谋求黄河长治久安

方明

“黄河宁、天下平”，从古至今，黄河洪水治理都是治国兴邦的头等大事。黄河洪水防御关系全流域及黄淮海平原广大地区人民生命财产安全，涉及多座重要城市和铁路、公路、油田等重要基础设施，对我国国民经济的发展有举足轻重的作用。2014年4月，水利部《黄河防御洪水方案》（以下简称《方案》）获国务院批复，这是近30年来国家对黄河防御洪水策略的首次修订。该《方案》重新划定了黄河上、中、下游洪水量级，明确了干支流水库群联合调度思路，强化了黄河防汛抗旱总指挥部的职能。

时代发展催生黄河防洪新理念

1985年，国务院批转了《黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案》（国发[1985]79号，以下简称《特大洪水方案》）。实际上，《特大洪水方案》主要对“下游洪水防御”进行了部署，并以“花园口的洪峰流量”确定黄河下游的防汛任务：花园口站发生10000～15000立方米每秒洪水时，充分利用河道排洪入海。花园口站发生15000～22000立方米每秒洪水时，可根据洪水的具体情况，确定东平湖是否分洪运用。花园口站发生22000～30000立方米每秒洪水时，除运用东平湖滞洪外，还要根据情况，确定是否开放北金堤滞洪区。花园口站发生30000～46000立方米每秒特大洪水时，除充分运用三门峡水库、陆浑水库、北金堤和东平湖拦洪滞洪外，还要努力固守南岸郑州至东坝头和北岸沁河口至原阳大堤。要运用黄河北岸封丘县大功临时溢洪堰分洪5000立方米每秒。再运用豆腐窝和李家岸两座分洪闸，向山东省齐河北展宽区分洪2000立方米每秒，再由北展宽区的大吴闸向徒骇河分洪700立方米每秒。

《特大洪水方案》虽然在过去历年黄河防御洪水工作中发挥了重要作用，但是随着治黄事业的发展，其仅仅针对“下游”的局限性也是显而易见的。

近年来，黄河防洪工程体系、防洪非工程措施以及防御洪水的理念等都发生了很大变化，对黄河防御洪水方案提出了新的更高的要求。一是1986年以来，黄河干支流先后建成了龙羊峡、万家寨（含龙口）、小浪底（含西霞院）、故县等大型水库，海勃湾水库和河口村水库正在建设，上游宁夏、内蒙古河段堤防建设逐步完善，下游干流标准化堤防建设基本完成，主要支流的堤防工程进一步完善。二是黄河加强了水文测报、预报能力建设，黄河防汛抗旱指挥系统、黄河小浪底至花园口区间暴雨洪水预警预报系统等防汛调度决策支持系统逐步建设完善，防汛信息化技术得到整体提高。三是2007年5月成立了新的流域防汛指挥机构——黄河防汛抗旱总指挥部（以下简称黄河防总），其工作范围从黄河中下游的山西、陕西、河南、山东4省扩展到全流域，职能从以防洪为主扩展为防汛抗旱一体化，在确保防洪安全、保障水资源安全、实施洪水泥沙统一调度等方面实行流域统一管理、统一指挥。四是制订防御洪水方案的理念发生了根本转变，由过去单纯的控制洪水，向管理洪水、塑造协调洪水泥沙过程、利用洪水资源转变。因此，按照《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国防汛条例》的有关规定，制订新的《方案》十分必要。

重新划定了黄河上、中、下游的洪水量级

《方案》新增了上游、中游的防御洪水安排，体现了黄河流域防御洪水的整体性。对黄河下游洪水量级划分进行了调整，并增加了上游洪水量级划分。

《方案》首先根据下游堤防的设计防洪标准、以花园口站流量是否超过22000立方米每秒为指标，将下游洪水分为设计标准内和设计标准以上两个量级；然后根据中小洪水进行水沙调控的洪水量级、东平湖滞洪区启用流量等，进一步将设计标准内洪水细分为花园口站洪水流量≤8000立方米每秒、8000～10000立方米每秒、10000～22000立方米每秒3个量级。

《方案》对防御设计标准以上洪水进行了规定：高村以上河段可以利用堤防3米的超高或进一步加修子堰输送洪水，高村以下通过渠村闸向北金堤滞洪区分洪。北金堤滞洪区分洪运用后，可将花园口站万年一遇洪水由27400立方米每秒削减到孙口站17500立方米每秒，经东平湖滞洪区分洪后，可控制艾山站以下洪峰流量不超过11000立方米每秒，由堤防约束行洪入海。

黄河下游北岸沁河口至封丘黄河堤防以及沁河丹河口以下左岸堤防，保护新乡市等重要防洪城市和京九、京广铁路以及多条高速公路等重要设施；南岸高村以上河段保护郑州市、开封市等全国重点防洪城市和京九、京广、陇海铁路以及多条高速公路等重要设施。这几段堤防位置靠上，一旦决口波及范围大，需要全力固守。济南市是全国重点防洪城市，因此济南河段黄河堤防也要全力固守。

对黄河上游洪水，分别按兰州市城市河段和宁蒙河段进行洪水量级划分，根据两河段堤防的设计防洪标准，将洪水分为设计标准内和设计标准以上两个量级。

明确了黄河干支流水库联合调度思路

根据新情况，《方案》对防洪防凌工程进行了补充调整，增加了龙羊峡、刘家峡、海勃湾、万家寨、小浪底、故县、河口村等水库工程，增加了内蒙古河段6个应急分洪区，取消了大功、南展宽区和北展宽区3个分洪区。

《方案》按照设计运用方式和近期运用方式，对上游龙羊峡、刘家峡水库联合防洪运用方式进行了规定。《方案》指出，黄河中游重点防洪河段为北干流河段。其中，禹门口（龙门）以上主要为山区峡谷河段，沿县城河段修有护岸或堤防；禹门口（龙门）以下河道宽浅，防洪工程主要为控导和护岸工程。

《方案》强调了中游水库群联合防御下游洪水的调度思路。黄河下游洪水主要来自中游，根据洪水来源区，在洪水上涨阶段，对“上大洪水”遵循先小浪底水库、再三门峡水库、然后东平湖、最后再小浪底水库的调度思路。

预报花园口站发生10000立方米每秒及其以上洪水时，首先使用小浪底水库进行控制运用；当洪水量级达到或超过50年一遇，三门峡水库在达到最高蓄水位后按进出库平衡方式控制运用；当洪水量级达到或超过100年一遇，小浪底水库根据入库流量按照进出库平衡或敞泄方式运用，下游东平湖分洪；东平湖滞洪区分洪蓄满后，再使用小浪底水库控制运用。

对“下大洪水”遵循先小浪底水库、再支流水库、然后东平湖滞洪区、最后三门峡水库的调度思路。

预报花园口站发生10000立方米每秒及其以上洪水时，首先使用小浪底水库进行控制运用；花园口站发生12000立方米每秒及其以上洪水（约20年一遇），陆浑、故县、河口村水库按黄河下游防洪要求控制运用；当洪水量级为20～30年一遇，孙口站洪峰流量超过10000立方米每秒，东平湖滞洪区分洪运用；花园口站发生15000立方米每秒及其以上洪水（约100年一遇），三门峡水库按照小浪底水库出库流量控制运用。

花园口站洪水流量回落至10000立方米每秒以后，各水库开始退水，按照先支流陆浑、故县、河口村水库，后干流三门峡、小浪底水库的顺序退水。

强化了黄河防总的职能

《特大洪水方案》对地方人民政府、各级防指（总）及有防汛任务的相关部门的责任没有做出规定。而《方案》明确了黄河防总负责黄河流域防洪的组织、协调、指导、监督工作和重要防洪防凌工程的调度运用；省（区）级人民政府要负责辖区内的抗洪抢险、人员转移安置、救灾及灾后恢复等各项工作；明确了煤矿、油气、交通、电力、电信等相关部门负责所属设施的防洪防凌安全。《方案》对黄河的防汛准备、洪水预警预报、滩区蓄滞洪区及库区运用、抗洪抢险、救灾等方面做了原则规定，明确了黄河防总及沿黄地方各级防指（总）、各有关部门和单位的工作与任务，以便根据本方案部署抗洪抢险等方面的工作与任务。