党在新疆基层治理中的实践与启示——以乌鲁木齐市为例

马黎晖

党在新疆基层治理中的实践与启示——以乌鲁木齐市为例

马黎晖

摘要加强基层治理，必须坚持在增强干部的理解力、落实力和执行力上下功夫；加强基层治理，必须坚持“全局一盘棋”的思想不动摇；加强基层治理，必须坚持因地制宜、改革创新；加强基层治理，必须坚持以点带面、全面推进；加强基层治理，必须坚持持续用力、久久为功。

关键词乌鲁木齐市基层治理主要措施启示

乌鲁木齐市是新疆政治、经济、文化中心，处在全疆改革发展前沿，更是维护新疆稳定的重中之重。近年来，乌鲁木齐市委、市政府坚决贯彻落实中央和自治区党委一系列重大决策部署，统筹谋划，强化责任，以推进社会治理体系和治理能力现代化为引领，在反恐维稳上聚力发力，在治本清源上综合施策，使基层治理发生根本性变化，社会总体保持了繁荣和谐稳定。

一、基层治理实践中的主要措施

(一)凝聚思想共识，切实增强抓基层基础和社会治理的政治自觉。

乌鲁木齐市委、市政府深刻总结乌鲁木齐“7·5”事件反映出的基层治理工作的许多薄弱环节，不断强化对首府稳定工作的认识，真正把加强基层治理、维护社会稳定摆在更加突出的位置来抓。一是牢固树立维护稳定“五个观点”和“五个宁可”的理念。“五个观点”，即稳定压倒一切的观点；平时多投入、低成本抓稳定的观点；抓稳定是为了发展的观点；处理一切问题以稳定为重的观点；增强政治敏锐性，在任何时候、任何情况下始终保持头脑清醒和政治坚强。“五个宁可”，即形势判断宁可严一些、重一些，不能麻痹大意；基层基础宁可事前多投入不能事后再补救；打防措施宁可备而不用，不能用而无备；应急处置宁可快十分，不可慢一秒；处置手段宁可失之于硬，不能失之于软。将“五个观点”、“五个宁可”作为谋划各项工作的总遵循、推进各项工作的总基石、检验各项工作的总标尺，要求各级干部坚决把思想认识统一到维护稳定和长治久安的总目标上来，不断强化“没有与稳定无关的人、没有与稳定无关的部门、没有与稳定无关的场所”的观念。二是强化各级一把手的“第一责任”。要求各级一把手必须始终把稳定牢牢抓在手上，正确处理好抓稳定和抓发展及其他工作的关系，把稳定第一责任和发展第一要务有机统一到领导工作中。三是切实发挥各部门作用。市、区县两级分别成立维稳联合指挥部，市(区县)委书记任总指挥，加强组织领导和指挥协调，调动方方面面的力量反恐维稳，强化各部门单位维稳责任，形成维护稳定人人有责任、人人有压力的局面。

(二)创新体制机制，构建基层治理工作新格局。

针对基层治理中存在的突出问题和薄弱环节，大胆创新体制机制，以机制破解新课题、解决新问题。一是围绕破解维稳力量指挥协调难题，建立“大政法委”体制和三级应急指挥体系，建立研究决策机制、情报搜集研判机制、各方协调联动机制和应急处置机制、矛盾排查调处机制和监督奖惩机制等，有效地组织和调动辖区内党政组织、军队、武警、民兵、企事业单位和驻区单位等一切力量和资源，形成统一指挥协调各方维稳力量和群众广泛参与的维稳工作新格局，实现了常态情况下发现问题、堵塞漏洞，应急状况下协调联动、快速反应。二是围绕破解市政服务管理难题，积极推行“大建委”体制，切实为做好城市建设工作、维护稳定和服务群众奠定基础，增强基层服务功能，实现了乌鲁木齐市委“以改善居民生活环境为出发点和落脚点”的城市服务管理理念。三是围绕重点复杂片区难管问题，设立片区管委会建制，统筹管理辖区党务、行政和社会事务，综合协调片区共同做好社会治理、维护稳定、提供服务和监督考核辖区相关单位履职情况等职责，结合辖区居民需求，有针对性地开展社会保障、就业培训、社区矫正等综合服务，并为辖区老、弱、困难群体和无物业管理小区居民提供便利服务，贴近群众。

(三)充实一线力量，打牢基层社会治理的组织基础。

1.充实基层力量，多方整合人才资源，巩固壮大社区工作人员队伍。

针对社区工作压力大、社区工作人员待遇低、社区干部角色定位不准等情况导致的社区干部队伍不稳定的具体实际，充实、壮大社区工作人员队伍。通过干部间的“体验式”任职历练，使干部对不同职级、不同领域间业务的认知大大增强，提升了干部基层治理的能力和水平。区县、街道、社区组织的专职巡逻队，担负起治安防控的主要任务，增强了当地群众的安全感，震慑了违法犯罪及暴恐行为。社区民警发挥了维护社会稳定、加强社会管理、服务人民群众的“三种功能”。通过整合多方力量资源，在基层构建了以社区民警、专职巡逻队为骨干，社区工作者为基础，辖区联防队员、民兵、单位保安和小区楼栋长为补充的、社区党组织始终都掌握的一支随时用得上的可靠队伍。

2.合理划分社区规模，调整社区布局。

随着乌鲁木齐经济社会的发展和城镇化速度的加快，对于维护稳定、城市治理、服务群众的要求也越来越高。为便于集中管理和差别化管理，根据人口规模和流动人口的多少，本着有利于维护稳定、有利于管理服务的原则，对全市社区进行了调整划分。在人口规模上，按照每3000户或流动人口达到10000人以上的原则新设或拆分一个社区，社区拆分后，通过“四个到位”确保新社区各项工作运行顺畅。为强化社区维护稳定的责任和角色定位，对于维稳重点社区、社情复杂社区、社会管理难度大的社区，即使不完全符合人口规模的条件也予以新建或拆分，以增加社会管理的密度和强化维稳的覆盖面。

3.强化经费保障，提升社区治理中为民服务的物质支撑力。

针对经费保障水平偏低的情况，按照维护稳定、服务群众的总要求和“权随责走、费随事转”的原则，连续四次提高社区工作经费额度，明确、规范了社区工作经费的使用和监督。在社区经费的使用上，社区工作经费主要用于开展维护稳定和服务居民、环境整治、社区工作人员学习培训、外出考察等，而不得用于公务接待、岗位补贴和生活福利等。

4.加强阵地建设，把基层社区打造成为维护稳定的一级政权进行建设。

社区的阵地建设是指围绕社区安全稳定、服务群众的相关硬件和软件建设。针对社区办公用房狭小、社区工作人员就餐不便、居民没有文化活动场地、社区巡控力量薄弱等问题，乌鲁木齐市将社区阵地列为市级重点建设项目，四年来投入80亿元用于社区事业，实现了社区的“十有”(即有人员、有编制、有阵地、有经费、有食堂、有警务室、有巡逻车、有文化活动中心、有高配待遇、有规律考核制度)目标。

通过力量整合、调整社区、经费保障、阵地建设等强有力的措施，使乌鲁木齐市基层治理的水平、维护稳定、服务群众的能力跃上了一个新的台阶，从而巩固了基层基础，使基层社区的各方面工作实现了新常态。

5.强化管理，着力提高基层党组织的社会掌控力。

一是为夯实基层社会管控基础，强力推行“网格化、庭院化、数字化”，结合公安民警、民兵、联防巡逻队员、单位保安治安力量形成“格在网中、人在格间、事在格里”的新局面。二是创新流动人口管理方式，构建“以房管人、以证管人、以业管人”的新格局，社区成立了房东协会，做到了对租房人员基本性质和信息的全面掌控。三是严管人员密集场所，突破常规防御措施，各种防御措施的叠加，层层防范，为防止暴恐事件的发生打下了坚实的基础。

二、基层治理实践中的几点启示

通过对乌鲁木齐市强化基层治理的经验总结，我们得出以下几点启示：

(一)加强基层治理，必须坚持在增强干部的理解力、落实力和执行力上下功夫。

新疆正处于“三期叠加”时期，稳定形势复杂，党中央高度重视新疆的稳定和发展。乌鲁木齐市委、市政府在统一思想认识上狠下功夫，深刻理解党中央的战略决策，坚决贯彻自治区党委的部署要求，围绕维护社会稳定和长治久安总目标和着眼点，统揽全市工作，切实落实“民生优先、群众第一、基层重要”的工作要求；各级领导干部强化使命担当、责任担当，率先垂范，抓工作落实、职责落实；各级干部工作勤恳扎实，真抓实干，务求实效，各项工作做到“到人、管用、有效”。真正做到一级做给一级看，一级带着一级干；上级部署工作件件有回音、有落实、有成效；基层干部敢于直面问题，做到敢管、能管、会管。市、区党委和政府对表现突出的干部优先提拔，对工作落实不力、不敢担当、不能尽职的干部，及时免职、调整和处罚。

(二)加强基层治理，必须坚持“全局一盘棋”的思想不动摇。

加强基层基础工作需要脚踏实地，也需要高瞻远瞩，放眼全局，加强协调力、统筹力，要多管齐下、综合施策，才能保证社会有效治理。乌鲁木齐市积极探索推进力量资源整合、增强基层工作合力的有效途径和方法。一是从体制机制入手，强化协调统筹能力，如在中心城区建立“大政法委”体制，统筹党政军警相关领导和政法相关部门、街道(管委会)、辖区重点单位，形成统一指挥、分工明确、运转高效的工作机制；建立三级应急处置指挥体系，确保发生突发事件统一指挥、快速处置；市、县两级成立社会服务管理局，强化综合管理社会事务的能力；重点复杂片区试行管委会建制，突出其整合辖区资源的功能。二是加强社区与各类机构、组织的配合协调，调动一切资源服务基层社会治理，如建立健全社区党建共驻共建网络，形成了以社区党组织为核心，各类组织相互配套，运转有序的组织工作体系；组织市区部门(单位)与社区(村)开展结对帮扶。三是协调社区内部各种力量为工作重心服务，如将社区干部、下派干部、巡逻队员混合编组，与驻区武警、特警、民兵等维稳力量互为补充，建立车巡、步巡、网巡联动工作机制。四是加强与外县市的协作配合。如与流出人口较多的地区、县合作成立双向协作工作站，发挥人口流出地“人熟”和流入地“地熟”的优势，加强信息沟通、管理协调，实现对流动人口更有效的管理。

(三)加强基层治理，必须坚持因地制宜、改革创新。

基层基础建设的目标在于更有效的社会治理，需要顺应社会变化、结合基层实际、符合基础状况、适应群众需求，坚持改革创新，在不断探索中出新招、施实招，做好维护稳定、服务群众的工作。乌鲁木齐市在“7·5”事件后，面对复杂严峻的社会稳定形势，强化基层基础建设迫在眉睫。市委明确将政府职能下移，把基层社区作为一级政权组织来建设，政府公共服务向社区延伸，社区实现“十有”目标。社区实体化建设成为乌鲁木齐市基层建设的一大特点。各社区还结合自身特点，因地制宜，以管理和服务工作中的问题为导向，创新适合本社区的做法，如流动人口聚居的社区建立儿童托管中心，使父母安心外出就业，并避免孩子受宗教极端思想毒害；无物业管理小区(院落)由社区党组织先行代管，逐渐向物业公司管理过渡；北站路北社区在沿街近百家商户中建立9个民情收集点，随时了解民情，掌握民意。

(四)加强基层治理，必须坚持以点带面、全面推进。

加强基层基础建设和社会治理，也是不断总结经验教训、不断推陈出新的过程。提炼在实践中行之有效又具有共性的措施、方法，凝结成经验，通过示范带动而成为更普遍的做法。在乌鲁木齐市，许多行之有效的治理方法，都来源于基层，社区根据自身的情况先行先试，探索改善之策，形成卓有成效的做法，及时总结经验并加以推广。如赛马场东社区的“三化”(单位化管理、网格化覆盖、社会化服务)建设经验，先在全市，继而在全疆全面推进，至2013年9月，全疆有93.7%的社区实行“三化”，967个重点复杂社区实现了全覆盖。明华街社区首创数字社区管理模式，实现了社区所有情况“底数清”，后在全市推广“数字化”支撑管理。近年在重点复杂片区试行片区管委会体制，在协调街道社区关系、整合管理资源、提升基层治理能力方面作用明显，目前正准备在全市实施。

(五)加强基层治理，必须坚持持续用力、久久为功。

基层基础工作是管理社会、服务群众、争取民心的工作，需要耐心用心，持续努力。要做到管理规范细致，服务紧贴群众需求，宣传教育润物细无声，形成制度化、常态化、持久化的管理方式。乌鲁木齐市始终把抓基层、打基础作为长远之计和固本之策，坚持资源向基层倾斜，明确只要有利于稳定、符合基层工作需要，要人给人、要钱给钱、要物给物，全面打牢维护稳定的第一道防线和第一层基石。正因为坚持“只有努力才能改变，只要努力就能改变”的信念，通过持续的投入，持久的支持，长远的谋略，才能形成乌鲁木齐市目前这种基层干部素质高、作风硬，基层阵地环境好、设施优，群众对社区工作积极支持，对社区干部充分信任和信赖的基层基础建设的良好局面。

〔责任编辑：石梦华〕

●新疆社会稳定与长治久安

作者简介：(新疆师范高等专科学校副教授，博士，女，回族)

基金项目：本文系新疆维吾尔自治区社会科学基金重点项目“推进新疆治理体系与治理能力现代化研究”(14AKS003)的阶段性研究成果。

文献标识码中国图书分类号D267A

文章编号1671-4741(2015)02-0049-03