民事再审检察建议制度研究

邹进康，刘显鹏

(1．襄阳市襄城区人民检察院，湖北 襄阳 441021;2．中南民族大学 法学院，湖北 武汉 430074)

所谓民事再审中的检察建议，乃是指检察机关发现同级审判机关所作的已经产生法律效力的民事判决书、裁定书以及民事调解书确实存在错误，则以检察建议的形式向其发出书面文件，从而促使审判机关开启民事审判监督程序的一项制度。一般来讲，检察权主要具备公诉、监督以及司法弹劾三项功能。［1］其中，监督功能包含调查权、阅卷权、参与权、建议权这四项权能。［2］再审检察建议无疑是检察权的监督功能中建议权的具体体现。现行《民事诉讼法》经2012年修改，在法律层面对民事再审检察建议制度予以确认，使其成为检察机关除抗诉外对法院进行监督的又一合法有效手段。在此项制度拿到法律的“许可证”后，我们更加应该明确其在民事诉讼监督中的定位，正确认识民事再审检察建议制度在现实中适用的优势和不足，以期在今后的立法和实践中予以完善，更好地发挥其监督效果。

一、民事再审检察建议制度的规则演进

民事再审检察建议制度可谓是在实践中应运而生的。由于抗诉案件持续时间较长，需流转的环节交多，致使当事人的民事权利和民事诉讼权利不能及时得到保障，同时司法资源得不到合理配置，故最高人民法院和最高人民检察院一开始从个别地方试点采用民事再审检察建议的方式分流一些民事抗诉案件，并在1996年联合发出的《关于办理民事、行政抗诉案件的若干规定》中首次明确检察机关有权对民事案件提出建议。2001年9月最高人民检察院颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则(试行)》第47条明确规定了检察院向法院提出检察建议的情形:“有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议:(一)原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的;(二)原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的;(三)人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的;(四)应当向人民法院提出检察建议的其他情形。”2002年9月最高人民法院印发的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第17条从法院的角度强调:“人民检察院对人民法院的审判工作提出检察建议书的，人民法院应认真研究以改进工作;经与同级人民法院协商同意，对个案提出检察建议书的，如符合再审立案条件，可依职权启动再审程序。”2011年最高人民法院和最高人民检察院会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》(以下简称《法律监督意见》)对再审检察建议的监督方式与地位进行确认。2012年8月修改后的《民事诉讼法》使民事再审检察建议制度的适用在立法层面得以确立。民事再审检察建议的发展历程证明其经受住了实践的检验，是现实司法中不可缺少的一项检察机关监督方式，具有独特的优越性，但是我们也不能因为法律对其予以确认而忽视它自身的一些不足。

二、民事再审检察建议制度的适用价值

(一)提高诉讼效率

传统的民事抗诉案件，是由作出有效判决法院的上级检察院发现与同级检察院提请抗诉来启动，从同级检察院提请抗诉这条监督路线来看，当作出有效判决法院的同级人民检察院发现案件存在错误，无论是事实错误还是适用法律错误，启动向上级人民检察院提请抗诉，再由上级检察院提请抗诉，而人民法院对于属于“事实认定错误”的抗诉案件，又可以交下一级人民法院再审。这就使得这类民事抗诉案件可能兜了一个大圈，最后又重新回到起点，整个“倒U”字形过程［3］32不仅办案环节繁琐，还会拖长办案时间，造成当事人经济利益的巨大损失。如果允许直接由人民检察院向同级人民法院提出检察建议，根据《法律监督意见》第7条第2款“人民法院收到再审检察建议后，应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人”之规定，检察院通过检察建议启动再审程序比抗诉启动再审程序的周期将大大缩减。同时由“两级四院”的模式变为“一级两院”，诉讼效率也会大为提升。不仅节省了司法资源，同时减少当事人诉累。

(二)促进案件合理分流

根据法律的规定，基层检察机关无抗诉权，其监督权主要体现在向上级人民检察院提请抗诉，因此大量的抗诉类案件都集中在司法人员相对较少的市、省两级检法两院，造成在实务中检察院所说的“倒三角”关系，工作量强度与司法资源的分布并不契合。当事人的申诉是检察机关开启对民事诉讼监督的一个重要来源。根据修改后的《民事诉讼法》第209条，当事人若对诉讼结果不服，欲向检察院申请检察建议或是抗诉，必须是经过法院再审程序或是法院逾期裁定再审申请，这样一来，当事人申请再审便成为了向检察院进行申诉的一个前置程序，也就是说基层检察院受理的民事抗诉案件数量会明显下降，市级检察院提请抗诉案件数量将大幅增长，办案人员最少的省级院审查办理市级院提请抗诉案件及提请最高人民检察院抗诉案件的数量也将大幅上升，这种司法资源的不合理配置将愈演愈烈。面临这样的问题，基层检察院通过民事再审检察建议的提出，能够有效分担一批抗诉案件，减轻上级检察院的工作负担，使各级检察院的司法人员都能得到合理运用。以湖北省为例，2011年抗诉案件404件、民事再审检察建议166件;2013年抗诉案件303件、再审检察建议317件。①参见湖北省人民检察院2012年至2014年工作报告。在现实中，民事再审检察建议在检察监督中越来越发挥其作用。

(三)尊重审判独立

民事再审检察建议与抗诉的监督方式不同。抗诉是检察机关检察权中监督权的完美体现，强制性开启民事再审程序，来达到纠错的目的;而民事再审检察建议，一方面其是通过这一程序，来督促人民法院自行纠错，将决定是否启动再审的权力交由法院，另一方面，民事再审检察建议名为建议，足以见其非强制性，其发出并不必然开启再审，可见民事再审检察建议是检察机关以表达意见的方式通过一条迂回的道路以期获得公正的实现，这条迂回的道路也表现出对于法院审判独立的尊重。民事法律关系是平等主体之间的关系，因此法律中规定公权力对民事法律关系不能轻易插手，法院对民事法律关系所做出的裁判也应当具有权威性，所以之前理论界一直以来就存在检察权限缩和扩张之说的纷争，［4］97民事再审检察建议就是一个极好的调和，如果能够通过检察机关的检察建议，使作出判决的法院意识到错误并能主动纠错，既让检察机关能够行使其监督权，又能保证法院的独立审判，最终还能使当事人的民事权利得到保障，这种“柔性监督”方式能兼顾到各方面，也不会形成法检对抗的局面，实在是再好不过了。不过以上所述之价值能够实现的前提当然是法院能够积极予以配合，对检察建议能作积极审查和回应。

三、民事再审检察建议制度适用中的问题

民事再审检察建议因其相对抗诉所具有的优越性，在法律予以确认后，被检察机关适用的数量和法院采纳的比例都在上升阶段，成为抗诉手段的有益补充。［5］但现实中民事再审检察建议也在暴露出一些问题，尤其是2012年《民事诉讼法》修改后，如何更好地运用好这一监督手段，成为各地检察机关所困扰的问题。

(一)程序规则混乱，缺乏明确流转机制

2012年修改的《民事诉讼法》第208条至210条规定了民事再审检察建议的适用主体和适用情形，但这些条文不仅内容太过于概括，并且作为一项新的制度，其最基本的要素，如概念、适用对象、提出程序和相应的文书等都没有提及，并非一项完整的制度，缺乏最基本的操作性，换句话说，这次民诉法的修订不过是对检察建议这种在司法实践中的试点并进行推广的摸索性、实验性的尝试予以立法肯定，［6］33对检察机关的实际运用起不到任何作用。而之前的一些司法解释也只是粗略地进行了规范，并未形成一套完整成熟的体系。

司法实践中的具体操作程序非常抽象，规则层面仅规定了检察机关可以对民事再审提出检察建议的大致情形，但对于检察机关内部具体的提出部门以及接受建议的法院的具体部门并未予以明确，而具体操作流程亦未得以细化。就当前来看，某些地方根据本地的实际情况出台了一些繁简不一的适用意见，但这种做法非但未能对民事再审检察建议工作的开展产生积极的促进作用，反而因标准的不一导致具体工作开展的混乱和无序。

(二)适用范围与抗诉混同，不能达到合理分流目的

修改后的《民事诉讼法》第208条规定，再审检察建议与抗诉适用的条件均为“符合民事诉讼法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的”，尤其在该条第2款还规定地方各级人民检察院在此种情况下既“可以向同级人民法院提出检察建议”，“也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉”，似乎民事再审检察建议与抗诉的适用条件完全重合，且地方各级检察院还具有选择任一的决定权。这种规定有可能给地方各级检察院营造一种错觉，造成检察建议前置的局面，因为检察建议的简便性而在今后碰到监督案件一概先采取民事再审检察建议，等未达到相应的效果再提请抗诉，本以冗长的抗诉程序平添一环节而更显拖沓，长此下去，法院对检察建议采取的态度将更为消极，导致检察机关可能逐渐弃用这一制度。作为抗诉的补充手段，检察建议应当是配合抗诉、有效分流的一种方式，但其适用范围和适用对象完全为抗诉所涵盖，没有自己明确目的和特点，其应有的作用和优势难以发挥出，其预设的分流价值也无法得到实现，这一制度可能又将沦为摆设。抗诉和检察建议各自适用范围的明确，应当以其自身的本质特性、独有优势与局限为依据，避免功能重叠或作用范围界限模糊不清。

(三)缺乏效力保障机制

民事再审检察建议是一项强制力极弱的监督方式，其效力一直饱受诟病。因为民事再审检察建议的提出并不一定可以导致再审程序的当然开启，其只是一种检察机关以建议的方式作出并发送给法院的书面文件。至于是否采纳并进而据此开启再审程序，则决定权完全由法院掌握。可见，再审检察建议的强制力和约束力显然付之阙如。尽管修改后的《民事诉讼法》确认其为检察监督方式之一，却没有任何可以保障其切实发挥效力的强制性规则。而“两高”共同签发的《法律监督意见》第7条第2款“人民法院收到再审检察建议后，应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉”之规定也只是望梅止渴，无法发挥实际效果。从最高人民检察院2002年到2012年的工作报告中可以看出，从未统计法院对民事再审检察建议的采纳数量和再审率，说明其预设效果并未显现出来。①参见最高人民检察院2002年至2013年工作报告。2012年修改后的《民事诉讼法》将检察建议纳入立法，“这种以实验性尝试为起源的制度就不应该是程序外的监督机制，而成为具有法典位阶的法定型程序制度。”［6］38若不尽快明确其法律后果，不仅可能造成实务操作过程中的混乱，更为严重的是，极其可能最终导致这一新制度无法发挥其预设功而流于形式。因此，立法应当明确法院具有检察机关检察建议的答复义务以及违反该义务时所应承担的不利后果，以确保民事再设检察建议能真正发挥其价值。

四、民事再审检察建议制度的完善

因民事再审检察建议有其独特的价值，我们要在具体适用中将其价值发挥到极致，就必须要比对其在适用中显现的问题来对症下药，让其更好地在发挥作用，实现检察机关的监督权，维护公平正义。

(一)在立法中完善再审检察建议的程序性规制

关于再审检察建议从监督案件的来源、受理、审查和提出均应当有一套完整的流程。

1．来源和受理。再审检察建议应当是依当事人的申请而开展，因民事法律关系是平等主体间的关系，民事诉讼应当遵循处分原则，尽管检察机关作为监督机关，有维护公平正义的义务，但是也应当尊重诉权和审判权，不得随意干预民事诉讼，因此，检察机关对民事个案的监督应当还是取决于当事人的申请。不仅如此，还应当在当事人穷尽其他救济的前提下进行，在当事人无路可走的情况下，公权力才能介入，“否则只会加重诉讼负担、打破当事人主体之间的平等地位，加长司法腐败链条。”［7］2012年《民事诉讼法》的修改正是遵循了这条原则。该法第209条第1款即明确:“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉:(一)人民法院驳回再审申请的;(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;(三)再审判决、裁定有明显错误的。”检察机关受案部门应当对当事人的申请进行审查，符合此条则接受申请并移交办案部门进行实体审查。

2．审查。在接受当事人的具体申请之后，检察机关应当对该申请进行细致的审查。按照《民事诉讼法》第209条的规定，当事人既可以申请检察建议，也可以申请抗诉，那么检察机关是否只能依照当事人的申请来只进行检察建议或抗诉呢?现行法并未予以明确。依笔者拙见，当事人通常而言对民事再审抗诉和检察建议二者可能并未有深刻认识，其申请检察建议或者抗诉均是为了维护其民事权利，因此，到底使用民事再审检察建议还是抗诉应当由检察机关依照法律和实际情况进行审查，来决定采用何种监督方式。另外，《民事诉讼法》第210条规定了检察机关的调查权，因此在实际审查的过程中，检察机关应当公正合理地对当事人申请进行审查。

3．提出。在检察机关的具体承办人对当事人的申请进行审查后，应当作出提出或者不予提出再审检察建议的决定，该决定由具体的承办检察人员作出后交部门负责人审核批准，若案情复杂则应提交检委会讨论决定，最后以检察院的名义作出。检察机关提出民事再审检察建议应当有严格统一的法律文书格式，有具体的文号，改变之前各地五花八门的做法，保证其严肃性。同时，民事再审检察建议的文书还应当进行说理，在建议书中应当写明建议提出的根据、相关的事由、建议的具体内容以及要求审判机关答复的具体事项和相应期限，并且应当向当事人公开，确保法院无法在此方面做文章而拒绝采纳。

(二)明确民事再审检察建议的适用范围

前已论述民事再审检察建议和抗诉应当依其不同的功能有不同的适用范围，因此立法上还有待改进。在学术界，关于此问题有学者提出不同的意见，有的学者认为应当将民事再审检察建议的适用范围固定在“存在事实认定错误的生效裁判及损害国家利益和社会公益的调解”，［3］33也有学者认为适用于那些与法院协商一致的、法院同意再审的或违反法定程序对案件结果影响不大的案件。［4］99笔者认为，以上看法均存在少许不妥，如果只审查事实认定错误的案件，那么一些重大复杂案件仅靠检察建议来纠错似乎显得有些单薄;如若是与法院协商一致案件，那检察建议的提出又显得没有多大意义。民事再审检察建议应当适用于非重大复杂案件的事实认定错误的情况、依照民事特别程序裁判有错误的、申诉人提出新证据或出现在法院生效判决之后的新情况、新理由类案件。

(三)建立民事再审检察建议的效力保障机制

一项良好的制度，如果没有相应的法律效率来保障其实行，则这项制度就可能形同虚设。民事再审检察建议同样如此，尽管它是在实践运行中成长起来，仍然需要法律规定相应的效力保障确保其有效运行。其一，《民事诉讼法》应当引进会签文件《法律监督意见》中有关法院对检察建议审查期限的设置，确保法院能在一定的时间内对该检察建议给出具体的答复。其二，应从规则层面对法院内部关于针对检察院所提建议的审查具体主体和审查具体程序予以明确;同时，法院对作出民事再审检察建议的检察机关应当给予书面答复，该答复应具体说明采纳或者不予采纳检察建议的具体理由。最后，对无正当理由不采纳检察建议或过期不作答复的，应当增加追责机制。

作为民事再审检察监督领域的一项新生事物，民事再审检察建议制度的适用情况和适用效果还有待司法实践的检验。但不可否认的是，与对抗性和强制性均较强的抗诉相比，民事再审检察建议这一柔性监督机制更契合和谐司法的应有之意，更能促进检察机关和审判机关的通力合作，进而促成民事纠纷的最终、有效地解决，故应对其改进和完善进行系统研习，为制度的系统布设添砖加瓦。

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