美英韩日图书馆法研究及其启示❋

(中国农业大学图书馆 北京 100193)

1 美英韩日图书馆法律体系概述

1．1 美国图书馆法律体系

美国的图书情报事业处于国际发展前沿，无论是图书馆网络、信息技术，还是图书馆服务模式都非常值得借鉴。美国的第一部图书馆法是波士顿《公共图书馆法案》，1848年由马萨诸塞州议会通过颁布。此后，制定图书馆法的州达到20多个，以《新泽西州图书馆法》、《加利福尼亚州图书馆法》和《犹他州图书馆法》为代表遍布全美〔1〕。在州图书馆立法工作的推动下，美国联邦图书馆法的制定拉开了序幕。1956年，为了更好地对图书馆提供经费援助，美国颁布了《图书馆服务法》。1997年，为了扩大该法的覆盖范围，美国联邦政府颁布了《博物馆和图书馆服务技术修正案》对其进行了补充〔2〕。此外，美国联邦政府还颁布了《国会图书馆法》、《国家医学图书馆法》、《国家农业图书馆法》，形成了联邦图书馆法与州图书馆法相结合的图书馆法律体系。美国除联邦图书馆法、州图书馆法外，还有图书馆行业协会制定的法规，以指导图书馆更具体的业务工作。

1．2 英国图书馆法律体系

英国的图书馆法律体系相当科学完备。英国最早的图书馆法是1708年颁布的《教区图书馆法》。1850年8月，为使城镇地区更多的人能够得到免费的图书馆服务，国家颁布了《公共图书馆法》，规定了公共图书馆的设置条件与免费制度，1964年初，更名为《公共图书馆法和博物馆法》。随后，英国许多地区相继颁布了地区性图书馆法，如1925年的《苏格兰国家图书馆法》、1955年的《苏格兰公共图书馆法》、1986年的《北爱尔兰教育和图书馆法令》以及2008年的《北爱尔兰图书馆法》〔3〕。除国家颁布的法律法规外，英国还有政府制定的规章政策，以2001年颁布的《公共图书馆服务标准》和2003年出台的《未来发展框架》为代表;同时，还有一些行业协会的规范性文件作为补充，如《新版图书馆绩效管理框架》和《图书馆与信息专业人员伦理规范与实务守则》〔4〕。如果把英国图书馆法律体系比喻成一个大树，那么，《公共图书馆与博物馆法》是树根，《公共图书馆服务标准》与《未来发展框架》是树干，《新版图书馆绩效管理框架》和《图书馆与信息专业人员伦理规范与实务守则》是枝叶。从以上立法的历程和法律体系可以看出，英国图书馆立法工作起步早，法律体系层次分明，法律法规详细具体。

1．3 韩国图书馆法律体系

韩国最早的图书馆法是1963年颁布的《图书馆法》，该法先后于1991年、1994年被修订更名为《图书馆振兴法》与《图书馆及读书振兴法》，后在2006年再次修订更名为《图书馆法》〔5〕。该法是韩国图书馆的基本法，处于最高的法律地位。韩国的图书馆法主要是由《图书馆法》、《图书馆法实施令》、《图书馆法实施规则》三部分组成。《图书馆法》是处于最高法律地位的基本法，《图书馆法实施令》与《图书馆法实施规则》则是为了更好的补充、落实基本法而制定的。一般对《图书馆法》修订更名后，《图书馆法实施令》与《图书馆法实施规则》也会相应的进行修订与更名，以确保三部分法律体系内容相统一。除这三部分法律内容外，韩国还颁布了《国会图书馆法》、《学校图书馆振兴法》，拥有自治立法权的地方自治团体也制定了一些条例与规则，以确保图书馆基本法更好的落实。

1．4 日本图书馆法律体系

在日本当今的法律体系中，有三部图书馆法占有重要地位，分别是《国立国会图书馆法》、《图书馆法》和《学校图书馆法》。1948年，日本颁布了《国立国会图书馆法》，该法规范了国立国会图书馆的设置目的、组织结构、人事制度、管理体制、基本任务等事项，对日本图书馆法律体系的建立与完善起到了不可估量的作用〔6〕。《图书馆法》颁布于1950年，其内容涉及图书馆概念的界定、图书馆的主要任务、人员任职资格等。《学校图书馆法》颁布于1953年，是一部专门规范中小学校图书馆的国家立法。国家专门为中小学校图书馆立法，在当今世界上都是罕见的，对英美及欧洲等发达国家也产生了影响。该法确立了学校图书馆的“义务设置制”，规定了学校图书馆的责任与功能。以《图书馆法》为核心，《国立国会图书馆法》、《图书馆法》和《学校图书馆法》合称日本“图书馆三法”，奠定了日本图书馆法律体系的基石。与韩国相似，日本的图书馆法律体系中，除了国家颁布的基本法外，也有与之配套的《实施令》、《实施细则》;还有依法制定的行政规章与政策文件等。

2 美英韩日图书馆法律体系的特点

2．1 层次性

从美国图书馆法的发展历程中可以看出，美国主要采用“州图书馆法+联邦图书馆法”的形式，从一开始只面向公共图书馆，到后来逐渐覆盖各种类型的图书馆，图书馆法的适用范围不断扩大。而英国图书馆法律体系的层次性更是鲜明，先是《公共图书馆与博物馆法》作为纲领性文件，提供图书馆法律体系的基础;再是《公共图书馆服务标准》与《未来发展框架》作为政府行政政策的代表，对法律体系进行补充与细化;最后，是图书馆协会、学会等机构制定的一系列行业规范，用以指导图书馆具体工作。韩国与日本的图书馆法律体系相似，都是先有图书馆法作为根本，再有《某某法实施令》、《某某法实施细则》等执行条例作为补充。由此看出，美、英、韩、日四国的图书馆法律体系都具有从纲领性文件到地方性文件再到行业性文件的层次性，即全面系统又层次分明。

2．2 人性化

在今天这样一个信息时代，信息对于每个人的发展至关重要保障弱势群体的信息需求，消除信息鸿沟，也应该是图书馆法立法宗旨之一，对其最好的体现是美国的《图书馆服务法》。1956年美国总统艾森豪威尔签署了《图书馆服务法》，该法第一条便声明:本法目的是“向没有图书馆服务或图书馆服务不足的农村地区，推广图书馆服务”。在英国的《公共图书馆与博物馆法》中，第七条开宗明义地写道“每个图书馆应当为有需要的人提供全面有效的服务”;第八条规定“一般情况下，图书馆提供实施与服务时应当免费”，这两条服务原则是英国图书馆法对信息公平、免费这一宗旨的最好体现〔7〕。韩国《图书馆法》第八章为“消除知识信息差距”，整整用了一章的内容来规定国家及地方各级政府、以及各级各类图书馆，采取必要的措施，为弱势群体提供公平的信息服务，消除信息差距〔8〕。

图书馆法的人性化还体现在对特殊人群的关注与关心。据英国2000年的一项调查显示，93%的英国公共图书馆允许视障者带导盲犬进馆，93%的图书馆为行动不便的人提供上门服务〔9〕。韩国则是在国立中央图书馆下设立残疾人图书馆援助中心，该中心不仅提供残疾人服务，还制定图书馆残疾人服务标准规范，研发、提供针对残疾人的图书馆服务及特殊设备〔10〕。美国的《加州图书馆法》对弱势群体的考虑也很全面，该法不仅要求州图书馆为无法正常阅读的特殊人群购买录音资源，还规定州图书馆服务委员会中必须有残疾人和贫困人群代表〔11〕。由此看出，关心弱势群体，消除信息鸿沟，用法律保障、规范图书馆的同时还要体现出应有的人文关怀，是图书馆立法工作中不可缺少的内容。

2．3 与图书馆的发展相结合

任何行业的法律法规都是保证本行业健康良性发展的重要保障，与图书馆发展相结合制定法律法规是发达国家图书馆法律体系的又一特征。1990年，美国对《图书馆服务与建设法》进行了修订，将拨款项目中“图书馆建设”的名称更改为“图书馆建设与技术提升”，其目的是扩大拨款的用途，使图书馆获拨资金不仅可以用于馆舍建设，还可以用于改善图书馆服务所需的技术设备，提升图书馆的信息技术水平〔12〕。1996年，为了面对信息时代的挑战，美国联邦政府出台了《图书馆服务与技术法》，该法立法目的中写到“促进州、地区、国家间图书馆的网络链接，加强电子网络合作，使用户可以获取各种信息”;同时在第二章中就拨款用途也作了明确规定，要求96%的拨款必须用于提升图书馆的信息技术应用，促进图书馆间的合作联盟，开展资源共享，或者用于为弱势群体提供特别服务〔13〕。英国被誉为“第一部公共图书馆国家发展计划”的《未来发展框架》也显示了政府对图书馆未来发展的关心。《未来发展框架》从图书馆地位、职责、电子资源、社区服务等方面提出了图书馆在未来一段时间内的发展战略〔14〕。

2．4 细化法律内容，注重实施效果

在颁布诸多法律法规的同时，政府还注重图书馆提供的服务是不是尽如人意。例如，在20世纪90年代，英国政府注意到受电子资源的影响，图书流通量出现持续走低的趋势，为解决这一问题，使图书馆在信息社会继续发挥其功能，英国政府对《公共图书馆标准》进行了修订。新修订的《公共图书馆标准》通过10个指标对图书馆的工作进行了全面的细化，涉及到图书馆资源与服务的方方面面，可见英国的图书馆法不仅提供图书馆应有的保障，还规定图书馆应提供的服务，通过具体的指标，来确保应达到的效果〔15〕。日本文部省2001年发布的《公立图书馆设置及运营期望标准》中规定:“为提高服务水平，各图书馆应选定适当的指标项目，设定相关的量化标准，并据此对图书馆的服务进行年度自查和评价，评价结果向市民公开”。2008年日本修订《图书馆法》时，“期望标准”中的这一指导性意见上升为法律规定。由于这是一项创新的制度，且没有对指标进行硬性规定，虽然各图书馆选取的指标与评价的方法不太相同，但对图书馆服务的提升却起到很大的促进与规范作用。与《公立图书馆设置及运营期望标准》相似，由日本图书馆协会发布的《公立图书馆的任务与目标》共有5章105条，总结日本图书馆发展实践经验的基础上，提出的公立图书馆发展方向，设置和运营的基本目标，是对《公立图书馆设置及运营期望标准》补充与细化〔16〕。由此可见，国外图书馆法律体系不仅提供图书馆发展的保障，同时也提出图书馆在不同时期应尽的义务，并对图书馆的服务提出要求，促进与规范图书馆服务。

3 对我国图书馆立法工作的启示

3．1 加大立法力度

长期以来，我国图书馆立法工作一直进展缓慢，直至2002年，教育部对1981年颁布的《高等学校图书馆工作条例》进行修订，更名为《普通高等学校图书馆规程》，我国图书馆事业在立法方面才进入了一个新时期。这个时期内，国内许多图书馆立法工作者积极倡导建立和健全图书馆法律体系，他们的呼吁起到很大推动作用，北京、上海、湖北、河南、浙江、乌鲁木齐、山东、广州、江西、江苏等地相继都颁布了图书馆工作条例、管理办法等地方行政法规〔17〕。到了2008年底，文化部正式启动了我国《公共图书馆法》的制定工作;2012年底，经过四年的努力，我国第一部《公共图书馆法》出台。全国政协委员、国家图书馆副馆长陈力介绍:“这部法律，从提出立法到如今已经十几年了。最早叫《图书馆法》，是一部涵盖所有类型图书馆的法律，但由于各方面意见不够一致，现在做的只是《公共图书馆法》，只是对公共图书馆进行规范，暂不涵盖其他类型图书馆，这是很遗憾的事情”〔18〕。因此可以看出，图书馆法制建设是一个复杂的问题，不仅涉及到不同类型的图书馆，还涉及著作权、版权、知识产权等问题。纵观美英韩日国家图书馆立法的历程，图书馆的法制建设离不开图书馆工作者以及图书馆协会等组织机构的努力。长期以来，国内图书馆界没有像国际图联、国外图书馆协会一样积极参与立法工作，所以当今要建立完整可行的图书馆法律体系，界内的专家、学者、以及图书馆协会、学会应该团结起来，采取有效行动，推动立法工作有序进行。《公共图书馆法》的制定仅是立法工作的第一步，接下来还应该制定《图书馆基本法》、《高校图书馆法》等。

在加大立法力度的同时，我们还应该摸索适合我国国情的法律体系模式。韩日由于国家疆土较小，图书馆法律体系主要由图书馆基本法以及相应的实施令、实施细则组成，地方行政法规较少;但我国行政区县众多，各地发展不平衡，美英国家的图书馆法律体系模式更适合我国。英国的图书馆法律体系是以国家颁布的基本法为基础，地方与图书馆行业学会制定的法规作为补充，相辅相成又层次分明，值得我们借鉴。

3．2 不断完善与细化

我国现有的地方图书馆法规中，只有《上海市公共图书馆管理办法(1996颁布)》于2002年、2004年进行过两次修订，其余皆没有修订过;其中2000年前颁布的《贵州省县级图书馆工作条例》、《深圳经济特区公共图书馆条例(试行)》与《天津市区、县图书馆工作条例》已颁布20多年，在此期间却未作过任何修订〔19〕。这些工作条例的内容已陈旧，标准也过低，不能满足图书馆发展的需要。美国在100多年的图书馆立法历程中，共制定和颁布了100多种与图书馆相关的法律法规，对于州立图书馆法基本上是两年修订一次，使其不断发展和完善〔20〕。韩国、日本在颁布图书馆法之后，也会不断地对其进行修订与完善。韩国从1963年10月颁布《图书馆法》开始，截至2012年8月17日，对图书馆法的修订、更名以及对相应的实施令和实施细则的修改，总数可达到了60多次〔21〕。截至2012年底，日本对《国立国会图书馆法》的修订达到20次，最新修订是在2012年6月;对《图书馆法》的修订有20多次，最新修订是在2011年12月〔22〕。可见，图书馆法的修订与细化是图书馆法律体系建设中不可缺少的环节。此外，韩日最值得我们学习的就是颁布法律的同时，公布实施令及实施细则。我国图书馆法在数量上不多，且规定过于笼统，缺少具体的内容，操作性差，应向韩日学习，在颁布图书馆法的同时，鼓励各地级政府、各图书馆协会、学会制定或修订辅助的法规与条例。

3．3 与时俱进

随着科技和社会的进步，图书馆事业飞跃发展，网络图书馆、现代化的智能图书馆、以及馆际间的联盟合作是图书馆发展的主流方向，图书馆法涉及到的问题也会越来越多，如数字版权问题、信息安全问题、文献资源合理化共享问题、用户隐私保护问题等，涉及图书馆建设与服务的方方面面。这就要求图书馆立法工作要在考虑图书馆长远发展基础上，结合图书馆具体业务，制定具有前瞻性的法律条文，并不断地修订与补充，使图书馆法能够保障图书馆的权益，规范图书馆的服务。

4 结语

随着信息技术、网络技术、数字技术的发展，图书馆俨然进入了一个全新的发展阶段。在这样一个新时期，图书馆法律体系的建设是尤为重要的。而我国由于图书馆法本来就少，地方法规缺少法律的强制性，责任机构也不够明确，法规内容概况性强，使得各项条例的执行达不到应有的深度。因此，加快我国图书馆立法工作，制定更多、更完善、更细化、与图书馆发展密切结合的法律法规，明确政府、图书馆、馆员、读者、版权所有者等主体、客体之间的权利、义务与法律责任，以此提高对图书馆权利的保障，规范图书馆行为活动，是我国图书馆事业现阶段亟待要完成的事。

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