1953年选举法论析

金子求

（铜仁学院社会科学部，贵州铜仁554300）

1953年选举法论析

金子求

（铜仁学院社会科学部，贵州铜仁554300）

新中国选举制度的确立，以1953年3月《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》的颁布为标志。从研究新中国第一次全民普选入手，是深化对这一制度认识的一个途径。照顾少数民族选举权，规定中共党组织、民主党派、选民或代表的联合提名权以及选区划分、选民登记、代表候选人提名、投票与计票制度等选举运作程序与环节的规定，基本上为1954年宪法所确认，而且大都沿用至今。1953年选举法及其实施为新中国选举制度的确立及发展创造了初步的历史经验，无疑对于今天的选举实践，尤其是整个国家基层民主建设提供了借鉴意义。

选举法；地域代表制；候选人提名；等额选举；选举救济制度

选举是民主政治的基石，是推动和保证代议民主发展的重要力量，是现代民主国家大众政治参与的主渠道。新中国第一次普选更是共和国民主政治的一大盛事。选举的首要前提就是要在宪法的基础上形成有关的选举法律，并在宪法与选举法所确定的范围内进行。1953年2月11日，中央人民政府委员会第22次会议审议通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》草案，邓小平就选举法草案作了详细说明。中央选举委员会于1953年4月3日发布《中央选举委员会关于基层选举工作的指示》和《中央选举委员会关于选民资格若干问题的解答》，明确了基层普选的程序和具体办法。同时，由于全国各地情况不一，而且是新中国初次进行全国普选，领导和群众都缺乏经验，选举法条文只做了概括性的规定，有关选举的许多具体问题，各省市人民政府都依据选举法的规定制定了《选举法》实施细则。本文讨论的选举法包括以上选举相关法律。

一、1953年《选举法》的主要内容

1953年《选举法》及中央选举委员会颁布的相关政策法规对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举工作的组织领导、各级选举委员会的产生、人大代表名额的分配、少数民族的选举和选举的具体程序、办法都作了明确的规定，尤其是在选区划分、选举资格的确定、候选人提名、召开选举大会投票、计票办法等选举的关键环节做了更详尽的规定。

（一）选区划分

1953年《选举法》规定的是实行“地域代表制”的选举制度。划分选区主要考虑两个因素，即行政区域和一定的人口数。选举法第二条规定各级人大代表均依现行行政区划选举产生。另外，“选区要结合人口与居住的自然条件划分，每一选区的人口数应与当地每一代表的人口数大体相适应…一般的选区，以能产生两三个或三个以上代表为适当。”[1]

（二）选民资格的确定

确定了选举权的范围，实际上也就确定了选民的范围与数量，从而决定了选举政治的社会基础。[2]1953年选举法规定的选举权利的“阶级界限”分明。一方面，人民享有较为广泛、平等真实的选举权，并为选举权的实施而享有充分的物质和法制保障；另一方面，“选举权，只给人民，不给反动派”，[3]地主阶级和反革命分子作为政权的专政对象，被彻底的剥夺了选举权和被选举权。如《中央选举委员会关于选民资格若干问题的解答》规定：尚未依法改变成分的地主阶级分子没有选举权和被选举权，而地主阶级出生的人和开明绅士都有选举权和被选举权。富农有选举权和被选举权。

被管制的反革命分子，没有选举权和被选举权。选举法明确规定精神病患者没有选举权，但规定间歇性精神病患者，有选举权和被选举权，并应列入选民名单。为选举工作达到“不让一个公民被错误的剥脱了庄严的选举权利，也不能让一个反动分子或未经改变成分的地主阶级分子非法窃取了庄严的选举权利”[1]的目标提供了法律上的保证。

（三）候选人提名

候选人提名是选举过程中的重要一环，也是体现民主精神的关键阶段。选举结果在相当大的程度上取决于候选人的产生。各级人大代表候选人，均由选举区域或选举单位产生。选举法同时规定，各级代表候选人，只得在一个选举单位或一个选举区域内应选。

1953年《选举法》第47条以及《中央选举委员会关于基层选举工作的指示》规定，由中国共产党、各民主党派、各社团（如工会、农民协会、妇女联合会、青年联合会、学生联合会、工商业联合会、合作社等）联合或者单独提出，也可由选民联合若干人或单独提出。在乡村，一般由选举委员会邀请中共党组织及各人民团体的代表进行协商。初步候选人名单提出后，在选举大会二十天以前交给各选民小组反复酝酿、协商讨论。选举委员会根据小组讨论的结果进行汇总，按照最大多数选民的意见，提出正式代表候选人名单，选举大会五天前向选民公布。

（四）召开选举大会，表决方式

1953年选举法规定：“县级以上人民代表大会之选举，采用无记名投票方法”，而且规定了“委托代理投票”的办法，对文盲或因残疾而不能写票者予以实际的照顾，可请其他选举人代写。选举法还规定：“乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会代表和乡、镇出席县人民代表大会代表的选举，采用以举手投票方法，或者采用无记名投票方法”。表明当时实行的是无记名投票与举手表决并用的选举方式。无记名投票使贿赂选票失去了必然性的作用。举手表决方法的弊端显然很多，很可能使选民在选举过程中感到有碍于情面而不能充分表达自己的意志和自由，但由于选民文化素质的限制，不得不加以采用。因为当时农村文盲多，一个选区内会写票的人很有限，如果不顾实际地一律采用无记名投票的方法填写选票，很可能使选举成为少数几个人的事，把农村的选举变成几个有文化人的选举，反而更不利于选民选举权的充分行使。

依据1953年《选举法》第56条和第59条规定，可以看出1953年选举实行的是“绝对多数制”，而且在选举时很可能出现多轮投票始得当选的情况，即“候选人必须获得选区所投的有效票数的一半以上，才有可能当选。计算方法各国有别，有的按登记选民数计算绝对多数，有的按有效投票数计算绝对多数，有的按参加投票者的实际投票数计算绝对多数”[4]。

二、1953年《选举法》体现的原则

民主选举制度的主要原则包括：选举权的普遍原则、选举权的平等性原则、直接选举、无记名投票。1953年《选举法》着眼于实际的民主，根据中国当时的具体情况，设计了一个真正体现民主精神的选举制度。

（一）体现了选举权的普遍性

选举权的普遍原则是指选举权为社会公民普遍享有，排除了财产、教育程度、种族、性别的限制。1953年选举法的文本对于各民族、人民武装部队和国外华侨的选举都作了明确的规定。总体来看，被剥夺选举权和被选举权的人占人口总数的比例小。各地普选实际运作结果也证明了这一点。根据中央选举委员会统计，全国进行基层选举的地区，通过选民资格审查的人数为323，809，684人，占选举地区18周岁以上人口总数97.18%。而全国依法被剥夺选举权的人并加上精神病患者，只占进行选举地区18周岁以上人口总数的2.82%[5]。说明当时享有选举权的人数占了全国人口很高的比例，在普选基础上产生的各级人民代表大会具有广泛的代表性。至于选举法所规定的对于这一部分人的选举权利的限制，必须把它放在特定的历史条件下去考察。正如邓小平在选举法草案的说明中指出的那样“对于尚未改变成分的地主阶级分子的选举权利的限制，不消说，这只是一种临时的办法，是今天历史条件所不可避免的……”[6]

（二）体现了平等选举的原则

所有的选民在一次选举中只有一个投票权，所有选票的效力完全相等。“‘一人一票原则’如果得到严格的遵守，一人一票的准则就意味着，每一票对决定选举结果大致具有同样的分量”。[7]1953年选举法规定：“妇女有与男子同等的选举权和被选举权”，“每个选民只有一个投票权”。对于所有年满十八周岁的公民来说，他们的选举权利是不受限制的，他们参与国家社会政治事务的机会是均等的。从选举法关于全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的名额及代表的产生办法的规定来看，各级人大代表的产生均以一定人口的比例为基础。同时选举法又适当照顾了地区和单位实际，对城市与乡村、汉族与少数民族代表比例都作了不同规定。这就表明，每一个城市选民与农村选民、每一个少数民族与汉族选民在同级人大代表选举中所投选票在对公共事务的选择和决定方面具有不同等的影响力。就这个方面来说，选举法是不完全平等的。但是我们不能仅仅依据“一票值一票的每票同值”的抽象原则而否定选举法所体现的平等精神，相反，正是体现了民族平等和区域平等的原则。正如邓小平在关于选举法草案的说明中指出，“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中由于其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。”[6]着眼于实际，承认差别，并创造条件逐步缩小差别，是我国选举制度逐渐发展完善的基本途径。

（三）等额选举原则

关于等额选举这一原则，1953年选举法对此没有明文规定，但1953年4月3日公布的《中央选举委员会关于基层选举工作的指示》指出“选举委员会提到选举大会上的代表候选人的名额，一般应与当选代表人数相等，即这个选举区域应选几个代表，就提出几个代表候选人”。一般而言，等额选举除了要求选民赋予候选人以某种合法性外，没有更多的意义。它使选举失去了起码的选择性，即使选民有赞成、反对或弃权的自由，也只是在某种暗示或“强制”下的自由，也只是在外界某一力量限度的范围内做出选择。代表候选人人数与应选代表人数相等无疑不利于充分发扬民主。所幸的是选举法第五十一条规定：“选举人可按代表候选人名单投票，亦可另选自己愿意选的其他任何选民”，而且在提候选人的阶段是必须经过自下而上、自上而下的反复酝酿协商的，这样就不但保障了最大多数人的意见真正得到实现，而且也使少数人的意见有充分表达的自由。而且，今天我们不能一概否定“等额选举制”的优点，尤其在建国初期，如果不采取等额选举的办法，有些必要的代表人物就不可能当选，这对于团结、改造民族上层人物和民族工商业者的代表人物，以巩固和发展人民民主统一战线是不利的。

（四）直接选举与间接选举并用

直接选举是由选民直接投票选举人大代表。间接选举指的是由下一级人大选举上一级人大代表。这两种选举方式，从1953年首次普选至今未变。只是1953年第一次普选时，直接选举的范围很小。1953年选举法取消了建国初期的组织通则所规定的推选、指选、派选、特邀等代表产生方式，选举法第三条规定：“全国人民代表大会之代表，省、县和设区的市人民代表大会之代表，由其下一级人民代表大会选举之。乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会之代表，由选民直接选举之”。直接选举的范围仅限于乡、镇、市辖区和不设区的市的人民代表大会代表选举，而在县级以上则实行间接选举。直接选举往往是衡量一个国家民主水平的重要尺度。但是，一个国家的直接选举范围和层级，与该国的民主传统、政治、经济文化状况有关，不能仅仅根据直接选举的情况来评价其民主的水平。[8]这样的选举方式是由当时的社会历史条件决定的。虽然经过三年的国民经济恢复时期，新的社会政治秩序已经初步建立。但总的来说，经济十分落后，人们参政议政的积极性还没有改善经济环境和提高物质生活水平的要求迫切。加之人们的文化素质较低，又缺乏选举经验，由选民直接选举产生县级以上各级人大代表的条件还不成熟。

三、1953年《选举法》体现的时代特点及意义

选举法的颁布为普选运动提供了法律制度的保障，无疑是新中国民主政治发展的新起点。科学总结和汲取1953年选举法及其指导下的普选运动的历史经验教训，为现今的基层民主建设、社会主义新农村建设以及和谐社会建设无疑提供了宝贵的经验和历史启示。

（一）选举法自始至终体现了“着眼于实际的民主”的精神。

既在理论上强调发扬民主，又坚持从现实情况出发，这是新中国第一次普选的基本指导思想，它对于至今的民主建设仍有指导意义。一般来说，只有普遍、直接、平等的选举才可以称其为真正意义上的民主选举。毛泽东在《论联合政府》中也提出，实行“自由的无拘束的选举”。[9]按照这样的原则和标准来衡量，当时选举制度设计的民主程度并不高。但是，“无视诸条件的制约，急于追求‘高度的民主’，只能流于实质无益，甚至会限于形式主义而有碍民主实质的体现。”[10]考察选举法所达到的民主程度不能抛开当时的社会历史状况而予以纯粹抽象的评价。1953年选举法注重选举的“实际的民主”这一精神，如：有限的普遍选举；有限的平等选举权；主要实行间接选举和不完全无记名投票；照顾少数民族的权利；代表候选人的提出基本上是组织提名；以居住地划分选区；选举工作由选举委员会组织等等。邓小平在选举法草案说明中坦诚，选举制度“不够完备”。

（二）1953年选举法及其相关选举文件确立了新中国选举制度的“蓝本”。

1953年选举相关法律的制定和颁布为第一次全国普选运动提供了法律依据，为建立高度民主的选举制度奠定了良好的基础，从此，全国人大和地方各级人大选举制度通过立法形式和立法程序正式确立，并作为人大制度的重要内容之一，开始在国家政治生活中发挥作用。普遍平等的选举权，直接选举和无记名的投票方式，照顾少数民族的选举权，规定党组织、民主党派、选民或代表的提名权以及选区划分、选民登记、代表候选人提名、投票与计票制度等选举运作程序与环节的规定，基本上为1954年宪法所确认，而且大都沿用至今。如：县、市人民法院设立巡回法庭，专门受理有关选举诉讼案件等做法，对今天的选举实践仍有借鉴意义。

（三）选举法重点关注基层和少数民族的选举权。

《选举法》以及《中央选举委员关于基层选举工作的指示》指出，乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会的选举工作是全国及地方各级人民代表大会选举工作的基础，县、市以上各级政府和选举委员会选举工作重点是指导基层单位的选举，在深入广泛政治动员的基础上，吸引选民自觉参加选举，保障高比例的参选。同时将选举工作与反官僚主义反命令主义和反违法乱纪等政治运动相结合保证干部能在群众的鉴别下受到一次深刻的教育，选出真正能代表人民群众利益和意志的各级政权机关。经过选举“把那些违法乱纪分子和犯有严重错误而为人民群众所极不满意的分子从各种基层组织的工作岗位上剔除出去，把群众所爱戴的联系群众的人选到这种组织的工作岗位上来”[1]，以达致团结群众、教育干部、加强政府与群众关系巩固政权的目标。

选举法关于国内各少数民族的选举，作了专章的规定，选举法着眼于国家民族关系复杂的实际，无论从少数民族的代表名额及代表产生方式以及选举工作使用的语言文字等方面都给予了充分的照顾，使得国内各民族友爱团结的关系在选举法中得以体现。

（四）选举法在一定程度上建构了“选举救济制度”，严惩选举舞弊行为，给选举工作的制度化运作提供了法律保障。

“选举监督救济机制”包括对选举过程的监督，以及对代表行使职权过程的监督。选举纠纷和选举违法现象，尤其贿选是破坏选举信用的一个“毒瘤”。1953年选举法设计了处理包括选民资格案件在内的选举纠纷、选举舞弊现象的机构——选举工作的人民法庭，以资救济，对贿选及时惩处。选举法第九章都是关于对破坏选举的制裁机制的规定。

但是，选举法对代表行使职权过程的监督规定得不够充分。事实上，一旦选出的代表不合格，应启动相应的罢免机制，但1953年选举法只是规定各“代表在任期间，经其多数选民或其选举单位认为必须撤换者，得按法定手续撤回补选之”，而没有规定罢免的具体程序和条件。

由于是初办全国规模的选举，选举法的不完善之处也是很显然的。如：对地方各级人民代表大会代表名额的分配规定得过于具体；选区划分规则过于单一；基层选举表决方式过于公开等。选民资格的规定方面有些地方缺乏制度的刚性，如《中央选举委员会关于选民资格若干问题的解答》中关于“地主兼其他成分”与“其他成分兼地主”的划分，规定：其本人的阶级成分，依本人取得主要生活来源的方法决定。这样一些模糊的规定，会使得在划分选民资格时难于操作，很多的时候借助群众运动的方式来判定其阶级成分，导致有的地方出现“二次土改”、“打虎”等过激现象，以致剥夺面太广的现象也就是很自然的了。

比较严重的是代表候选人提名权过于集中，事实上基本是党组织等额提名，而缺乏适度的竞争性选举。选举是民主的核心制度安排，选举理所当然就要让公众自由挑选，充分选择。党组织为保证人事安排的意图能够实现，从而过度控制选举格局，不免使得选举实践与公众的民主期望产生冲突，选举制度与民主诉求、选举权利与现实操作相距甚远，易于把选举变成自上而下的“圈选”，演变成阻塞民主政治的“瓶颈”。

但是，从相反的方面来看，民主不能一蹴而就，选举制度同样需要经过历练。客观地说，选举法的规定可以理解，是符合建国初期中国城市及乡村基层实情的。当饱尝专制、官僚压迫之苦，从未真正行使过选举权利的基层民众能够以选举法为根据，行使民主权利充分表达自己的意志，通过选举产生并监督政权机关时，不能不说1953年选举法的制定和实施是中国历史上一次民主的大跨越。

[1]中央选举委员会关于基层选举工作的指示[N].人民日报，1953-4-6（1）.

[2]林尚立.选举政治[M].上海:三联书店,1993:123.

[3]我们该怎样参加普选[N].新华日报,1953-5-22(3).

[4]陈荷夫.选举漫语[M].北京:群众出版社,1983:126.

[5]候松涛.新中国第一次普选述评[J].党史研究,2004(3):55-56.

[6]邓小平.关于《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》草案的说明[C]//全国人大常委会办公厅研究室.1949-1990中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编.北京：中国民主法制出版社，1991:131.

[7]罗尔斯.正义论[M].上海:上海译文出版社,1991:244.

[8]都淦.人民代表大会选举制度研究[M].成都：四川人民出版社,1990:76.

[9]毛泽东.论联合政府[M]//毛泽东选集:第3卷.北京：人民出版社,1991:1069.

[10]浦兴祖.当代中国政治制度[M].上海：复旦大学出版社,1999:94.1.

责任编辑：黄贤忠

Study and Analysis on the 1953 Election Law

JIN Ziqiu
(Department of Social Science,Tongren University,Tongren,Guizhou 554300,China)

Marked by the promulgation of the election Law of National People’s Congress of the People’s Republic of China and local People’s Congress at all levels in 1953,New China’s electoral system was established.Studying New China’s first nationwide general election campaign will contribute enormously to our understanding of this system.The election law of 1953 gave special treatment to ethnic minorities’privileges to vote and stipulated the CCP’rights of nominating candidates for election jointly with the democratic parties and electors or representatives,and it also provided the operating procedures and stages of election,such as division of congressional district,registration of electors,recommending candidates for deputies,casting and counting the electronic ballots.These provisions were basically acknowledged by the Constitution of 1954 and nearly all of them have been being used till now.For the establishment and development of new China’s electoral system,the formation and implementation of 1953 election law brought about rudimentary historic experiences,which afforded much significance for our present-day election practice,especially for our whole country’s democratic construction at the grass-roots level.

the election law;the area representation system;nominating a candidate for election;single-candidate election;relief system of election

D621.4

A

1673-8004（2014）01-0059-05

2013-04-11

金子求（1976－），男，安徽安庆人，副教授，硕士，主要从事中共党史研究。