国外土地整理的成功经验及对我国土地整理的启示

程 丹

安徽大学中国三农问题研究中心，安徽合肥，230601

国外土地整理的成功经验及对我国土地整理的启示

程 丹

安徽大学中国三农问题研究中心，安徽合肥，230601

总结了国外土地整理方面的成功经验：不同历史时期土地整理的侧重点不同，以法律为依据，严格的事前规划与缜密的操作流程，注重土地权属调整与规模经营，多部门协调联动实现综合目标，重视科技的投入与专业人才的培养，有较高的公众参与度等。结合目前我国土地整理现状，对我国土地整理过程中出现的问题进行了研究，对我国土地整理工作提出如下建议：完善相关法律法规，结合土地确权与流转实现土地整理的市场化运作，健全相关组织管理机构，建立事后评估监督体系，加大科技的投入和专业人才的培养，加强土地整理的宣传与引导等，有重点、有步骤地推进土地整理。

土地整理；国土整治；国际经验

世界上较早开展土地整理活动的国家有德国、荷兰、俄罗斯等，随后，加拿大、日本、韩国等国也进行了土地整理。其中德国、荷兰及日本等国的土地整理工作走在了世界前列，并积累了大量经验。我国现代意义上的土地整治则是新中国成立以后，特别是改革开放之后才逐步形成和发展起来的。经过20多年的发展，虽取得一定成绩，但仍存在不少亟待解决的问题。归纳总结了上述国家土地整理的成功经验，并结合我国土地整理实际情况，对我国土地整理过程中出现的问题进行分析，并提出对策和建议，以期对我国的土地整理工作有所帮助。

1 国外土地整理方面的成功经验

1.1 不同历史时期土地整理的侧重点不同

德国真正意义上的土地整理始于1886年巴伐利亚王国的一部土地整理法，直至19世纪之前，土地整理的重点都是合并农田及调整田间道路，以提高农业生产力和适应规模化经营。到20世纪30年代，又将土壤改良、提高土地肥力和产量以及加强对自然生态环境和景观的保护写入土地整理法。20世纪70年代，村庄更新被作为一项新任务增加到土地整理法当中。另外，由于大量耕地撂荒，耕作区的保护也成为一项社会任务增加到土地整理法当中。20世纪90年代以后，土地整理则更加强调综合性治理[1]。

20世纪初，荷兰开始了较大规模的土地整理，此时的土地整理是为了适应大规模的农业机械化生产，提高农业生产力。由于20世纪50年代后失业率有所缓解，20世纪60年代至70年代，国家对土地整理持审慎的态度，土地整理的重点转向追求提高资本回报率上。20世纪70年代以后，人们逐渐意识到过度开发对乡村景观和生态环境的破坏，土地整理开始在农业发展、乡村景观、生态环境的保护以及乡村旅游之间寻求平衡[2]。

日本于第二次世界大战后开始土地整理，20世纪50至60年代中期，主要注重基础设施的建设和农田的开垦，以提高粮食产量；20世纪60年代中期至70年代中期，着重解决田地碎片化问题，以方便规模化及机械化经营；20世纪70年代中期至80年代末，着重改善农村环境、整治村庄以及缩小城乡差距；到了20世纪90年代后期，倾向于农村的发展问题、农业增产以及乡村环境的协调发展[3]。

由此可见，国外土地整理大致经历了由简单的土地合并到围绕城市和乡村建设进行的权属调整与村庄更新，再到土地的综合利用。

1.2 土地整理以法律为依据

世界上较早开展土地整理且发展较好的国家如德国、日本、荷兰等都无一例外地先后出台过一系列法律法规，以保障土地整理的顺利实施。前联邦德国于1953年制定并颁布了该国的第一部《土地整理法》，该法是在整合以前土地整理相关法律法规的基础上结合土地整理的现实状况颁布的。但是，由于土地整理的新情况、新问题不断出现，现有法律已不能适应不断出现的新问题，后又于1976年、1982年对《土地整理法》进行了修订。该法一直沿用至今，成为德国土地整理的主要法律依据。经修订后的《土地整理法》意义重大，它不仅明确了实施土地整理的目的、各级组织机构及其职能、各个单位的具体任务和实际操作方法，还规定了土地整理最终成果的检验标准，构成了一套完整的法律体系[4]1-2。

荷兰于1924年出台了第一部《土地整理法》，这是荷兰政府首次从法律层面开展土地整理活动。后又于1938年对现有的《土地整理法》进行了修订，主要是简化了土地整理的项目审批程序。1947年颁布的《瓦赫伦岛土地整理法》标志着土地整理从简单的土地调整转向更为复杂的土地发展计划。1954年再次修订的《土地整理法》及1985年颁布的《土地开发法》，则更重视户外休闲娱乐及生态景观的保护。除此之外，《自然和景观保护法》《户外娱乐法》《乡村发展的布局安排》等法律法规构成荷兰土地整理法律体系的一部分[5]。

日本由国家颁布的国土管理方面的法律多达40多部，为了使已颁布的法律内容更加清晰和便于实际操作，在每项法律之后，通常附有解释条文、施行令以及具体施行规则等，相关法律也会随时间的推移和条件的变化不断进行修改和完善。其中，《农地法》《农地扩大开发促进法》《国土利用计划法》等都对农用地的保护提出了具体要求。《水力资源开发促进法》《农业经营基础强化促进法》《土地改良法》以及《农业振兴地域法》等相关法律一同构成了日本土地管理法律体系，为土地整理的顺利开展提供了有力的法律保障[6]。

1.3 严格的事前规划与缜密的操作流程

在德国，开展土地整理有严格的程序及规范。有土地整理意向的乡镇需要连同地方农业协会向当地土地管理局提出书面申请，土地管理局在经过多方考证与权衡利弊的基础上，决定是否批准立项，而这个过程通常需要2～3年时间[7]。土地管理局立项后，有几项重要工作需要开展：第一，地产评估。土地整理局负责评估的组织工作以及评估结果的确认与公布，由有资质的评估师具体负责评估。第二，地产的重新归整，即以改善土地利用结构为目的，进行面向未来的土地利用基础设施的规划。第三，道路与河流体系及景观保持计划，一般包括方案的起草(一般来说该阶段需要花费1～2年时间)、审批与裁决，环境相容性评估以及公共设施的修建。第四，业主选地意愿大会和土地分配。进行土地分配前，需要召开业主选地意愿大会，对土地整理区域进行重新测量，重新整理绘制出相应的图文资料，该阶段一般需要花费3年时间[4]27-54。

土地整理局把上述各种成果综合起来，形成土地整理方案。方案要向每个参加者公布，有异议的要在随后举行的听证会上提出，否则无效。另外，新的土地产权关系也要进行变更登记，这一过程可能需要几年的时间。一般而言，一个一般规模和难度的土地整理项目，前后需花费12～15年的时间[4]63-64。

1.4 注重土地权属调整与规模经营

在德国，土地私有权属调整异常复杂，为此，政府非常重视权属调整并在这方面积累了不少经验。土地的权属调整在《土地整理法》中有明确规定，并贯穿于土地整理的全过程。如立项前要明确土地权属关系及地产所有者的权利和义务，立项后要制定详尽的权属调整方案和补偿方法，土地整理方案形成之后要及时进行权属变更登记等[4]10-65。

在日本，因零碎的地块和低效率的农业生产让政府格外重视农地的流转与规模化经营。通过开展土地整理，将承租区外租赁农户的土地与承租区内私有农户的土地进行权属置换，在不触动双方土地所有权的情况下，以协商与签订协议的方式进行农地合并。这种土地置换模式有利于解决农田整体规划问题，可实现农业的规模化与专业化经营，简化了其他不必要的程序，提高了土地利用效率[8]。

1.5 多部门协调联动的工作机制

土地整理是对田、水、路、林、村进行的综合整治，其目的是为了实现经济、社会及生态均衡发展的综合目标，具体操作中必然涉及多个领域，各部门的协调与配合是土地整理工作顺利开展与实行的必要保障。

在德国，土地整理立项之前，土地管理局要与当地的自然保护主管机关、农业局、水利局等单位进行沟通，以期提出一套在土地整理过程中能兼顾生态环境、自然保护与景观保持等方面的方案。另外，还要听取土地规划局、县级农民联合会、乡镇政府等有关机构和组织的意见和建议。立项之后，涉及土地整理范围内地产的重新规划时，还要与农业局、水利局、林业局、交通建设局、文物局、公认的自然保护协会等有关各方共同商讨，以制定具体的实行方案[9]。

荷兰的土地整理是有关部门相互配合、分工协作的结果。土地整理的管理部门有中央土地整理委员会和土地整理服务局，区域政府或省一级政府也逐渐参与到管理工作中来。土地整理项目的实施部门为农村地区水资源和土地资源管理局，同时，省一级政府也负责配合进行具体实施工作。另外，还由各方利益集团成立土地整理委员会，具体负责地方土地整理项目的决策工作，地籍管理部门则负责项目实施中的田块划分工作，为计划实施和正在实施的土地整理项目收购土地的任务则由土地管理基金会负责[10]。

1.6 重视科技的投入与专业人才的培养

日本土地整理工程的设计寿命为40年，工程的健康运行期为60年，实际上正常运行期还高于60年。而工程的“长寿”正是依靠科技的力量：日本农田灌溉基本依靠滴灌技术，田间排水工程很大一部分是管道化的，利用机器人对管道化工程进行针对性的检查，大大降低了人工成本和工程的维护成本。另外，还规定每5年组织一轮调查评估，为编制下一个5年土地整理计划提供技术支持[11]。

德国较早地将信息技术应用于土地整理，如利用地理信息系统(GIS)，对包括土地的地理位置、相邻关系、图层的划分以及与土地相关的各种空间属性和人文属性进行系统的测绘和管理，通过该系统可以对土地整理区域进行规划、管理和监控，提高土地整理方案的科学性。还可以运用GISPAD和MGIS软件系统对土地进行重新分配，制作不同用途的图件供选用。在土地规划中，根据不同比例尺要求，采用GIS-system-David或GIS-system-Arc-view软件分别解决小区域(1∶1000～1∶10000)或大区域(1∶25000～1∶200000)概念性土地规划和整理的问题[12]。

1.7 土地整理有较高的公众参与度

德国土地整理的公众参与有明显的广泛性、直接性、全程性特点。第一，土地整理公众参与的法人机构是参加者联合会，它由土地所有者和合法建屋权人组成，代表全体参加者利益，其组织机构包括理事会、主席和参加者大会。第二，理事会直接参与土地整理过程中所有重要活动，如必须参加道路与河流体系以及景观保持计划的制定过程，以便对土地整理范围内新的土地利用方案施加影响。第三，土地整理方案形成前要召开选地意愿大会，土地整理局邀请全部参加者参与，解释土地分配的有关法规、依据和原则，说明每次参与者应如何考虑土地分配问题。方案形成后还要召开听证会，参加者若认为自己的利益受到损害，可以向土地整理局提出异议。

荷兰土地整理项目拥有较广泛的群众基础，项目的提出要拥有25%以上土地面积的居民同意才会被提交中央土地整理委员会，而项目的实施则要拥有一半以上土地面积的居民同意[13]。由农户代表、水资源管理委员会代表、市政府代表及其他利益集团代表组成的土地整理委员会则具体负责项目的规划和设计、组织公众听证会以及工程的实施与监督等事项。

2 国外土地整理经验对我国土地整理的启示

2.1 完善相关法律体系，促进土地整理有序进行

我国的土地整理活动多依靠政府的行政命令，法律约束性不强，虽先后出台了《全国土地开发整理规划》《关于加强农村宅基地管理的意见》《土地复垦条例》《全国土地整理规划》等文件，但至今法律层面上仍没有针对土地整理的详细具体的专门法律，这导致土地整理的不确定性增大，进行整治与不进行整治没有明确的法律责任制约。土地整理涉及的部门、利益群体繁多，仅仅依靠政策、行政法规的调整远远不够，因此，制定门类齐全、科学配套的法律体系意义重大[14]。

目前，我国的土地整理工作亟需将《土地整理规划》上升为《土地整理法》，进一步增强其法律约束能力。一方面，应增强土地整理的可操作性，并将土地整理的具体流程、步骤以法律的形式确定下来，以减少人为因素的干扰，提高土地整理的效率。另一方面，应考虑协调不同部门、行业间的协作问题，完善与土地整理相关的法律法规，最终形成一套完备的法律体系，为土地整理提供法律保障。

2.2 因地制宜，有重点地推进土地整理

土地整理是对原有的自然条件进行的人为修改，人类可以充分发挥主观能动性，利用土地资源，但也要遵循自然和各地社会经济发展规律。

我国幅员广阔，不仅土地类型多样，而且气候类型不尽相同，各地自然禀赋也不同。东、中、西部在经济发展也有快有慢，同一个地区内部经济发展水平同样也存在差异。这就要求各地在进行土地整理之前充分了解本地区自然、社会经济条件，立足地方经济社会发展实际，因地制宜，宜农则农，宜林则林，宜渔则渔，切不可为追求暂时的经济利益盲目扩建新村或扩种不适合本地区经济发展的农作物。另外，各地要在追求经济、社会、生态均衡发展的综合目标的同时，充分发挥地区优势，有重点地进行土地整理。

2.3 不能急于求成，要有步骤地进行土地整理

科学的规划是土地整理成功的关键。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“要大规模实施土地整理，搞好规划、统筹安排、连片推进。”而我国有些地区土地整理急于求成，明显缺乏规划[15]。例如，宅基地建设建新不拆旧，新房无人住，造成农村用地“外扩内空”及耕地资源的严重浪费；政策反复，导致补充耕地项目验收后不久又被新的建设项目征用，造成劳民伤财；基础设施缺失，新房虽建成，相关配套设施却不齐全。

土地整理规划要坚持以土地整理总规划为依据，以扎实的实地调研为基础，统筹规划，分步进行。首先，明确土地整理的范围和难度，做到心中有数。其次，做好土地整理范围内的数据统计工作，为接下来的规划设计打下基础。再次，根据收集、整理的资料，制订近期、远期整治及综合整治的目标任务。最后，要考虑规划的可操作性与可持续性，不具有现实意义、不能提高农民生活水平的规划或者只能维持三五年的规划应予废止。另外，土地整理规划一经确定，必须严格执行。

2.4 结合土地确权与流转，实现土地整理的市场化运作

土地确权是顺利进行土地整理的基础性工作，而拥有完整的、明晰的产权是保证土地整理过程中农民利益不受侵害的重要因素。目前，我国土地整理的主要任务还是以扩大耕地规模、提高粮食产量为目标，土地流转则是实现农业规模化经营的有效手段。

在土地流转与整治过程中，应以财政资金为主，充分发挥市场机制的作用，吸引社会资金进入，推进土地整理的市场化运作，最终形成多渠道的融资体系。有条件的地区可考虑建设农村土地交易市场，将农村建设用地与城市建设用地挂钩，在不转变农用地用途的前提下，进行农用地规划。这不仅有利于促进城乡要素双向有序流动，而且有利于实现农地与城市用地同地、同价、同权，保障农户利益[16]。

2.5 健全相关组织管理机构，建立事后评估监督体系

随着我国土地整理工作的不断深入，业务领域的不断扩大，部分省份土地整理机构的专业结构、职能定位、人员编制等已不能满足事业发展的需要。部分地区土地整理工作起步较晚，还未设置专门的土地整理机构，截至2013年底，县级行政区还有1/3未建立土地整理机构。这种情况下，应加快建立相关的土地整理机构，已经建立土地整理机构的地区应进一步加强和完善机构的内部建设。土地整理是对田、水、路、林、村进行的多方面综合整治，涉及农业、国土、水利、交通、林业、规划和环保等多个部门，因此，一项优秀的土地整理计划必然是各个部门有序协同合作的结果。然而，受部门利益、管理模式、运作方式等因素的影响与制约，相关部门在具体组织实施项目建设时缺乏统一标准和协调配合，难以实现统一管理。以后的土地整理工作可考虑由土地整理中心牵头，在土地整理的各个阶段，举办多方听证会，听取各方意见，协调各部门利益，最终达到土地整理效益最大化的目标。

土地整理不能为整治而整治，整治的效益应具有可持续性，因此，应重视相关评估工作与工程的事前、事中、事后质量监督工作。项目评估可从社会影响、经济影响、环境影响与可持续影响等方面进行，并逐步建立项目评估体系。另外，建议在有条件的地区建立村民土地整理委员会，所有参加土地整理的村民都有项目监督的权力，形成上至国土资源部、下至村民土地整理委员会的监督体系。

2.6 加大科技的投入和专业人才的培养

土地整理需要获取大量的土地、资源和环境信息，依靠传统的人力勘测、人工统计不仅耗时耗力，而且精度不高，容易出错。有关信息的进一步管理、应用和分析也需要相关信息系统提供支持。然而，由于国土资源部监测监管系统与省级监管系统信息未实现互享共用，导致农村土地整理监测监管系统中部分项目数据与省、部级监管系统中数据不一致，省、部级监管系统联动不足。建议加快建立全国土地整理信息系统，促进全国范围内土地资源信息共享。鼓励和支持先进科学技术应用于土地整理，进一步加大科技投入，提升科技的支撑力量。

根据统计，截至2013年12月底，全国32个省级土地整理机构在编人员中具有中级以上职称的有365人，占43%；地级行政区有800人，占24%；县级的有1 658人，仅占14%[17]。高学历专业人才的缺乏，导致土地整理的科学化、精细化管理的目标难以实现。建议在全国范围内开展专业技术人才的培养工作，同时鼓励生态环境专家、园林设计专家和城市规划专家加入到土地整理的工作中来，使得土地整理成果更具专业性和全面性。

2.7 加强土地整理的宣传与引导

土地整理直接面向农户，整治的成果直接影响农户的切身利益，农民的理解和支持也将促进土地整理更加顺利的进行。以往许多学者虽都关注到农地整治过程中公众参与的重要性，但是他们往往只注重公众的决策参与，忽视了这样一个事实：我国大部分农村地区拥有决策能力的青年都已外出打工，联系上他们尚且困难，更不用说让他们回来参与决策了。在这种情况下，一方面，相关部门要做好土地整理的宣传与引导工作，让农民在对土地整理有充分了解的基础上逐步培养其参与意识，并为下一步的决策参与奠定基础；另一方面，要建立完善的信息公示制度，通过公示栏、网上信息发布或手机信息通知等方式，定期向农户公示土地整理的相关进展情况，保证农户有充分的知情权，提高土地整理的透明度。

3 结束语

本文针对德国、日本、荷兰等国土地整理的研究表明，国外土地整理在不同历史阶段的侧重点各不相同，但大多具有土地整理法治化、目标综合化、投入科学化、参与公众化等方面的成功经验，并且注重通过缜密的事前规划，力求通过土地权属调整实现规模经营。

在城乡一体化快速发展的今天，中国土地供求矛盾更加突出，土地整理在破除城乡二元结构、加快推进新农村建设及统筹城乡发展方面的意义更加突出。当前，土地整理应突出法制化和科学化，通过立法保障土地整理的程序化，通过从业人员整体素质的提升和科技的投入促进土地整理整体效率的提高。根据各地区实际情况做好土地整理工作的同时，进一步加快有条件地区土地整理与市场接轨的步伐，并对土地整理成果进行评估。土地整理直接面对农户，因此，土地整理还应注重取得被整治地区农户的理解与支持，进一步做好宣传、引导工作。力求在学习借鉴国外先进经验及技术的基础上，结合我国实际情况，逐步探索出符合我国国情的土地整理模式，为建设美丽乡村奠定坚实基础。

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(责任编辑：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2015.08.003

2015-03-03

安徽大学农村改革与经济社会发展研究院研究生课业创新项目“农地承包经营权确权问题研究”(KYCX201401)。

程丹(1992-)，女，安徽霍邱人，在读研究生，主要研究方向：农业技术经济。

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1673-2006(2015)08-0009-05