论我国被诉行政机关负责人出庭应诉的现状及相关机制的完善

李梦媛

南京师范大学法学院，江苏南京，210023

论我国被诉行政机关负责人出庭应诉的现状及相关机制的完善

李梦媛

南京师范大学法学院，江苏南京，210023

《行政诉讼法》修改后，被诉行政机关负责人应该出庭应诉有了明确的法律依据。由于法律规定不周延、官本位思想的存在和行政机关负责人诉讼法律知识的缺乏等，导致行政机关负责人出庭应诉率总体偏低。被诉行政机关负责人出庭应诉对行政争议的有效解决、诉讼程序的顺利进行、依法行政水平的提升以及领导干部法治意识的提高有着不可忽视的积极意义。然而该制度也存在着许多弊端，如行政机关负责人出庭形式化严重、出庭案件类型不明确、出庭应诉后的评价总结机制欠缺等。因此，需要不断完善该制度及其配套法规，以提高行政执法水平，推动法治建设。

行政机关负责人；行政诉讼；出庭应诉

十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过《关于修改〈行政诉讼法〉的决定》。其中规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。行政机关负责人出庭应诉不仅拉近了官民的距离，缓和了近年来愈演愈烈的官民矛盾，而且有利于行政争议的及时有效解决，促进行政机关依法行政观念的提升。实际上，虽然被诉行政机关负责人出庭应诉制度在此次《行政诉讼法》修改中被明确规定，但在实际操作层面仍然存在一些问题，需要进一步改进与完善。

1 我国被诉行政机关负责人出庭应诉制度的现状

我国《宪法》第86条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第105条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”宪法是我国的根本大法，根据依法行政的原理，行政首长负责制同样应该在行政法领域中予以落实。在本次《行政诉讼法》修改之前，关于“民告官”被诉行政机关应该由谁去应诉，我国并没有专门的规定。旧《行政诉讼法》在第29条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。”从这条规定不难看出，作为行政诉讼被告方的行政机关具有应诉人选择权，即行政机关负责人可以选择出庭或者由其代理人出庭。该规定赋予行政机关负责人回避与对方当事人对薄公堂的权利。

国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》第28条规定，行政机关对于已受理的行政案件应当积极出庭应诉、答辩。该《纲要》的目的是：敦促作为行政诉讼当事人的行政机关积极出庭应诉，改变行政机关长期以来不真正参与行政诉讼，致使被告时常缺席诉讼的局面。但《纲要》没有明确规定行政机关负责人必须出庭，这与旧《行政诉讼法》一样，仅仅为行政机关负责人出庭应诉这一要求提供了间接依据。

从地方层面来看，自行政机关负责人出庭应诉这一制度理念提出后，全国各地针对该制度相继出台了相关文件，其中较为典型的有陕西合阳和江苏海安两地的文件规定。早在1998年6月，陕西合阳县就率先在全国建立了行政首长出庭应诉制度，并下发了《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，该实施意见规定“机关部门一旦成为被告，行政首长必须出庭应诉”[1]。之后，江苏海安县出台了《关于进一步强化行政机关负责人出庭应诉答辩制度的意见》，对行政机关负责人必须出庭应诉作了具体规定，推动了行政机关负责人从消极应诉到积极参与的转变[2]。与此同时，浙江、山东等省份也针对该制度出台了一系列文件。经过数十年的发展，我国部分地区的行政机关负责人出庭应诉率虽有所提升，但仍然存在总体应诉率低、地区发展不平衡的情况。许多地区的行政首长出庭应诉率仍然不容乐观，以惠州市为例，根据2013年行政审判案件数据统计，在应由行政首长出庭的案件中，其出庭应诉率为零[3]。

从现实状况归纳来看，行政机关负责人出庭应诉率低的原因主要有以下几个方面。

1.1 法律规定的不周延

根据旧《行政诉讼法》第29条的规定，行政机关负责人出庭应诉并不是强制性的，可以自由选择是否出庭，或者由其委托的代理人出庭。在行政机关负责人面对比较棘手的案件时，为了避免对簿公堂的尴尬局面，逃避其应当承担的责任，可以委托他人代理出庭。这种规定的结果是使行政首长获得了选择的权利。尽管在一些地方政府规章中对行政机关负责人出庭应诉作了强制性规定，但是，由于我国法律及地方规章对于行政机关负责人不出庭应诉的相关惩戒机制处于法规不完备的状态，法律规定的不周延给了行政机关负责人不出庭应诉以可乘之机，因此，该规定的约束力较低、可操作性不强，使规定沦为一纸空文。

1.2 官本位思想仍较严重

传统的行政关系中，行政机关和公民之间是管理与被管理的关系，行政机关较之于公民是强势的一方。很多行政官员仍然存在着传统的行政思维和严重的官本位思想，认为自己是管理者，作为被管理者的公民应该服从其管理。当公民将行政机关告上法庭，行政机关负责人出庭应诉时会觉得丢面子，有损自身形象。尤其是在行政机关败诉以后，行政机关负责人往往觉得难以接受。

1.3 诉讼法律知识缺乏

《行政诉讼法》作为诉讼法的分支之一，是一部较为专业的程序法。我国在法制建设的历程中，曾经走过重实体而轻程序的弯路，因此我国诉讼法出台的比较晚，普及程度较低，且具有较高的专业性，因此，想要掌握法规程序必须具有较高的法律素养。在行政诉讼中，行政机关负责人不仅需要了解行政法领域涉案的相关实体规定，还需要了解行政诉讼的程序性规定，掌握诉讼的技巧。然而，现阶段我国行政机关负责人的法律知识水平总体不高，诉讼法律知识尤为缺乏，也是行政机关负责人不愿出庭应诉的原因之一。

2 颁行被诉行政机关负责人出庭应诉制度的意义

在当前全面深化改革和推进依法治国的大背景下，将被诉行政机关负责人出庭应诉制度载入新《行政诉讼法》，对行政争议的有效解决、依法行政水平的提升等方面具有积极的意义。

2.1 行政机关负责人出庭应诉有助于行政争议的解决

近年来，行政争议大量涌现，很多行政争议的处理过程和结果并不能被民众所接受，上诉率与申诉率都居高不下。以2010年的行政审判情况为例，在法院作出判决后，一审案件的上诉率达到78.8%，一审的再审率达11%，二审的再审率达41%[4]。针对这种现状，被诉行政机关负责人出庭应诉能够有效改善这一困境。首先，行政机关负责人出庭应诉为其与公民平等对话提供了契机。在现实中，由于行政相对人属于弱势一方，在行政诉讼中，行政相对人试图通过与行政机关平等对话来获得自身期望的公平正义，因此，若行政机关不缺席，且被诉行政机关负责人出庭应诉，会使行政相对人感受到来自强势方行政机关的诚意，这一举措为行政机关和公民之间的平等对话沟通提供了平台，在一定程度上缓和了双方的紧张关系，有利于行政争议的解决。其次，行政机关负责人出庭应诉是了解行政相对人诉求和不满的最直接方式，可为双方矛盾的解决提供更为有利的条件。而实际上，由于《行政诉讼法》修改前对于行政机关出庭应诉只作了“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼”的规定，行政机关在作为被告时往往由直接责任人或行政机关的委托人参加诉讼，行政机关的负责人只能以间接的方式了解到案件的情况和当事人的诉求，不利于矛盾的解决。因此，行政机关负责人出庭应诉能够及时了解民众的真正诉求，针对被诉行政行为向行政相对人作出合理的解释，可推动争议及时有效的解决。

2.2 行政机关负责人出庭应诉可保障诉讼程序的顺利进行

我国三大诉讼法均规定，诉讼双方当事人地位平等。但是在日常的行政管理中，行政机关和行政相对人是管理与被管理的关系，因此，在行政诉讼中想要实现行政机关和行政相对人之间的平等，本身就有一定的难度。与此同时，行政机关负责人不出庭应诉，导致“民告官不见官”局面的出现，民与官之间形式上的平等都没有实现，更不用说实现实质上的平等了。当事民众会因此对行政机关产生更为不满的情绪，激化了双方之间的矛盾，不利于法治社会的构建。行政机关负责人出庭应诉，以一方当事人的身份与民众面对面对争议展开辩论对话，平起平坐，实现了形式上的平等，在庭审过程中，通过听取行政诉讼原告的意见和诉求，针对被诉行政行为向原告作出合理的解释，并对出现错误的行政行为采取相应的补救措施，有利于案件的公正审判和诉讼程序的顺利进行。

2.3 行政机关负责人出庭应诉促进依法行政水平的提高

作为行政权力的统领者，行政机关的负责人不可能事无巨细地参与到每一次行政执法活动中并了解行政执法的每个环节，因此无法亲身感受到行政执法活动中存在的不合理乃至不合法的行为。若其再没有参与到诉讼过程中去，对行政争议的焦点、结果、存在的问题等就不能有深入的了解和体会。对于行政机关败诉的案件，若行政机关负责人不出庭应诉，便不能及时发现行政执法中的问题和症结所在，也不会针对行政执法中存在的问题进行有效的解决，从而准确把握行政机关为人民服务的方向。行政机关负责人出庭应诉后也能够给行政机关其他工作人员起到较好的领导带头作用，进一步提高依法行政的水平。

2.4 行政机关负责人出庭应诉有利于增强领导干部的法治意识

党的十八大报告明确提出了“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”的要求。领导干部依法行政意识的形成不仅需要外在的宣传教育，也需要行政机关负责人的切身体会感悟，即参与到行政诉讼庭审过程中，与对方当事人辩论说理。行政机关负责人出庭应诉制度的颁行，其意义不只是单纯解决行政争议，处理“民官矛盾”，更在于促使官员尊重法律、提高法治意识，从而践行法治。

3 行政机关负责人出庭应诉存在的问题

行政机关负责人出庭应诉制度已经推行数年，在一些起步较早、文件规定较为规范的地区取得了良好的社会效果和法律效果，但是从整体上来说，仍然存在着出庭率较低、行政机关负责人消极出庭应诉的现象。归纳起来主要有下列问题：

3.1 行政机关负责人出庭应诉形式化严重

行政机关负责人出庭应诉制度在文件规定层面及实际操作层面都存在着形式化的问题。从相关文件制定的层面来说，无论是走在领先行列的江苏、浙江等省份，还是一些后起的省份，针对行政机关负责人出庭应诉的规范性文件都具有相似性，一个省份参照另一个省份制定规范性文件，机械地仿效，没有结合自己的实际情况，为制定文件而制定文件。有些省份在制定了相关文件后，并没有将其落实，只是记载下来的一纸空文。从操作的层面来说，由于当前不少行政机关负责人法律知识欠缺、法律观念薄弱，“官本位”“爱面子”思想严重，内心不愿意参与到庭审中去，但又不得不按照文件规定行事，出庭应诉是为了求应付，赶时髦，带有作秀的成分,因此，到了庭审阶段，常出现出庭不出声，见官不见效的情况。

3.2 必须由行政机关负责人出庭应诉的法定情形不明确

《行政诉讼法》修订后，总则中的第3条尽管对行政机关负责人出庭作了强制性规定，但仍给其留有不出庭的空间，即行政机关负责人因特殊情况无法出庭的，可以委托其他工作人员出庭，但是，对于什么“特殊情况”没有明确的规定。在一些地方的规范性文件中，虽然对于行政机关负责人可以不出庭的情况有所涉及，但是规定的比较粗糙，例如地方性文件往往规定“有必要出庭的案件”需要行政机关负责人出庭，但对于什么情形属于“有必要出庭”并没有明确界定，缺乏可操作性。

3.3 行政机关负责人出庭应诉后的评价总结机制欠缺

修订后的《行政诉讼法》对行政机关不到庭应诉，或者中途随意退庭的情形规定了制约机制，但是对于行政机关负责人出庭应诉后的表现情况和结果并没有形成制度性的规定。行政机关负责人出庭应诉的初衷是为了让行政机关负责人参与到案件中，了解案件情况，促进争议的解决，提高行政执法水平，但行政机关负责人出庭时应付审判，在法庭上很少发声，甚至审判全程都不发声[5]。对于这种应诉“不发声”的表现如何评价总结？目前尚且没有这方面与之配套的机制。

4 行政机关负责人出庭应诉制度的完善

现阶段，无论是从国家的立法层面还是从地方的规范性文件层面，都对行政机关负责人出庭应诉制度进行了规定，虽然出庭应诉率在逐渐提高，但问题依旧存在，与之配套的机制仍需完善。

4.1 提升行政机关负责人法治意识，以消除出庭应诉的形式化倾向

各地行政机关在制定关于行政机关负责人出庭应诉的规范性文件时，常常出现盲目模仿、为制定文件而制定文件的现象，究其原因在于行政机关工作人员，特别是行政机关负责人的法治观念薄弱，导致制定文件的形式化。与此同时，行政机关负责人因为官本位思想占据主导地位，碍于面子，被动出庭应付，导致出庭后不能针对行政活动的薄弱环节进行有效改进，从而使得该制度流于形式。为此，必须加强对行政机关负责人的法治教育，帮助其树立正确的法治意识，从内心尊重法律，规制自己的行为，去除行政机关负责人出庭应诉的形式化倾向。

4.2 明确行政机关负责人必须出庭应诉的案件类型

必须由行政机关负责任人出庭应诉的法定情形规定过于模糊，导致行政机关负责人易逃避法律责任。“影响较大”和“有必要出庭”的抽象措辞使得行政机关负责人具有选择权，在某种程度上，不利于行政机关负责人了解行政执法现状，也不能发挥行政机关负责人在行政中的引领作用。为此，必须明确行政机关负责人出庭应诉的情形。综合各地行政机关具有建设性的做法，具体来讲可以包括以下类别：一是行政机关每一年度的第一起行政诉讼案件；二是社会影响较大的群体性案件；三是跨地区管辖案件；四是对群众基本生产生活有明显影响的案件等[6]。

4.3 完善行政机关负责人出庭应诉后的评价总结机制

行政机关负责人参加行政诉讼的表现好坏关系着行政争议能否有效解决，为避免其被动应付出庭的局面发生，应设立出庭应诉后的评价总结机制。法官将行政机关负责人在庭审时的表现情况予以记载，设置打分等级，并在庭审结束后以司法建议等形式送达行政机关，使得行政机关负责人能够对自己的表现予以充分了解，从而提高其应诉能力。与此同时，行政机关应该将行政机关负责人的每一次庭审表现、行政争议的焦点、庭审结果和解决方案予以记录，整理成档案留存，以避免行政执法活动中出现类似问题。将行政机关负责人出庭应诉的次数和表现情况纳入行政机关绩效的考核指标，以敦促行政机关负责人从应诉观念和能力上进行改进。另外，也可以考虑引入媒体舆论，进行适度监督报道。

综上所述，尽管被诉行政机关负责人出庭应诉制度在立法规定层面仍有漏洞，在实际运行的过程中也存在操作性差、落实不到位的情况，但该制度的积极意义不可小觑。因此，必须从制度建设和立法规定两方面来完善，加强立法、司法、行政三方面的沟通配合，使得被诉行政机关负责人积极参加行政诉讼，从而推动我国的法治建设。

[1]朱云峰，黄友学，刘文鼎.合阳行政首长出庭制度14年之调查[N].人民法院报，2012-08-20(05)

[2]陈广娟，王志高，朱陈康，等.海安行政长官出庭应诉率100%[N].江苏法制报，2010-08-16(A08)

[3]戴建.我市行政首长出庭应诉率为零[N].惠州日报,2013-10-31(A03)

[4]何海波.行政诉讼法[M].北京：法律出版社，2011：528-542

[5]章志远.行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究[J].法学杂志，2013(3)：94-104

[6]黄学贤.行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建[J].法治研究，2012(10)：17-30

(责任编辑：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2015.08.011

2015-03-26

李梦媛(1990-)，女，安徽淮北人，研究生，主要研究方向：宪法学。

D912.1

A

1673-2006(2015)08-0040-04