日本农村剩余劳动力转移经验及启示

宋 林，高小东，宋 健，李 峰

(1.西安交通大学 经济与金融学院，陕西 西安 710061;2.西安电子科技大学经济与管理学院，陕西 西安 710071)

据中国社会科学院《2012年社会蓝皮书》显示，2011年，我国城镇人口达到69 079万人，首次超过65 656万人的农村人口，即经过30余年的改革开放，我国的城市化率首次超过50%。但是，受转轨时期二元体制的限制，我国农村人口的城市化是不完全的，2011年我国农民工总量达到25 278万人，比上年增长4.4%，这一庞大群体正成为我国城市化过程中无法回避的难题。发达国家的经验表明，在经济高速增长阶段，随着农业生产效率的提高和第二、三产业对劳动力需求的增强，将会出现农村剩余人口向城市转移［1］。对此，英国采取了“强制迁移”方式，即通过圈地运动等，使农业人口失去土地后不得不向现代工业转移;美国则以“自由迁移”的形式在工业发展的推动下完成了城市对农业人口的吸收;日本在战后结合自身经济状况，走出了一条“跨越式转移”和“农村非农化转移”的路子，成为发达国家中以最快速度完成了农业人口转移的国家。

英国和美国作为传统的资本主义国家，是在经济增长初始阶段就完成了大部分的农业人口转移，而日本则是在20_世纪六七十年代，伴随着经济的高速增长逐渐实现了农村剩余劳动力的转移，这与我国目前的情况具有很多相似之处。经济起飞初期，日本农村存在着大量剩余劳动力，农村人口众多且生产效率较低，属于典型的二元经济;随着经济高速增长，日本也遇到了城市工业、服务业劳动力欠缺与农村剩余劳动力同时存在的现象，日本政府及时调整经济发展政策，通过多样化的兼业形式，积极推动了农村剩余劳动力的转移。研究分析日本在经济高速增长时期的农村剩余劳动力转移问题，对解决我国城市化进程中的“农民工”问题具有较好的借鉴意义。由于政府政策对战后日本经济的复苏与繁荣起到了重要作用［2］，因此，本文将着重分析在日本农村剩余劳动力的转移过程中，不同经济增长阶段所采取的政策是如何引导农村剩余劳动力的顺利转移的。

一、文献综述

农村剩余劳动力的转移，在短期可以提高人力资本的边际生产力，在长期则会提高储蓄率，为更广泛意义上的资本积累做出贡献，促进经济增长进入新的阶段［3］，因此剩余劳动力的转移机制成为发展经济学关注的一个焦点。威廉·阿瑟·刘易斯提出的“两部门剩余劳动模型”认为，在没有其它约束的情况下，当传统部门和现代部门两者之间存在工资差异时会导致劳动力单向的自由流动［4］。费景汉和古斯塔夫·拉尼斯进一步指出:剩余劳动力转移的关键问题在于如何提高农业部门的劳动生产率，使工业发展与农业发展保持同步，从而保证劳动力供给水平的稳定［5］。迈克尔·P·托达罗认为，城市和农村劳动力市场面临着不同的工资决定机制，城市部门的“影子工资”或者“工资补助”导致在实际就业量和均衡就业量之间存在着一个差额，对农村剩余劳动力有着较大的收入提升预期，从而在城市失业率较高时仍然会有农村剩余劳动力流入，因此，注重农村和农业的发展、提高农业劳动力的收入是实现城乡一体化的必要条件;此外，限制劳动力转移的政策会保证城市劳动力的既得利益，但并不导致社会福利的整体提升［6］。当然，这些模型只是指出了农村剩余劳动力转移的基本原因，在具体的经济环境下还需要更详细的机制分析。

从1955-1973年，日本经济保持了年均9.7%的实际增长速度，创造了战后经济恢复的奇迹［7］。非农产业的增长对农村剩余劳动力转移产生了强大的拉动作用，农村劳动力从1955年的1 600万人减少到1970年的1 000万人，农业劳动力比重更是从41.0%下降到19.3%［8］。马库斯·雷比克认为，日本劳动力市场发生的这些变化都与随着经济高速增长而产生的人均收入迅速提高有关［9］。侯力与汪晓红对影响日本农村劳动力转移的政策性因素进行了详细分析，认为日本政府在这一时期实行的农业发展政策、劳动力市场完善政策、城市化推动政策以及教育培训政策等对劳动力转移起到了重要作用［10］。农业发展提高了农业生产率，减轻了农业生产对劳动力的依赖;在强有力的政策支撑下，劳动力市场的流动障碍大为减少，通过政策引导可以实现农村剩余劳动力的合理流动;城市化推动政策则有利于城乡的统规统建，顺利实现劳动力的稳定“转移”，而不是“流动”。

长期的二元经济发展战略使得我国存在严重的劳动力市场分割现象:城市劳动力享受着接近边际生产率的工资，还拥有与其城市户籍相匹配的各种福利制度，而农村劳动力在农业和工业“剪刀差”制约下只能获得远低于边际生产率的“制度性”工资，而且农村福利制度极不完善。我国的农村剩余劳动力转移，既要为工业化和城市化提供充足的劳动供给，又面临着转轨经济中的二元体制约束［11-12］。蔡昉提出国内农村剩余劳动力转移可以分为两个阶段:劳动力从迁出地转移出去和这些迁移者在迁入地定居下来，前一阶段在转移的“拉力”和“推力”足够大的情况下可以实现，而后一阶段则会受到较强的制度约束［13］。我国农村剩余劳动力流动受到政府政策的较强制约，这对于剩余劳动力、企业和社会整体的福利水平都是一种效率损失［14］，不仅会带来城乡差距的进一步扩大，还会造成人力资本投资收益的不公平。

在二元经济发展过程中，剩余劳动力的转移一般会经历由无限供给转向有限供给的刘易斯转折点。南亮进通过对传统部门的雇佣规模、工资水平、与现代部门间的收入差别以及边际生产力等指标的详细分析，认为日本正是在20世纪50年代到70年代这段经济高速增长时期实现了刘易斯转折，由二元经济顺利过渡到一元经济［15］。蔡昉通过分析农民工工资增长趋势和劳动力人口结构变化等，认为我国正处于“刘易斯转折区间”，农村已经不存在大规模和高比例的剩余劳动力，需要减少对劳动力的流动限制，才能顺利推动经济向一元结构转变［16］;陆铭则认为近年来的工资上涨是在劳动力市场严重分割背景下出现的，这种典型的制度分割制约了劳动力流动，扭曲了福利分配格局，降低了农村剩余劳动力的转移预期，如果可以提高劳动力市场整合程度，则农村剩余劳动力规模将会进一步扩大，流动成本也会更低［17］。

目前，学者们虽然对我国刘易斯拐点到达的确切时点还存在争议，但均认为我国农村剩余劳动力转移已经到了一个需要政策转变的转折点。因此，消除制度性障碍，降低转移成本，提升劳动力素质，是进一步充分利用农村剩余劳动力的关键。在这些方面，日本经济高速增长时期的做法为我们提供了很好的经验借鉴。

二、中日农村剩余劳动力转移的背景比较

(一)经济发展比较

农村剩余劳动力转移是一个伴随着经济增长而逐步发生的劳动力要素流动现象，相应地，在不同的经济增长阶段就面临着不同的转移环境，进而需要提供不同的制度支持。1955-1973年，日本经济保持了年均9.7%的实际增长速度，成为战后经济恢复的奇迹。而我国在1991-2010年，也实现了9.77%的年均实际增长，并在2010年成为世界第二大经济体，经济成就同样举世瞩目。因此，可以认为在这两个时期，中国和日本均实现了经济的高速增长，处于较为相似的经济发展阶段。而且在人均收入方面，两个经济高速增长时期，中日两国以现价美元衡量的人均GDP更是在绝对数量上呈现出了高度吻合的增长态势(见图1)。

图2 中日两国经济高速增长时期的人均GDP(现价美元)对比

(二)人口结构比较

根据《中国统计年鉴》(1991-2011)的相关数据及王彦军的相关研究［18］，表1列示了日本在1955-1975年、中国在1990-2010年的人口结构占比。从中可以看出，在日本经济增长速度最快的1968年前后，劳动力重要组成部分的13-64岁人口在总人口中的占比也达到最高峰，之后出现较快速度的老龄化现象。这既意味着社会保障体系将承受较大负担，也会使得经济增长的劳动力持续供给受到限制。虽然我国的15-64岁群体人数依然保持着增长势头，但是65岁以上人口占比却在过去20年中不断增长，相对应的是0-14岁人口占比日益下降。两相对比后可见，我国经济增长一方面依然有着较为充足的劳动力供给，人口负担较轻，但也面临着人口老龄化和年轻劳动力的持续供给问题。在经济高速增长时期，第二、三产业有着大量的劳动力需求，这一方面可以通过提升人力资本实现“质”的补充，另一方面可以通过农村剩余劳动力转移得到“量”的增加。

表1 中日两国经济高速增长时期的人口结构 单位:%

(三)产业间的就业结构比较

城市化意味着第一产业就业人员的减少和第二、三产业就业人口的上升，这一转变过程的速度也反映着城市化进程的成效。根据《中国统计年鉴》(1991-2011)的相关数据及张季风的相关研究［8］，表2列示了中日两国在各自的经济高速增长时期的三产就业人数占比情况。

表2 中日两国经济高速增长时期的三产就业人数占比 单位:%

通过两组数据的对比可以发现，经过同样的经济高速增长时期，日本第一产业就业人员占比已经由1955年的 41%下降到 1975年的13.8%，下降了66.34%，而我国到2010年仍然有36.7%的第一产业就业人员，与1991年相比只下降了38.94%。同时，我国第三产业就业人口占比只有34.6%，甚至低于第一产业就业人口，这与日本1975年的51.8%形成鲜明对比。日本经验显示，在经济增长初期，农业可以成为剩余劳动力的蓄水池，但随着大量人口从农村转移以及农业生产技术水平的提高，第三产业将在经济增长后期承担剩余劳动力转移的蓄水池作用。在相似的经济周期中，产业结构遵循着相似的变化规律，剩余劳动力的转移应该在不同阶段趋向于不同的产业，这既取决于个人的理性选择，也受到政府制度的有效引导。

三、日本农村剩余劳动力转移过程及政策支持

(一)日本农村剩余劳动力的转移过程

第二次世界大战后的日本，基础设施遭受到严重破坏，重工业几乎瘫痪，经历战争洗礼之后百废待兴。美国占领军对日本经济实行土地改革、劳动改革和解散财阀等三大民主化改革，彻底消除了封建军事帝国主义对日本经济制度和经济体制的影响，为现代资本主义制度的建立和完善扫清了障碍，日本经济得到迅速恢复。日本政府在1955年制定了第一个经济发展规划《经济自立五年计划》，朝着经济自立和充分就业的目标迈进。1960年，池田政府又推出了令日本民众欢欣鼓舞的《国民收入倍增计划》，对日本经济的持续高速增长起到了助推器的作用。在外部，美国发动朝鲜战争带来的“特别军需”给日本重工业的发展提供了大好时机，欧美自身经济恢复产生的需求也对日本的出口增长起到了重要作用。

日本经济在1955-1974年长达近20年的时间内，国内生产总值名义增长率几乎长时期维持在14%以上，即使扣除价格因素影响，也在大多数年份保持接近10%的增长速度。以此为背景，经济的高速增长推动了城市化和工业化发展，产生了大量的劳动力需求，日本政府及时认识到农村剩余劳动力对于经济发展的重要意义，采取措施积极引导，实现了劳动力的顺利转移，使得人力资源得到有效配置。

在战前的1928-1932年，日本农业人口占就业总人口比重已经下降至50.5%，战争期间由于特殊的经济环境，这一比例更是下降至43%。而在战后的1946年，城市经济萧条，海外人士返乡，农村成为剩余劳动力的天然蓄水池。统计数据显示，农业人口在总就业人口中的占比又一次达到53.3%的高水平。在战后经济复苏的背景下，城市中的工业发展需要大量的劳动力供给，与此同时，日本农村却存在着庞大的剩余劳动力，因此，需要通过劳动力的顺利转移，满足经济增长的人力资本需求，实现人力资源的有效利用。

1955-1970年是日本经济的高速增长时期，也是农村劳动力的快速转移时期。15年间，农村劳动力从1 600万人减少至1 000万人，农业劳动力比重更是从41.0%下降至19.3%，这一比例远超过《国民收入倍增计划》的“农村劳动力动员计划”中平均每年转移24万人的规划。在这一阶段，农村劳动力的转移途径主要有异地转移型、通勤兼业型和外出打工型。异地转移型是剩余劳动力转移的初级形式，主要是农村劳动力在农闲时外出到经济发达地区参与其他产业的临时性生产活动，农忙时即回乡进行农业生产，随机性强，收入变化也较大;通勤兼业型是日本特色的劳动力转移形式，是指农村劳动力既参与农业生产又能够从二、三产业获得收入，相对于异地转移型工作更稳定，收入较高，但依然没有摆脱农业生产对劳动力的束缚;外出打工型意味着农村剩余劳动力已经极少参与农业生产活动，成为真正意义上的“产业工人”，同时打工收入也构成其收入的绝大部分，而且比从事农业生产收入要高。

从1963年开始，日本农村劳动力的转移途径发生了变化，由以异地转移为主转变为以通勤兼业为主，农户收入中农业收入和通勤收入的地位也发生逆转，尤其是第二种兼业形式(指从事农业外劳动力为主、农业为辅，并以非农业收入为主要生活来源的兼业农户)更是从1960年占日本农户的32.0%上升到1985年的67.8%，这在保证其他产业发展劳动力需求、缩小城乡收入差距等方面起到了积极作用。日本在经济高速增长时期的农户变化情况参见张季风的相关研究［8］，主要如表3所示。

表3 日本经济高速增长时期的农户变化情况 单位:万户

兼业形式的转变，受到经济发展水平和政府制度的影响和制约。前期的异地转移型，主要是在经济起步阶段地区间产业发展差距较大，经济落后地区的农村剩余劳动力只能向经济发展较快、劳动力需求较大的地区转移;之后的通勤兼业型则是日本政府促进地区间经济均衡发展的结果，同时中小城镇的工业发展使农民可以在完成农业生产的同时参与第二产业甚至第三产业的生产活动;后期的外出打工型可以说是实现了农村剩余劳动力的完全转移，由于农业生产率得到较大提升，农产品产量有所保证，农民收入稳步提升，农村剩余劳动力有更多的激励去追求更高的收入水平。

1971-1980年是农村劳动力转移的低速转移时期，与之相伴随的是20世纪70年代石油危机带来的产业发展停滞。10年间，第一产业就业比重由19.3%下降到10.9%，意味着日本基本完成了农村剩余劳动力的转移任务。值得注意的是，随着工业发展速度下降，这一时期第二产业吸收农村劳动力不断减少，向第三产业的转移数量却未见大幅变动，说明“第三产业正在成为过剩人口的蓄水池”。

(二)日本农村剩余劳动力转移的政策支持

1.发展农业，解放劳动力

1961年，日本政府颁布《农业基本法》，其基本目标就是“适应工业高速增长和贸易自由化对农业的需求，以发展农业生产，提高农业生产率”，并且把缩小城乡收入差距作为目标之一;同年颁布的《农业现代化资金筹措法》直接为实现农业现代化提供了资金支持。这两个法律是战后日本农业发展的指南针和保护伞，在指明农业发展方向的同时，为落实农业的现代化提供了具体的保障措施。此外，对于个别自然条件较差地区，还颁布了专门的《过疏地区活跃法特别措施法》、《山区振兴法》以扶持偏远山区和人口稀疏地区的经济发展。

除了从技术方面提高农业生产水平，日本政府还采取了日本农业协同组合(即“农协”)这一创造性的农村生产组织形式，有效地推进了农业现代化。1947年，日本政府制定《农业协同组合法》，在政府的扶持下所有的农户都参加，村成立基层农协，县建立联合会，中央建立全国联合会，从中央到地方形成了一套完整的组织体系。“农协”在农业生产方面的几乎所有环节都为农民提供完善的综合性服务，减少了农民在农业中的劳动投入，为更多的劳动力向非农产业转移创造了条件。

2.发展工业，吸收劳动力

1960年，池田政府制定了《国民收入倍增计划》，在民众对经济增长的持续性表示怀疑之时，有力地提振了经济发展的信心。这一计划是对1961-1970年的国民经济发展而制定的，包括充实社会资本、推进产业结构现代化、促进国家贸易和合作、培养人才和振兴科学技术、缓和双重结构和维护社会稳定等五个方面。从1960-1969年，日本的机械工业增长了5倍，钢铁工业增长了3.2倍，化学工业增长了2.6倍。工业的快速扩张，为农业富余劳动力的转移提供了机会，在这一时间段内，有时甚至出现了劳动力供给不足的现象。

值得注意的是，1957年的《经济白皮书》中提及:“要以高速度增长政策和从正反关系来解决日本经济的双重结构，针锋相对地提出要纠正和缩小不同企业之间的工资差别、工农之间的收入差别和地区之间的收入差别”。《国民收入倍增计划》在此基础上制定了农业基本法和中小企业基本法，并将“农村劳动力动员计划”作为单独一部分列出，显示出日本政府对在经济高速增长时期的农村剩余劳动力转移具有高度的规划性和前瞻性。

3.支持中小企业，形成农村非农化

日本政府十分重视中小企业对剩余劳动力的吸收作用。通过1971年颁布的《农村地区企业导入促进法》和《工业重新布局促进法》，积极引导中小企业以及大企业的分公司在农村地区建立工厂，既可以减轻城市的工业发展负担，又能促进农村经济进步，降低剩余劳动力转移的成本和风险。从20世纪50年代到70年代，日本的中小企业发展很快，1954年，日本中小企业数有328.15万个，从业人员1 477.58万人;到1971年，中小企业发展到508万个，从业人员达到3 040万人，中小企业的就业人数增加了1倍多，中小企业吸纳的劳动力占到农村转移的剩余劳动力的90%以上。中小企业的发展加快了农民的转移，从1960-1975年，日本的农业劳动力由1 228万人减少到589万人。

为促进农村剩余劳动力实现“农村非农转移”，减少劳动力转移中的交易成本，日本政府建立了城乡一体化的社会保障体系，使得剩余劳动力在转移时不再担心自身的医疗和养老问题，可以在更广泛的范围内自由流动。1959年，日本政府就颁布了《国民健康保险法》，该法案要求全国所有市町村中的农户个体经营者以及无稳定职业和收入的人必须强制参保，日本的全民医疗保险基本实现。1961年，日本政府颁布了《国民年金法》，将原来并未参与养老保险的农户、个体经营者等人纳入养老保险中。至此，日本农村基本上建立起了以医疗保险和养老保险为主的农村社会保障体系，城乡一体化的国民公共医疗和养老保险体系基本成型。

4.注重人力资本的提升

自明治维新以来，日本社会就十分重视全民教育，逐步形成了包括学校教育和职业教育在内的终身学习理念，而这其中，日本完善的职业教育体系对产业工人的人力资本提升起到了重要作用。日本的职业教育最早可以追溯到明治时期在“殖产兴业”新政下工部省设立的“工学寮”，早在1899年，明治政府就颁布了日本第一个完整、系统的关于职业教育的立法——《实业学校令》。

1947年11月，日本政府就制定了《职业安定法》，旨在通过对农村剩余劳动力进行职业技能培训，使有能力的人员进入工作岗位，以满足非农产业的劳动力需求。1951年6月，日本国会颁布《产业教育振兴法》，为产业教育发展的资金来源提供了法律保障，进一步规范了产业教育的发展方向和具体内容，以此为依据，在文部省设置“中央产业教育审议会”，在地方政府设置“地方产业教育审议会”。

日本政府关于职业教育的法律法规在不同的经济发展阶段不断改进完善。1958年5月，在经济起步阶段亟需大量具备基本技能的产业工人，日本国会颁布《职业训练法》，强调培训劳动力迫切需要的技能，并将培养劳动力、促进劳动力顺利流动作为产业政策的重要一环。顺利实现工业化之后，日本更加注重职业培训的长久规划:1985年6月，日本政府颁布《职业能力开发促进法》，取代《职业训练法》，同年9月公布《职业能力开发促进法实施细则》，建立了“以职业生涯训练为主的人才培育制度”，这一制度将职业训练分为养成训练、进修训练和能力再开发训练三个阶段。依据1999年颁布的《雇佣-能力开发机构法》规定，日本政府设立了“雇佣-能力开发机构”，由该机构设立职业能力开发综合性大学等，以达到有效开发员工职业能力、充实职业成长环境的目的。

日本政府对农民的职业教育也高度重视，在1949年，日本政府就颁布了《社会教育法》，要求利用公民馆、图书馆等设施对农村成人进行教育;到了1953年，日本政府颁布了《青年振兴法》，由政府资助对青年农民进行培训，从而使农村职业技术教育正规化、制度化。

四、日本经验对我国的启示

近些年，我国在“三农”方面的改革力度不可谓不大，2005年以来，我国开始搞新农村建设;2006年，我国取消了农业税，种粮补贴直接到人;2010年，以大病统筹为主的新农合已经基本覆盖了全国农村居民，这些改革经验已经得到了国内外的高度评价。表面上看，日本当年的很多做法在我国已经获得实施，但毋容讳言的事实是，我国城乡差距仍在不断加大，农村地区的经济在不断恶化，由于劳动力的流出而造成的农村空壳化在不断加剧。造成这种结果的一个主要原因就是我国“二元体制”思路下，很多政策出现了破碎化，因而政策的整体效果无法有效体现。我国是个人口大国，城市化过程中的农村剩余劳动力转移问题，其体量之大和问题的复杂程度是历史上任何一个国家都不可比拟的。我国不但面临农村的人口过密问题，同时城市特别是大中城市更面临着人口过密问题，因而直到目前，我国仍然采取比较谨慎的通过二元体制限制农村剩余劳动力自由转移的政策，在这种政策思路下，着眼点仍然是城市的既得利益，因而很难形成一个积极的、系统的并且具有前瞻性的农村剩余劳动力转移政策。

日本是二战后少数几个成功地跨越了中等收入陷阱的国家，相对于国土面积，日本也存在着严重的人口过密问题，这一特点与我国十分接近。通过本文的比较分析可以看出，日本在20世纪六七十年代经济高速增长时期的经济发展状况和社会结构与我国目前的现状具有较高的相似性，其成功解决农村剩余劳动力转移方面的经验具有重要的借鉴意义。在我国和谐社会的构建过程中，整体社会效用的最大化是必然的目标选择，我们最终要寻找一个时点改变目前的二元结构，本文的比较研究对此提供了经验证据。通过比较分析，本文可以得出以下结论:(1)我国目前的经济社会发展水平已经到了消除二元体制的时期，应该改变传统的以农村作为劳动力蓄水池的思路，大力发展第三产业，以第三产业作为经济周期波动时剩余劳动力的蓄水池;(2)改变以二元体制为主的对农村剩余劳动力转移的限制性政策，构建系统的、积极的、具有前瞻性的政策支持体系;(3)在我国目前以财政分权和地方经济竞争的格局下，市场机制在解决农村剩余劳动力方面的作用有限，农村剩余劳动力的转移必需上升为国家战略，并且通过立法保证这些政策的顺利实施。

结合日本经验，在农村剩余劳动力转移方面，本文的政策建议包括以下四个方面:第一，完善农村的基本公共服务体系和基本社会福利。构建城乡一体化的基本社会保障体系，在新农合已经基本解决了农村基本医疗保险问题之后，尽快探讨出台农村基本养老保险问题。第二，大力减轻农村剩余劳动力的转移成本。改革以户口为主对流动人口的管理方式，根据就业年限使已经在城市工作多年的农民工获得与城市相匹配的生活保障、医疗保障、养老保险、义务教育等社会福利。第三，通过城镇化建设努力缩小城乡差别。应通过土地流转提高农业生产的集约化水平，提高农业生产力，进一步解放农村剩余劳动力;完善农村地区的基础设施和发展环境，鼓励企业集团的分公司或者产业链中的中小企业在农村地区建厂开工，为农村剩余劳动力提供适合其自身技术特征的工作岗位。第四，大力发展农村地区的教育体系。教育资源在城乡之间的分配不公已经成为我国农村地区社会发展的桎梏，因此，目前迫切需要加大力度改革我国的教育体制，改变农村地区基础教育和公共教育的落后现状;同时，构建我国专门适用于农村剩余劳动力转移的职业培训体系，以适应我国产业升级对员工职业技能的要求。

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