国家治理体系中的公民法治观念与法治能力培育

马振清

摘 要：建设社会主义法治国家的最终目标，是促使社会生活更加规范、更加有序，逐步走向法治化轨道。法治中国建设是中国改革发展的必然趋势，是中国迈向富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化强国的必然选择。在国家治理体系和治理能力现代化建设的视域下，增强公民的法治意识，培养公民自觉遵纪守法的思想观念和行为习惯，能够为法治中国建设提供深厚的社会基础和支持力量，为社会主义现代化建设创造良好的法治环境。

关键词：国家治理体系； 法治观念； 公民法治； 能力培育

中图分类号： G410 文献标识码：A 文章编号：1672-9749（2014）05-0001-04

党的十八届三中全会公报在全面深化改革总目标中提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的命题，首次提出了“国家治理体系”这一概念。从“管理”到“治理”概念的转变，反映了党的领导观念和领导方式的更新，是中国特色社会主义制度不断发展和完善的重要体现。国家治理的概念，不再仅仅指国家机关对社会的管理，而是一个多主体的概念，即每个公民、不同的社会组织和非政府机构都是国家治理的主体之一。因而，推进国家治理体系和治理能力现代化也并非仅仅自上而下，而是应该通过合理的权力配置，借助多元的渠道，调动各主体参与国家治理的积极性和提高国家治理的能力水平。公民作为国家治理主体的一个重要组成部分，就要提高公民参与国家治理的能力和水平，在国家治理体系的建设中发挥作用。

一、公民在国家治理体系建设中的角色定位

治理对管理的取代，诠释出公民在国家各领域的建设中所拥有的权利。公民不再是国家事务被动的参与者，而是国家治理的主体；公民的权利不再是静止的被赋予的状态，而是公民权利的动态行使，公民和其他社会组织同政府和其他国家机关一样在国家治理中扮演着主人翁的角色。

1.公民对政治权力和个人权利意识的增强

公民对政治权力和个人权利意识的增强，为公民参与国家治理提供了前提。如果一个国家的公民对国家公共治理仍旧存在着漠然的态度，那就很难形成全社会的法治思维模式。中国是一个注重社会关系、讲人情的社会，如果这种根深蒂固的观念得不到根本的改善，就会与法治观念发生强烈冲突，增加国家治理的难度。法治能力主要由法治思维和法治方式两大要素构成。公民法治思维，主要是指将法治内化为人的思维模式，用法律逻辑和精神来认识、分析和解决问题。具体而言，就是具有法律意识和“法律至上”的观念。公民法治方式，主要是指运用法律途径维护自身权利，不侵犯他人权利，并对公共权力实施监督的方式。在国家治理体系中，公民积极参与国家建设，与政府建立相互信任、相互依赖和相互合作的关系，是公民作为国家治理主体的社会基础，国家治理公开、透明、对公民参与回馈、负责，是尊重公民国家治理主体地位的重要原则，妥善处理各种社会关系，提高国家治理能力是公民作为国家治理主体的主要任务。

2.公民政治参与的形式和程度是国家权力性质的重要标志

在社会主义国家里，人民享有管理国家事务、管理经济和文化事业等社会事务的一切权利，政治参与是人民群众享有民主权利的重要体现。我国实行的人民代表大会制度，就是以公民广泛的政治参与为基础的。为此，在社会主义民主政治建设中，至关重要的是要将民主在实际中付诸实践。正如列宁指出的那样：“不仅仅需要民主形式的代表机构，而且需要建立由群众自己从下面来全面管理国家的制度，让群众有效地参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极的作用。”[1]如果公民不能有效地参与社会政治生活，公民的政治权利和根本利益就无法得到保障，也就不可能真正实现对社会公共事务的管理。同时，公民有序的政治参与是决策者正确决策、避免和纠正决策失误的重要条件。公民的政治参与还会促进政府决策的高效化，尤其是在关系到公共安全事业政策的执行时，往往需要公民的了解与支持，如若没有公民的政治参与，则难以达成与公民的共识，在实施中也必将遇到阻力和不必要的麻烦，造成行政效率低下的后果。因此，在法治中国建设中，必须重视公民的法治能力培养，从而使公民在国家治理主体的位置上发挥应有的作用。

3.公民享有对公共权力的实施广泛的和有效的监督权

受传统等级观念的影响，人们已经习惯了处在权力客体的地位，缺乏主动参与的精神，以及对公共权力的监督，正确的公民法治方式有待全面形成和进一步跟进。公民法治能力的提升，既包括法治观念成为公民参与国家和社会事务、协调社会矛盾时的主导观念，也包括公民能够运用法治方式，依据法律维护和尊重权利主体的权利，在国家治理中自觉监督公共权力的实施。在国家治理体系建设中，无论是依法执政、依法行政，还是公正司法，都离不开公民对法治的理解和信服，也离不开对法治实施的监督。否则，在缺乏普遍的法治心理基础的社会里，任何法治建设都只能是一具空壳，只有提高公民法治能力，使公民从心理、思想、态度和行为上都能够树立起法治观念，才能为法治中国建设奠定坚实的社会基础，为国家治理体系建设创造良好的法治条件。

二、公民法治能力在推进国家治理体系法治建设中的价值

国家治理体系的核心内涵是实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。我们以往所理解的法治是自上而下的法律治理，但在国家治理体系中，公民同样是国家治理的主体，人民当家作主，不仅意味着人民是国家身份上的主人，也是国家治理的主人，在党的领导下，实现人民当家作主和依法治国在国家治理体系中的统一，除了提高国家机关、领导干部的法治能力，也要提高公民的法治能力。公民法治能力的提升，在推进国家治理体系建设中同样具有不可替代的作用。

1.公民法治能力的提升能够为国家治理体系建设创造良好的法治环境

环境对任何一个人，都既是一种激励，也是一种约束，在全社会营造文明的大氛围中，实际上已经形成了国家治理的客观环境，良好的环境促使人们向善，促使人们成为一个有道德文明素养的公民。事实证明，一定时期的法律体系和道德范式总是取决于经济的发展及变革。社会越是能为公民的生活改善创造条件，公民就越把社会的事业当成自己的事业。因此，进行国家治理的环境建设，就要改变不文明的社会条件，使国家治理的客观环境建设得到更好更广泛的发展。国家治理所需要的良好社会环境，积极营造良好的社会氛围，就要充分利用行政、舆论、教育等手段，发挥大众传媒、文学艺术等对法治建设的特殊渗透力和影响力，宣传科学理论，传播先进文化，弘扬社会正气，塑造美好心灵，倡导科学精神，激励人们积极向上，形成良好的法治环境和社会氛围。

社会环境、组织环境和家庭环境等各环境因素的变化，都会给生活在其中的每个人产生直接的影响。如社会物质生活状况、社会风气的优劣、人际关系的融洽与否等。因此，环境制约着公民的法治水平，社会文化氛围、文化传统和政治制度等抑制着社会成员的法治水平。当社会成员所处的环境是充满友情、爱意和关心，洋溢着人与人的和谐、理解与真诚的社会氛围时，便会有利于公民正确人生观、价值观、法治观的树立。

2.公民法治能力的提升能够为国家治理提供良好的法治秩序

国家治理不仅是对社会各领域的管理，也是一个全面有效协调社会关系的概念，它包括正确处理国家机关之间的关系、国家与公民之间的关系，以及公民与公民之间的关系。提高公民法治能力，使公民在国家治理的过程中以法律的观念和方式处理与国家、社会及与其他公民之间的关系，可有效保障公民权利，提高公民对权利的行使水平，防止国家机关对公共权力的滥用等。将法治渗透到公民的生活方式，以法治协调社会关系，不仅能够为国家治理提供良好的社会秩序，更能促进更高级的法治秩序的形成。

处于一个开放的状态中的中国，人们的价值观和思维方式逐渐向多元化发展，对自身的认知度越来越高，对政治和体制的敏感度也越来越强。在这种情况下，对人们的思想观念和行为方式等一味地强行管制和放任自流都会对社会的发展构成一定的潜在的危机。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出了到2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务，其中，关于依法治国的目标和主要任务是：“社会主义民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障。”[2]对于保障国家长治久安，构建社会主义和谐社会具有极其重要的现实意义。党的十八大报告指出：“扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。”[3]实现国家治理体系的法治化，既是建设社会主义本质规定和内在要求，也是社会主义的特色和优势之一，国家治理体系的建设必须形成坚实的思想基础和理论基础并发挥出巨大的威力，并使之成为全体人民普遍认同并共同遵守的行为规范。

3.公民法治能力的提升能够推进国家治理体系的法治化进程

法治的力量在于人民，人民群众发自内心地拥护社会主义制度建设，自觉自愿地投身到推进国家治理体系法治化的实践中去，就能够使法治中国建设产生不竭的力量源泉。这种蕴藏在人民群众心中的觉悟和行动会更加唤醒越来越多的公民自觉遵守国家的法律制度，形成维护社会秩序的意识。任何一个能够参与正常社会生活的公民，都可以通过不同的渠道，获得国家治理体系法治化的相关信息，良好的社会风尚不是只靠法制宣传日就可以养成，它需要全社会每一个人的持之以恒的努力。列宁指出：“一个国家的力量在于群众的觉悟。只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”[4]国家治理正是如此，自上而下的法治建设不是真正的法治化推进，国家科学立法、依法行政和公正司法，只能是推进国家治理法治化的一部分，全民法治能力的提升才是在一定程度上推进国家治理的法治化进程的决定因素。只有全民树立法治观念，自觉运用法律思维看待和分析社会问题，自觉认同国家法治建设，并能有意识地对权力进行监督时，才能真正实现国家治理的法治化。

三、在推进制度建设的过程中培育公民法治能力

在国家治理体系中，提高公民法治能力，必须坚持党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导是国家顺利开展各项工作的根本保证。国家治理体系的核心内涵是要将坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。公民参与国家治理，要依据党的路线、方针和政策，通过提高法治能力来提高其参与水平，而只有坚持党的领导，才能组织和支持人民管理国家与社会事务，使各个国家治理主体在国家治理体系中协调发挥作用。

1.增强公民对社会主义国家政治合法性的认识

宪法和法律是执政党执政地位合法性的依据。就我国的情况而言，中国共产党的执政党地位是由宪法和其他一些相关的法律明文规定的，而它之所以能够获得并保持这种执政地位，就是因为它坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，这是它的根本宗旨的集中体现，这一宗旨是中国共产党取得并巩固执政地位的合法性前提。正是由于这一点，使党赢得了人民群众的广泛拥护，从而使它获得并保证了执政的政治合法性。

社会主义国家政治合法性问题的解决离不开法治建设，对于社会主义国家来说，工人阶级和广大劳动人民群众通过公共权力的活动获得了最广泛的正义基础，社会主义民主为广大人民享有最广泛的平等的政治权利提供了可靠的前提，人的全面发展成为最高政治理想。即使是这样，但也同样需要对全体社会成员进行政治规范和法治约束，因为人的思想意识不是自发地产生的，“这种意识只能从外面灌输进去”[5]。发展社会主义民主政治为政治价值理想来完善具体的政治制度和规范，体现了社会主义民主政治的价值理念，是社会主义国家解决政治合法性问题，赢得社会成员广泛认同的根本途径。从历史唯物主义立场出发，只有社会主义民主才有可能使政治合法性问题得到完全的解决，因为在社会主义国家里建立的是人类历史上绝大多数人对极少数人的政治统治的政权，建立的是实现绝大多数人利益的政治统治和社会管理的组织。但这并不意味着社会主义国家可以忽视社会成员对公共权力的认同，相反，社会主义国家仍然需要高度重视政治合法性问题。从政治合法性的角度来分析，我们就会得出这样一个结论，国家治理体系的建设对于政治生活是必要的，公共权力实施治理活动来完善国家治理体系的建设是具有合理性的。

2.提高公民法治能力与依法执政、科学立法、依法行政结合度

在法治化进程中，依法执政、科学立法、依法行政、司法公正和公民自身知法守法，每一环节都不可缺少，并且紧密相关。在国家治理体系的法治化建设中，只有保证每个主体都依法办事，依法管理和参与国家与社会事务，才能推进国家治理体系和国家治理能力的现代化进程。要通过多种平台，加大公民法治培训。公民法治能力的培养可以通过多种途径，利用多种平台；加强法治教育，开展法治宣传，使公民加强对法律的学习。利用网络、报刊等信息媒介进行法治报道，增强公民对法治的关注度；通过讲座、活动和各种法律组织，为公民提供更多法治学习和法治践行的机会。拓宽平台，加大公民法治培训，是提高公民法治能力的直接路径。

2013年2月，中央政治局第四次集体学习时，习近平同志提出“要全面推进依法治国，必须坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，“新十六字方针”和“三个共同推进。实现国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等领域的法律体系的建立和完善，改变传统的公共权力、治理国家的观念。推进国家治理体系的法治建设，最根本的是树立法律权威，营造良好的法治环境，使法治深入人心。由此可见，增强公民法治能力，首先就要使其具备法治观念，学会如何通过法律思维进行思考，公民在形成法治思维的过程中，要不断学法、自觉守法，摒弃传统观念的影响，在国家和社会的治理中要以合法为判断标准，以求真为处事原则。同时，公民要在法治思维的指导下进一步改进法治方式，从学法守法到知法用法，进行公共权力监督，全面提高公民参与法治建设的能力。

3.在推进制度建设的过程中培育公民法治能力

推进国家治理体系的法治化是时代发展的要求，推进国家治理体系的法治化符合广大人民的意愿。公民参与国家治理，增强自身法治能力，并非仅仅依靠公民的自觉意识，它需要社会的全面推进，特别是相关制度的配合。在党的十八届三中全会公报中，全面深化改革的总目标除了第一次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，还依然包括完善和发展中国特色社会主义制度。二者是相互包含，又相互促进的，在国家治理体系中鼓励公民和社会组织参与国家治理，就要建立相应的社会制度加以保障，使公民的权利落到实处。同样，只有在制度匹配和相对健全的环境下，公民法治才能真正践行，比如通过建立信访制度、舆情监督制度等，才能保证公民进行权力监督，切实培育公民的法治能力。

自党的十一届三中全会决定在我国实行改革开放以来，党和国家的工作重点从“阶级斗争为纲”转移到经济建设为中心，改革开放30多年来，我国在经济建设方面取得了举世瞩目的可喜成绩，由于工作重心原因，用法律治理国家方面始终未能得到重视，十八届三中全会的《决定》中提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，将传统的自上而下的管理理念转变为国家和社会共同法律治理理念，是重大的思想解放和理论创新，也是解放和发展生产力、解放和增强社会活力的利器，使制度和体制机制更加完善，决策更加科学，实现党和国家各项事务制度化、规范化、程序化，把各方面制度优势转化为管理经济社会事务的效能。

党的十七大报告从坚持和发展中国特色社会主义的战略高度和全局的角度出发，强调指出：“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。”[6]这是中国特色社会主义理论和实践的重要组成部分，也是我们党和政府管理国家事务和社会事务的重要方针。加快建设社会主义法治国家的进程，是一项复杂的社会系统工程。要认真研究和分析我国法制建设中需要解决的突出问题及矛盾，既立足于现实，又着眼于长远，扎扎实实地加以推进。到党的十八大，进一步提出“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化”[7]。推进国家治理体系和国家治理能力现代化是我国进一步深化改革的新目标和新思路。公民作为国家治理的主体，其如何参与、以何种姿态参与国家治理是需要我们进行深入探究的。公民法治能力的培育，是公民参与国家治理，发挥主体性作用的重要途径，必然为我国的法治化进程奠定坚实的社会基础，并为推进国家治理体系和治理能力现代化提供动力。

我国不断推进法治化进程，中国特色社会主义法律体系已经形成，为国家治理体系现代化创造了法治条件，但在法律体系建成之后，我们仍需进一步建立和完善我国的法治体系，从党的依法执政，到科学立法、严格执法、公正司法，再到全民守法，使法治化的进程把握法治建设的每一环节。因而，提高公民的法治能力是促进法治体系建立、推进国家治理体系现代化的重要实施路径。

参考文献

[1] 列宁全集（第二十九卷）[M].北京：人民出版社，1985：287.

[2] 十六大以来重要文献选编（下）[M].北京：中央文献出版社，2008：651.

[3][7] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012：25，18-19.

[4] 列宁选集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1995：347.

[5] 列宁选集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1995：317.

[6] 习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2012：8.

[责任编辑：孙明哲]