甘肃革命老区振兴中的“三农”问题研究

李 明

（甘肃省财政厅，兰州 730000）

甘肃革命老区包括甘肃的庆阳、平凉、白银市会宁县。在八年抗战和三年解放战争期间甘肃革命老区为夺取全国抗战胜利和全国解放做出了巨大的贡献。改革开放以后，甘肃革命老区和全国一样，“三农”问题在各个方面都取得了巨大的成就。但由于特殊的自然地理环境和经济区域处于的劣势性、生态脆弱性等等方面，使“三农”问题表现出其特殊性。当前，甘肃革命老区农业基础依然薄弱，农村总体上发展仍然落后，与城市的差距日趋扩大，农民人均纯收入依然较低，农民生活水平与城市居民相差较为悬殊。至今，“三农”问题仍是甘肃革命老区实现全面建设小康社会面临的最大难题。

一、甘肃革命老区三农现状

（一）农业基础薄弱，结构不合理，产业化水平低

1.农业基础薄弱，抗御自然灾害的能力不强。陕甘宁革命老区地处蒙古高原和黄土高原的交界地带，自然条件严酷，干旱、低温冻害、冰雹等多种自然灾害频发，降水量小而蒸发量大，水资源严重缺乏。如表1所示，平凉市人均、亩均水资源占有量分别只有598立方米和241立方米，为全国的22%和13.2%，全省的54.4%和43.1%；庆阳市人均、亩均水资源占有量分别只有360立方米和110立方米，为全国的13%和6.02%，全省的32.7%和19.7%。平凉市和庆阳市无论是人均水资源占有量还是亩均水资源占有量与全国、全省水平相比，悬殊比较大。按照国际标准，人均水资源量2000立方米为严重缺水边缘，人均1000立方米为人类生存起码要求。从数字可以看出，平凉市和庆阳市人均水资源量远远低于国际上满足人类生存的最低要求。就是和周边地市相比，也处于劣势。这种自然条件对农田水利设施建设提出了很高的要求。但从实际来看，革命老区大多水利设施修建于二十世纪六、七十年代，经过几十年的运行，不少工程存在老化严重、效益衰减等问题，虽然各级政府近年来投入了大量人力、财力、物力进行建设，但由于地方财政困难，市、县级配套资金落实难度大，一定程度上制约了水利可持续发展的步伐。当前，农田基础设施总体上仍是供不应求，导致农业抵御自然灾害的能力较低，大面积的灾害频繁发生，影响了农业经济的稳定发展。

表1 甘肃省革命老区降水量和蒸发量比较

2.农业结构不合理。当前，革命老区农林牧渔结构不尽合理，种植业在农业增加值中比重较高，而畜牧业、林业增加值在农业增加值中所占的比重仍然较低。以庆阳为例，2010年庆阳市种植业和畜林业农业增加值所占比重分别为为80.1%和16.3%。从产值情况看，2010年种植业和畜林业产值占农业总产值的比重分别为78.2%和14.4%。2011年庆阳市农、林、牧、渔及服务业分项增加值占总增加值的比重依次为79.89%、1.09%、15.59%、0.01%和3.43%。可见，无论是增加值还是总产值种植业比重均偏高，畜牧业、林业发展总体呈下降趋势。农业结构的不合理致使农产品供给总量无法满足工业化需求，难以满足城乡居民消费结构升级后对农产品提出的需要。

3.农业产业化水平低。革命老区农业产业化发展总体上还处在起步阶段，主要表现在：特色农业产业布局分散，农产品基地规模普遍偏小，龙头企业带动能力不足，专业合作经济组织发展滞后，产业化经营体系还未完全形成，与产业化经营相关的技术和信息服务体系的建设、标准化生产和品牌化开发等尚处在较低层次，农民从特色产业发展中的收益较低，特色产业投融资难，农民的市场意识和风险意识缺乏等。这些问题的存在，影响和制约了甘肃革命老区特色农业产业化的进一步发展。从生产的产品看，农业产业化要求产品的商品率，而老区主要表现为自给自足，商品化程度低。较低的商品率致使农业的后续产业跟不上，产业链条短，农村经济处于低层次的原料生产阶段。从投入和资本积累看，农业产业化要求高投入、高产出，积累少，导致了老区农业自我发展能力较差，严重制约了农业产业化的发展。

（二）农民收入增长不稳定，贫困人口较多

1.农民收入增长不稳定。从表2可知，近五年庆阳市、平凉市和会宁县农民人均纯收入自2006年至2010年年均增幅波动性较大，例如2007年庆阳市农民人均收入增幅只有8.3%，2008年增幅高达17.5%，2009年又回落到12.6%。由此可以看出农民收入增长不稳定，忽高忽低受政策影响较大。

表2 2006—2010年农民人均纯收入增长单位：元 ／%

2.贫困人口较多。根据国家确定的最新扶贫开发工作重点县，庆阳市的华池县、环县、合水县、宁县、镇原县，平凉市的庄浪县、静宁县和白银市会宁县列入其中。甘肃革命老区是甘肃省贫困人口相对较集中的地区之一，农民人均纯收入在全省平均水平以下。按2011年人均纯收入2300元的新扶贫标准，庆阳市贫困人口高达93.49万，贫困发生率为43.3%，整体性贫困、收入性贫困、生态性贫困特征十分明显。而且贫困人口收入水平很低，庆阳市贫困地区农民收入平均只有2573元，与全国、全省、全市农民人均纯收入分别相差3346元、735元和581元。虽然目前温饱问题已基本解决，但由于大多数贫困户缺乏稳固持续的增收渠道。收入低而不稳，一旦遭遇天灾人祸，极易返贫。

（三）农村社会经济发展水平低

1.城镇化水平滞后，城乡收入差距较大。城镇化水平是一个国家或地区经济发展的重要标志。如表3所示，庆阳市2005年和2010年的城镇化水平分别为20.0%和28.1%。平凉市2005年和2010年的城镇化水平分别为21.3%和33%。尽管两市从2005年到2010年5年间城镇化率提高了8.1%和11.7%。但横向对比，庆阳市和平凉市城镇化率还远低于甘肃省和全国平均水平。城镇化率低使得甘肃革命老区中小城镇在吸纳农村人口、集聚产业、为现代农业发展提供多方面服务的作用没有得到有效的发挥，导致农村经济社会发展水平较低。

在城乡人均收入方面，尽管在“十五”和“十一五”期间，在国家西部大开发政策和强农惠农政策的大力支持下，革命老区农村居民的人均纯收入在持续增加。如表3所示，庆阳市和平凉市农民人均纯收入从2005年的1739元和1940元分别上升到2010年的3154元和3115元，但是相对城镇居民的收入增长趋势来说，这种增长幅度是微乎其微的。从城乡收入比方面来看，2010年庆阳市和平凉市的城乡收入比为3.95∶1和 3.7∶1，远高于全国 3.2∶1的水平，如表 4所示庆阳和平凉市人均城乡收入差距越来越大，而且这种差距有进一步加剧的趋势。

表3 “十五”和“十一五”期间革命老区经济社会发展主要指标单位：%／元

表4 2006—2011年庆阳市城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入增长额的比较单位：元

2.农村全面小康实现程度低。从全面建设小康社会的六大方面—经济发展、社会和谐、生活质量、民主法制、文化教育和资源环境—的统计数据来看，2010年中国全面建设小康社会的实现程度达到80.1%，西部为71.4%。而根据2010年甘肃省庆阳市农村全面小康监测报告显示，2010年，庆阳市农村全面小康建设综合实现程度仅为32.3%，比2009年提高了5.9个百分点，其中经济发展综合实现程度为-12.82%，社会发展综合实现程度为82.10%，资源和环境综合实现程度为31.43%。从表5中国四大区域全面建设小康社会实现程度和表6庆阳市和甘肃省全面小康实现程度比较可以看出，庆阳市农村的全面小康社会实现程度与东中部地区的差距非常悬殊，与全省全面小康实现程度的差距也比较大，特别是庆阳市农村经济发展水平指标为负，生活质量、文化环境和资源环境指标也很低，从一定程度上讲，甘肃革命老区实现甘肃省十二次党代会提出的2020年与全国同步步入小康社会和党的十八大报告提出全面建成小康社会任务非常艰巨。

二、制约甘肃革命老区三农发展的突出因素

（一）特殊的自然环境及水资源缺乏

甘肃革命老区地处蒙古高原和黄土高原的交界地带，境内山大沟深、自然条件严酷，耕地较为贫瘠，农业基础设施建设滞后，生态环境极其脆弱。一是水土流失严重。庆阳市和平凉市地处黄土高坡，水土流失面积占总面积的87%，每年流失的土壤总量达1.68亿吨。严重的水土流失，使农村失去大量地表有机土壤，使得革命老区的耕地愈加贫瘠，并导致土地退化，生态恶化。二是水资源短缺，农业缺水问题严重。以庆阳市为例，庆阳地处黄土高原沟壑区，降水是全市河流的主要补给形式，年平均降水量只有561毫米，蒸发量高达2000毫米，干旱灾害频发。

表5 2000—2010年中国四大区域全面建设小康社会实现程度单位：%

表6 2010年庆阳市和甘肃省全面小康实现程度单位：%

（二）市场的制约

甘肃革命老区农业生产仍然是传统的小农生产方式，生产方式落后，农业机械化程度很低。总体上看，农业还具有自足自给的小农经济特征，没有转移到依靠科技进步和市场化运作为主的现代农业轨道上来。当前，平凉和庆阳两市农业产业化企业依然存在诸如生产规模小、技术含量少、市场化程度低、资金短缺和人才匮乏等问题，这些因素极大的限制了这些农业产业化企业的进一步发展，也使其带动农户、增加农民收入的作用受到限制。市场制约还表现在以下几个方面：一是甘肃革命老区农业市场发育程度低，部分县区市场的基础设施和软件建设滞后，各种产销合作组织、民间流通组织等市场中介组织发展滞后。以庆阳市为例，全市2011年仅有1户国家级龙头企业，223家农产品加工企业中年销售收入过2000万的仅33户，过亿元的仅5户。龙头企业量少质弱，“龙头”作用发挥不充分。农业产业化各要素之间的配置不尽合理，“订单农业”、“公司+专业合作社+基地+农户”等农业产业化经营模式作用发挥不充分，“风险共担、利益共享”的利益联结机制尚未建立。二是农产品价格的经常波动。农村合作经济组织发展滞后，缺乏良好的收购机制，致使农业生产抗御市场风险的能力不强，增产不一定增收，增收不一定持续。三是近年来电价、水价、油价、种价、饲料和化肥等生产资料价格较大幅度的上涨，增加了农业生产成本，一定程度上抵消了减免农牧业税、粮食补贴等惠农政策给农民带来的收益，直接影响了农民增收的幅度。同时，在农业生产资料价格快速上涨的同时，劳动力及农业生产服务价格也呈快速上涨趋势。生产投入的增加，使农产品价格上涨给农民增加的收入被抵消。农民增收很有限，得到的实惠不多。

（三）基础设施的制约

农村基础设施建设是农民增收必不可少的基础条件，更是新农村建设的物质基础。近年来，甘肃革命老区当地政府积极争取和筹措资金，狠抓农村基础设施建设，相继实施并建成了一大批基本农田、农业灌溉、人畜饮水、乡村公路、农业基地等建设项目，极大地改善了农村用电、用水、交通条件和农业生态环境。但是，甘肃革命老区由于经济社会发展比较落后，农民行路难、吃水难、看病贵、保障低的问题仍然比较突出。如表7所示，革命老区清洁能源利用率，自来水通道率依然非常低，行政村油路通达率和自来水入户率依然较低。

（四）科技水平和农民自身素质的制约

农民收入的提高，归根到底要依靠科技进步和农民自身素质的提高。然而，由于诸多因素的制约，甘肃革命老区农业科技水平却相当落后，农业科技服务的组织结构也不健全，科技进步对农业产业化的推动作用不显著。尤其在革命老区部分县，农业科技水平不高已经严重制约了农业结构调整和农业产业化水平的提高。现有农业科研和技术推广部门与龙头企业之间的联合程度也较低，从而阻碍了把分散的农户组织起来形成规模化农业生产的进度，影响了农业实用技术向千家万户的推广和向农产品市场的渗透，制约了农业产业化的发展。

表7 2011年庆阳市农村基础设施建设

农民自身素质的高低也直接影响着农民家庭生产经营的发展和收入的水平。如表8所示，根据2010年第六次全国人口普查主要数据公报，目前庆阳平凉两市农村劳动力文化程度相对偏低，农村劳动力70%以上属于初中以下的文化程度。农民素质的低下一方面限制了农民自身从事的农业生产活动，也使外出务工的领域狭小，多数农民仍靠出卖苦力挣钱。另一方面在当地从事农业生产的农民由于对日新月异的农业科技掌握不熟练，也难以适应农村产业结构的要求，导致农业生产效益低下，直接制约着农民增收。

表8 2010年庆阳市，平凉市农村劳动力文化程度构成

三、促进甘肃革命老区三农振兴的总体思路和财税政策建议

（一）继续加大财政对三农的投入

1.以基础设施建设为重点，加大对水利设施投入力度。水利是农业的命脉。水利设施是制约甘肃革命老区农业生产发展和农民收入增长的主要障碍因素。因此，增加农业水利设施投入，加强农田水利基础设施建设，改善农业生产条件已势在必行。农村基础设施包括很多方面，但就目前甘肃革命老区现状看，中央和省级财政首先应重点加强对大中型灌排工程、水资源利用工程、水土保持工程的投入，提高老区供水保障能力。一是中央财政在安排基本建设投资规模时，应保证预算内农业基本建设投资比例向甘肃革命老区在内的老少边穷地区倾斜，确保财政对农田水利设施的投入稳步增长。省级财政应积极争取中央财政加大对老区的转移支付力度，加快推进农村饮水安全建设，全面解决农村饮水不安全人口的饮水问题。积极推进集中供水工程建设，提高农村自来水普及率，发展城乡一体化供水。大力推进污水处理回用，积极开展再生水、雨洪水、矿井水和苦咸水的利用。二是要发挥财政税收的导向作用。在财政政策方面，财政可以利用财政贴息、以奖代补等方式，鼓励引导金融机构、社会资金加大对老区重点水利工程和基础设施建设项目的信贷支持。引导更多社会资金增加农业投入，同时扩大财政资金导向范围，增加财政资金与社会资金投入的比例。在税收政策方面，建议国家税务部门对社会资金来甘肃革命老区进行的农业投资给予更大幅度的税收优惠，降低企业的农业投资税负，提高农业投资的吸引力，引导工商资金、信贷资金、民营资本等投入农业，改变老区农业基础薄弱的现状。

2.加大科技和教育投入，促进农民增产增收。科技是第一生产力，是农业现代化的根本动力。针对甘肃革命老区科技教育落后的现状，一是要加大农村教育经费投入，采取各种形式培训农民，增强农民就业技能，促进教育环境改善和人力资本累积效应的形成。二是加大农村医疗卫生保健事业投入，从根本上摆脱农民看病难的困境，提高劳动者身体素质和生产能力。三是应在财政预算中专项列入农民及农民工培训经费，让农民及农民工从政府提供的公共服务中吸取更多的现代农业、现代科技知识的“营养”，提高务工、务农技能及科技素质，增强建设现代农业和闯市场的本领。

3.加大对生态投入，努力改善生态环境，实现农业可持续发展。甘肃革命老区实施退耕还林十多年来，缺林少绿、干旱多沙、生态环境极其脆弱的黄土高原发生了重大变化。但是，陇东黄土高原沟壑区的植被覆盖度依然较低，水土流失仍然很严重，矿产资源的不当开采等生态破坏现象未得到有效遏制；农村生态环境保护问题更加突出，面源污染难以得到有效的遏制，将进一步加剧水体、土壤的污染和生态系统退化，威胁农产品质量安全。建议中央财政应继续对甘肃革命老区实施退耕还林、退牧还草、公益林补偿、天然林资源保护、三北防护林体系建设及黄土高原丘陵沟壑区和小流域综合治理等重点生态工程给予财力倾斜，加大转移支付力度，着力推进黄土丘陵沟壑区、干旱风沙区、土石山区水土流失综合治理，加大坡耕地综合整治及淤地坝建设力度，促进工矿区生态恢复。加强基本农田（草场）和农村能源等建设，积极发展后续产业，切实解决好农牧民吃饭、烧柴、增收等长远生计问题。

（二）财政要支持发展特色农业和农产品加工业

甘肃革命老区地处西部，水资源不足，生态环境脆弱，区位条件不利，经济基础薄弱，工业化发展缓慢，但是革命地区物产丰富，盛产油料、荞麦、小米、燕麦、黄豆等特色小杂粮，是甘肃优质农畜产品生产基地，是全国苹果生产最佳纬度区，具有比较优势的特色农产品繁多。所以应立足老区本地资源优势，按照市场需求，因地制宜，发展特色农业和农产品加工业。目前，庆阳市、平凉市和会宁县初步建立起了一定规模的农业特色产业。庆阳市确立了草畜、果品、瓜菜三大优势主导产业。平凉市打算做大做强“金果”、“红牛”两大品牌支柱产业。这些规划的实现，需要大量的投入。作为财政职能来讲：一是应建立“三农”投入稳定增长机制。进一步加大支农力度，确保每年预算内用于农业支出的增幅高于财政经常性收入的增幅；不断完善对农业的转移支付制度，简化和归并过多的专项拨款种类，在扶持政策上区别对待。省市县财政在预算中安排专项资金支持农业产业化发展，着力推进甘肃革命老区优质粮、果、蔬、畜等特色农产品的产业化经营，扩大加工规模，延长产业链。着力优化农村产业布局，大力发展旱作节水农业和高效农业；积极引进和培育大型农产品加工龙头企业，打造具有市场竞争力的知名品牌；培育马铃薯、玉米、小杂粮、果品、羊绒、皮毛、牛羊肉等特色农产品加工产业集群，建设一批特色果蔬农产品加工基地，支持有条件县区发展设施农业。二是加强融资支持。省市财政要把农业龙头企业列为重点扶持对象，积极予以信贷支持，帮助企业解决技术改造资金和运转资金困难等问题。同时积极采取有效措施引导工商资本、民间资本和个人资金投入农业产业化经营。三是加强特色基地建设。引导龙头企业在农产品优势区域，采取“公司+基地+农户”、“协会+基地+农户”等多种模式，建设一批高效益的特色农产品基地。积极发展农业合作组织，进一步提高农业组织化程度。

（三）完善农村社会保障体系，为农民持续增收增强后盾

长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡二元的公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源城乡配置失衡，造成了城乡居民所享受公共服务的巨大差异。

近年来，在革命老区广大农村初步建立了农村社会救助体系、农村医疗保障体系及农村五保户供养机制等等。但由于财力所限，这些保障体系的覆盖面还相当有限，保障层次还相当低。今后应不断加大对农村社会保障的投入力度，逐步建立和完善与当地经济社会发展水平相适应，以基本医疗保险、基本养老保险补贴、最低生活保障为重点，城乡对接、多层次的农村社会保障体系。一是应建立健全以低保、五保、入学救助、住房救助、医疗救助、法律援助和临时救助等为主要内容的救助制度，不断完善农村社会救助体系。二是应积极探索建立农村基本养老保险制度，建立“以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以扶持”的农村基本养老保障制度，使农民养老由靠子孙变为靠自己、社会和政府共同养老。三是应不断改善农村医疗卫生条件，逐步提高新型农村合作医疗财政补助和补偿标准，着力解决农民看病难、看病贵问题，尽可能使更多的人从中受益，有效防止农民“因病致贫、因病返贫”，为农民持续增收铺好路，搭好桥。

（四）建立农业保障体系和保险机制，增强农业的抗风险能力

农业相对经济效益较低的“弱质性”和农业基础性产业地位的特殊性，决定了建立健全农业支持和保障体系成为农业未来发展、稳定农民收入增长急需解决的问题。从发达国家的成功经验看，在农业现代化过程中，大都形成了一套较为完善的农业保障体系。不同类别的政策措施从不同角度发挥作用，共同实现既能稳定农业生产，又保障农户收入的政策目标。甘肃革命老区地处西北内陆，干旱半干旱地区，农业基础薄弱，特别是抗击自然灾害和市场风险的能力较弱。要改变这种状况，一是要尽快建立起农业生产预警机制，完善信息网络建设，及时引导农民调整生产结构，实现以销定产。二是政府应积极建立和推广农业生产保险机制。中央和省级财政应加大对老区农业保险发展的财政支持和扶持，进一步增强农业抵御灾害的能力，使农民的灾害损失能降到最小程度。中央和省尽快考虑将老区特色产业苹果列入全省农业保险试点，这对于减少和降低农业生产灾害损失，促进果产业发展，确保老区农民增收有着重要作用。三是建立农业风险基金，用于农产品丰收或歉收市场调节，保护农民利益，改变过去农业生产保险风险和收益不对称的弊端，构筑农村风险控制体系，加大对农村保险的扶持力度，降低农村的生产风险。

（五）发挥财税政策及资金的导向作用，吸引和带动社会资金投向农业，为农民持续增收解决“瓶颈”问题

甘肃革命老区农村金融环境欠佳及农民创业资本匮乏是制约农业发展农民增收的重要因素之一。作为财政，一是应通过财政贴息、税收优惠等手段，鼓励金融机构向拥有好项目和有资产担保及良好信誉的农民提供贷款，帮助他们完成资本原始积累并迅速发展壮大。二是应对发展后劲强、对当地经济发展影响大的龙头企业在创业阶段实行税收、信贷、贴息等方面的优惠政策，促使其尽快做大做强，成为带动农民持续增收的中坚力量。三是应积极运作成立中小企业贷款担保机构，通过设立政府担保基金、财政参股等方式，吸引其他经济组织或个人投资入股，在收取一定费用、共享收益的同时，为中小企业缓解贷款抵押担保难的问题。四是应建立对农村“一事一议”建设公益设施的奖励补助制度，对农户投资投劳兴建直接受益的生产生活设施也给予适当补助，充分发挥广大农民群众在建设社会主义新农村中的主体作用。五是应充分发挥财政杠杆作用，建立由地方财政、农村信用社、贷款者三家共担风险的支农信贷资金风险管理及补偿机制，为促进农业稳定发展农民持续增收提供最有效的融资支持，逐步解决其“瓶颈”制约问题。

〔1〕 聂华林，李长亮编.中国西部三农问题调研报告[M].北京：中国社会科学出版社，2007.

〔2〕 聂华林，张涛，马草原编著.中国西部新农村建设概论[M].北京：中国社会科学出版社，2007.

〔3〕 王华新主编.县域经济财政政策研究[M].武汉：湖北人民出版社，2004.

〔4〕 曲玮，王建兵.甘肃农村经济发展与解决“三农”问题对策研究——新时期甘肃农民增收的新思路[J].开发研究，2004年02期.

〔5〕 刘克勇编著.公共财政支持“三农”政策研究[M].北京：中国林业出版社，2010.