，并在接下来的发展中取得了长足的进步。

小额信贷是普惠金融的最普遍表现形式，也是普惠金融体制的核心因素。普惠金融体系，即是将零散的小额信贷机构及对应产品发展成为整个社会金融的一部分，也就是“微型金融产业”，进而惠及全民的金融制度。微型金融实质上是小额信贷的推广和拓展。不仅包含了小额信贷，还囊括了其他正规、非正规的金融机构开展的微型金融产品和服务。普惠金融的发展最早也可以追溯到小额信贷的产生，对于普惠金融的研究，也是从小额信贷到微型金融，再到普惠金融的研究过程。

二十世纪六十年代末，孟加拉国最先拉开了小额信贷的序幕。随后在印尼和玻利维亚分别出现印度尼西亚人民银行乡村信贷模式和玻利维亚阳光银行模式等。发达国家和发展中国家纷纷引入普惠制金融思想，如美国的社区银行。我国也开始在全国范围内推广普惠金融建设，并且涌现出一些具有代表性的地方普惠金融样本。例如我国江西、内蒙古等地区的小额信贷担保模式，都成为今后国内各地区发展小额信贷，深化普惠制金融可以借鉴的成功典范。

小额信贷的产生，不仅为低收入群体和微小企业提供服务，同时也向社会各个阶层的群体普及金融理念和理财行为，有助于低收入者摆脱贫困。根据小额信贷的发展模式，主要可以分为福利主义和制度主义两种类型。

二、我国小额信贷的发展及其制约因素

（一）我国小额信贷的发展状况

被誉为我国“小额信贷之父”的著名学者杜晓山依据小额信贷资金来源、宗旨和组织结构，将小额信贷分为三种类型：第一类是以国际捐赠、软贷款为资金来源，民间或半民间组织形式为运作机构的小额信贷实验性项目。第二类是指通过国家财政补贴或政府贴息扶贫贷款为资金来源，政府机构或金融机构为运作机构的政策性小额信贷。第三类是农村信用社、农业银行、邮储银行等正规金融机构，根据央行再贷款和存款开展的小额信贷业务。

在2010年的统计中，国内新增小额信贷高达1950亿元，而主要银行却只能满足15%小型企业的融资需要，而100万以下的贷款，更是十分匮乏。而截至2012年底，全国小额信贷公司机构共有6080家，贷款余额为5921亿元，同比增长52%。其中，经营性贷款余额5539亿元，占其各项贷款的98.3%，个人贷款余额3441亿元，占各项贷款余额的61%。

图1 2011年—2012年每季度小额信贷增长情况

由以上的图表可以看出，我国的小额信贷上升速度较快，发展也相对稳定。从图1反映情况来看，在2011年-2012年度，每一季度都会有新的小贷机构产生，增长程度稳定，增幅平稳，贷款余额也上升了近4000亿元。

根据央行发布的小额信贷发展情况数据（表1）可以看出，内蒙古自治区、辽宁省、河北省、安徽省等多地区均有较多的小额信贷机构和大量从业人员。可见，小额信贷不仅解决小企业融资难的问题，也为社会缓解就业压力提供了良好的空间。在农业贷款与农业增加值的比较图中可以看出，农业贷款与农业增加值呈同时上升规律，农业贷款同时推动了农业产值的增加。

表1 小额贷款公司分地区情况统计表

ln Y1=3.4626+0.7036X1

使用Eviews进行回归分析，将农业贷款和农业增加值的自然对数作为自变量和被解释变量。根据表2，R2=0.97，拟合度较高。农业贷款与农业生产增加值存在显著相关性。可以得出，农业贷款每增加1%，会平均导致农业生产增加值0.7026%。这说明，农业贷款数量对于我国农业生产存在着很大影响，从中可以看到增加农业贷款对于我国农业生产的重要性。

表2 农业贷款与农业增加值回归分析

（二）我国小额信贷发展的制约因素

我国小额信贷，经历了十几年的研究和发展，已经从最初的政府扶贫贴息发展到商业化运作的经营模式。然而在小额信贷的发展过程中，一些隐藏的问题也逐渐暴露出来。

1.政府干扰过度和管理缺位并存。小额信贷在设立之初，就是为了扶植贫困地区发展，实现政策性目标，而不是以盈利为目的。我国小额信贷机构一直奉行“只贷不存”的原则，即小额信贷公司不能吸收公众性的存款，对于开放吸储的呼声，一直选择冷静处理。而且作为福利性机构，最初的小额信贷多是以国际援助、政府贴息来作为资金来源，很多小贷机构实际上从属于当地政府，人员也是政府委派。政府过度的干预会导致小额信贷机构运营的商业化无法实行，经营效率低下。小贷机构的经营成本高，对于政府扶持的依赖性强，在福利性贷款的框架下，贷款回收率低。

与此同时，在小额信贷试水阶段，国家没有出台一系列法律框架来维护非政府小额信贷的法律地位，所以，非政府小额信贷公司，本质上讲是不吸收公共存款、专营贷款业务的贷款零售商，然而，小贷公司目前并不算是金融机构，而只是定位于普通的工商企业。在行业中处于尴尬的地位。在很长时间里，小额信贷组织在民间借贷和金融机构的夹缝中求生存，竞争压力大，经济成本高，很难生存。

2.小额信贷的资金来源不足，可持续性差。根据相关法规规定，小额信贷公司可从不超过两个银行业金融机构融入资金，融入资金余额不得超过资本净额的50%。但是实际执行过程中，小额贷款公司所获得的贷款平均融资达不到资本金的10%。这也使得小额信贷机构的资金来源明显不足，成本过高，利润率低，发展的可持续性差。

身为“草根金融”的代表，小额信贷公司的产生和发展较为迅速。虽然旺盛的金融需求和微小企业的发展兴盛催热了小额信贷市场。然而小额信贷公司却一直因为身份的“尴尬”，而造成难以持续经营的局面。很多小额信贷公司甚至因为没有周转资金而导致公司“无款可贷”，资金断流导致公司业务停滞。很多小贷公司面临着，有资金流时候担心客户不足，一旦遇到客户却又会沦落到无款可待的境地。

在中国人民银行《关于小额贷款公司试点的指导意见》中，将小额贷款公司规定为“企业法人”，只能按一般服务企业来进行税收缴纳。而在2010年发布的《财政部、国家税务总局关于农村金融有关税收政策的通知》中，对于农村金融有关税收政策的优惠，普通的小贷公司作为一般性服务企业，也并不能享受。这样的小贷公司面对着融资难、高利率、政策不宽松的压力下，小额信贷公司发展面临着很多不便。

2009年出台的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》中规定，“代表三分之二以上表决权的股东同意小额贷款公司改制设立村镇银行”并且要求“已确定符合条件的银行业金融机构拟作为主发起人”。小额信贷的发展在这样的规定中，期待过渡到村镇银行的民间资本热情骤降。如果小贷公司转制成为村镇银行，等于将话语权转让给商业银行，也使得很多小贷机构对于未来发展的规划产生疑虑。

3.小额信贷公司的市场信誉有限，评级制度缺失。虽然已经在我国发展了很久，但是对于我国民众习惯于信赖政府权威、相信国有企业或是社会福利组织的情况来说，小额信贷机构，尤其是非政府性小额信贷公司并没有得到公众的完全性信任。同时，存在很多非法机构利用“小额信贷公司”这个外衣来进行资金借贷。这也使小额信贷公司自身的信誉成为一个严重的问题。即便小额信贷公司经营正规，也会遭受到因为公众不信任而“无名无份”的歧视。

从网络信息可以看到，有很多关于询问小额信贷公司是否具有信誉的问题。由图3可以看出，小额信贷的月度增加量持续下降，而且贷款余额增速也很不稳定。小额信贷的民间需求是很强烈的，但是对于小额信贷公司的不了解，对于其信誉的不放心，都成为小额信贷公司和贷款人之间建立联系的障碍。

我国目前有六千多家小额信贷公司，有的省份达到几百家，对于民营的小额信贷公司来说，税收压力大，又没有一个合理的评级判断，很容易进入一个恶性循环。

4.小额信贷公司的内部管理制度尚不规范。如今小额信贷公司遍地开花，发展过急过快，规模也过于膨胀，存在着道德风险和经营风险的相互累加。小额信贷在国内仍然属于试水阶段，而且以民间自营的小贷公司数量为多。在初起步的时候，小额信贷公司业务经营方面很大程度上都要依靠专业的管理人才和高效的控制制度。然而很多小贷公司仍然在延续一种所有权经营权合一的传统家族式的管理方式，没有真正进行有效专业化的管理制度。

虽然小额贷款公司被定义为一般性的服务企业，但是它实际的经营模式和业务领域与一般的工商企业大相径庭。因此，它的监管模式和经营方式都不能按照一般的传统方式进行。管理者不能专业地进行贷款管理，没有大规模的小贷管理团队，也会危害小额信贷的可持续性。

5.小额信贷面临高度的经营风险。小额信贷公司从事的是金融类服务，本质上属于非银行类的金融机构。因此，小额信贷公司也属于高风险行业。然而很多小贷公司实质上并不具有金融机构的资格，与银行相比，具有更高的风险。

首先是农业自然及市场风险。由于小额信贷主要针对农民放贷，农业生产受到自然灾害的影响比较大。一旦发生自然灾害，农业减产，就会造成农户对于贷款的拖欠。而且农民的小生产性质和公司的大市场性质所产生的矛盾，也会造成小贷公司的风险。其次是小贷放款的操作风险。因为小额信贷操作简单，手续简洁的特点，很容易造成内部人员暗箱操作，或者是“寻租”问题。最后还有管理风险，由于管理不善，专业团队的匮乏导致小额信贷业务责任不明确、制度有漏洞的问题。

三、发展我国小额信贷的政策建议

（一）优化小贷外部环境，完善政策法律

就宏观层面来看，政府应该从多方面为小额信贷公司创造良好的外部环境。为普及小额信贷创造良好的政策支持，解决小额信贷公司“尴尬”身份的问题，将小额信贷机构的金融机构身份“正名”。拓宽小额信贷公司资金来源渠道，帮助小额信贷机构实现财务上可持续性经营。将小贷利率市场化，多方面考察市场需求，而不是被迫给予优惠贷款利率。减轻小额信贷的赋税负担，在税收方面进行一定优惠。严把小额信贷的准入关，对于管理、系统、体制等设定都有详细且合理的规划。明确监管主体、监管原则、惩处机制，在原有法律法规基础上进行改进。将融资、赋税和小贷机构的信誉度相连接，既能推动小额信贷机构的合法化、信誉提升，又可以带动小贷公司的经营热情，也可以减轻小额信贷机构高负税、高成本的生存负担。

同时，对于小额贷款公司转制为村镇银行的制度方面，可以适当放松，允许其试探性地转型，而不是做强硬性的规定。不生搬硬套老模式，而是依据不同的地区，设定不同的转制方式，真正因地制宜，提高小贷公司的质量，也为小贷公司的发展打下基础。

（二）拓宽资金来源渠道，关注财务可持续性

适当放松关于“小额信贷公司可从不超过两个银行业金融机构融入资金，融入资金余额不得超过资本净额的50%”的规定，通过政策宽松和政府支持来维系小额信贷产业的可持续发展。将小额信贷的融资余额与小贷公司信誉程度挂钩，逐步放开“两个银行业金融机构”的限制，制定政策优惠，引导商业银行为小贷公司提供贷款，同行业之间拆借。或者由国家政策性银行提供低利率贷款，专用于小贷机构进行融资。甚至对于信誉较高并且开办时间较长的小贷公司，允许逐步开放吸储功能。小额贷款公司在拓宽融资渠道的同时，也要注重成本的节约。在财务方面，应该注重开源节流，通过市场，将资金发展向更深层次更广范围。提高资金的利用率和回收率，以此提高小贷公司财务方面的可持续。在控股方面，民营资本可以保持一定资本比例，并不一定要商业银行控股，形成小贷公司融资来源的多样化，才能更好的服务农民和微小企业。

（三）健全信用评定政策，规范评价体系

首先要严把准入关，在进入小额信贷市场之初就将有问题的小贷公司拒之门外，才能构成后期的金融市场上的良性竞争。提高准入门槛，严把质量关，也从根本上让公众对于小贷公司的信用放心。

其次，建立和完善信用评判标准，明确评判主体，将信用与小贷公司的发展直接挂钩，联系到融资以及业务发展方面。也可以对小贷公司严格遵守法纪、完善自身信誉起到正面激励效果。同时在法律法规政策方面，增强对于小贷公司的行为规范约束，扩大正规性宣传。让民众接纳非政府性小额信贷公司，推动民间资产进行合理投放和分配。

同时，引入竞争机制，通过市场化方式来激励小额信贷机构良性竞争。引导小额信贷走上市场化、制度化、产业化的方向。

（四）培养专业人员，增强内部控制

与商业银行的经营模式不同的是，小贷公司的经营对象多是被传统商业银行边缘化的人群。贷款金额少，但是需求量大，客户多。因此，对于小额信贷公司来说，寻找客户是一项十分重要的任务。发展新产品也是十分具有针对性的要求。为了更加适应小额贷款公司发展需求，应该吸纳技术优异、行业经验丰富、金融触觉灵敏的专业性管理人员和业务人员，尤其是在某一地区进行过深入探究，长期进行小额贷款的信贷人员，将长期积累的经验传授下去，培养更多更专业更熟练的业务人才，熟悉各地区不同的环境情况，因地制宜制定信贷方案和信贷产品，培养有责任心有能力的业务人员和管理人员，才能够使小贷公司治理良好、管理完善，实现可持续经营。

在内部管理方面，要强化内部控制，制定严格的奖惩制度。对于每一个工作环节工作岗位都要问责，提高工作人员的工作理念和预防风险的能力。规范公司的规章制度，从业务审批、财务管理、产品规划等多方面进行约束和控制，奖惩分明。设置岗位的时候要注重相互制约，对于每一份业务都认真审核，完善人员配置，在业务流程的每一步都争取降低风险。

（五）建立偿还保障机制，降低小贷违约风险

小额贷款机构主要客户的特点是贷款金额少、客户零散且数量大，这也为最终收回贷款造成了一定的困扰。小贷的客户多为农民，自有财产本来就少，贷款时又因为是为了维持或是拓展生产生活，会导致无力提供抵押的物权。即便有少量诸如房屋、土地承包权、牲畜等可以用来抵押，执行没收抵押物后，会造成农民生活更加困窘。这样不但没有为农民提供贷款而改善生活，反倒因为贷款而使生活更加落魄甚至无法维持，这就背离了小额信贷产生的初衷。因此，可以建立最终偿还机制。将贷款人的劳动力作为最终偿还保障，允许未来的劳动收入继续偿还贷款，这样不但减轻农民的还贷压力，同时也会提高贷款偿还率。

同时作为机构的工作人员，对于贷款者的工作能力要进行一定的考察。对于有工作能力的，或是有未来劳动机会的低收入群体实行优先放贷。以贷款者的工作能力和信誉同时作为考察范围，多方面考察贷款者的还款能力。与此同时提高贷款人的素质，小贷机构人员可以多向有需求的农户或微小企业介绍贷款产品，适当提出贷款优惠，为贷款人普及贷款知识。政府也应大力号召，投入资金进行小额信贷的普及教育。

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