“关闭”与“重构”：儿童救助政策的反思:以广州福利院婴儿安全岛为例

□孙 元

2011年我国首个婴儿安全岛在河北省石家庄设立。2013年，民政部在总结地方经验的基础上，下发《民政部办公厅关于转发中国儿童福利和收养中心开展“婴儿安全岛”试点工作方案的通知》，要求各地根据实际情况开展婴儿安全岛试点工作。

一、广州市福利院婴儿安全岛运作概况

本着保障弃婴的生命健康，以免弃婴遭受二次伤害的宗旨，广州福利院设立了首个婴儿安全岛，于2014年1月28日正式启用。数据显示，2014年前广州社会福利院每年接受300-400名孤儿，而广州福利院婴儿安全岛设立后，17天接受了过百个弃婴，甚至在2月23日发现了首例死婴被遗弃在婴儿安全岛门口。死婴事件受到大众的关注，而由于事件严重触犯我国法律，政府相关部门已针对案件进行立案处理。死婴事件发生后，安全岛附近已增加了摄像头，福利院门口处更竖立了“弃婴违法”的警示牌。但这些举动并没有使前来弃婴的父母减少，其中更有远超过福利院规定接受年龄范围的孩童父母前来求助。儿童福利院不具有执法权，所以针对超过1周岁的孩童父母，福利院人员只能对其进行劝阻。弃婴数量急剧上升，虽然福利院工作人员已从原来50人增加到100多人，但是却面临场地设备不足的问题，两个婴儿只能同睡一张婴儿床，这大大增加了婴儿间的疾病传播，严重威胁到婴儿的生命安全。为保证福利院的正常运行，保证福利院孩童得到必要的照顾，3月16日广州市福利院正式宣布婴儿安全岛暂停使用，广州福利院婴儿安全岛历经47天共接受弃婴262人，其中九成弃婴具有先天缺陷或身患重病，其中23名重病患儿因病离世。

二、广州市福利院婴儿安全岛沦为弃婴岛的主要原因

刘永富表示到2012年底，中国贫困人口仍有近1亿人。而按世界银行人均每天消费低于1.25美元的标准计算，中国贫困人口总数超过2.5亿，高居世界第二。①“第二次全国残疾人抽样调查”的1002名残疾儿童中，曾经接受过服务或扶持的占37.43%，未接受过任何服务或扶持的占62.57%。有69.66%的残疾儿童需要医疗服务与救助，55.09%的残疾儿童需要贫困残疾人救助与扶持，48%的残疾儿童需要康复训练与服务。②出现大量弃婴的原因是多方面的，主要有以下几个方面：

（一）当前儿童福利救助机制不完善

缺乏针对幼龄儿童家庭救助的政策。从政策层面上，中国儿童福利基本已经形成比较完备的政策体系，内容涉及儿童抚养、教育、医疗、保护等方面。但缺乏针对幼龄儿童家庭救助的相关政策，特别是有关贫困幼龄儿童家庭救助和特殊幼龄儿童家庭救助的政策还是处于空白状态。在文化传统上，中国社会习惯于将抚育儿童的责任加诸于父母和家庭，把儿童抚育看作是私人事务，公共政策的触角很少延伸至儿童抚育等家务事中；③特殊儿童救助机构不健全。由于特殊儿童家庭救助的制度不完善，缺乏足够的特殊儿童救助机构，家长对相关政策不了解，缺乏疾病治疗的相关知识，孩子难以得到有效的救助，同时残疾儿童家庭成员需要承受来自社会的歧视与不公正对待等社会压力。在身心承受巨大压力且周围缺乏支持的情况下，绝大部分家长会根据家庭经济状况与各种考量选择遗弃孩子。

（二）弃婴违法宣传力度与执行力度较弱

《中华人民共和国婚姻法》 第二十一条规定，“父母对子女有抚养教育的义务”；“不履行抚养义务时，未成年的或不能独立生活的子女，有要求父母付给抚养费的权利。”；“父母禁止溺婴、弃婴和其他残害婴儿的行为。”第四十四条，“对遗弃家庭成员，受害人有权提出请求，居民委员会、村民委员会以及所在单位应当予以劝阻、调解。”；“对遗弃家庭成员，受害人提出请求的，人民法院应当依法作出支付扶养费、抚养费、赡养费的判决。”故意弃婴是一种逃避责任的行为，不但应该受到道德上的谴责，还需要受到法律的处罚。我国《刑法》第二百六十一条规定，具有抚养能力而拒绝抚养将婴儿遗弃的，将构成遗弃罪。遗弃孩子到人迹罕至的地方，其行为严重危害到孩子的生命，涉嫌故意杀人罪。尽管法律明文规定父母不得遗弃或残害孩子，但是大多数人对弃婴行为仅停留在道德层面上的谴责，并不清楚弃婴行为是违法行为。据调查，超过六成市民表示不清楚弃婴行为将会受到法律的制裁。④

（三）婚前检查意识薄弱

2003年10月公布的《新婚姻登记法条例》中婚前健康检查由强制执行改为自愿检测，不再把婚前健康检查作为结婚登记的前提条件。自2000年以来，我国出生缺陷发生率就呈现上升趋势，但2003年新婚姻登记法实施后，出生缺陷发生率上升趋势更为明显。2010年达到140.3／万，较2000年增加了32.95 个万分点，2011年出生缺陷发生率上升到153.23／万。⑤2012年原卫生部发布的《中国出生缺陷防治报告》显示，我国出生缺陷发生率约为5.6%，中国每年1600万名新生儿中大约有90万名带有天生缺陷,每年临床发现的出生残缺约为25万例。本次事件中，262名弃婴中九成具有先天缺陷或身患重病。由此可见，病残儿童的增加或减少，直接影响弃婴数量的变化。减少病残儿童的出现，加强作为干预人口出生缺陷第一道关口的婚前检查显得十分重要。

（四）婴儿安全岛极少

我国已经正式营运的婴儿安全岛仅有南京、西安、天津、哈尔滨、南宁等25个，根本满足不了社会的需要。

三、我国现行儿童救助机制的反思

国家作为儿童的终极监护人，当家庭无力承担抚养抚育责任时，国家有责任确保儿童获得成长的必要条件，保护儿童的合法权益。

（一）建立了儿童保护的法律法规与政策

中国有关保护儿童的法律法规与政策分为综合性政策、专项政策和单项政策。综合性政策包活《中国人民共和国宪法》、《儿童权利公约》、《中华人民共和国母婴保健法》等。专项政策如《中华人民共和国教育法》、《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》等。单项政策，主要是对某一个问题而制定的实施细则和管理方法。如母婴保健法实施办法等。

《中华人民共和国婚姻法》与《刑法》均有诸条涉及保护儿童的法律规定，前文已有表述。《中华人民共和国母婴保健法》等法律法规，为孕产妇和儿童保健、儿童生长发育监测、计划免疫、儿童常见病诊疗、建立社区医疗卫生服务中心等基本卫生服务提供法律依据。保障儿童生存权、受保护权、发展权和参与权的法律法规及宣言还有：《儿童权利公约》、《儿童生存、保护和发展世界宣言》《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《中华人民共和国收养法》 等法律法规。还建立了未成年人监护制度，保证未成年人得到有效监护。

国家还对弱势儿童提供了政策保护，如对家庭功能缺失、患有身心健康疾病等儿童，国家和政府提供政策上的倾斜和保护。建立受艾滋病影响的儿童和服刑人员未成年子女的替代养护制度、落实孤儿社会保障政策等。

（二）儿童家庭缺乏政策的经济支持

“第二次全国残疾人抽样调查”调查的1002名残疾儿童中，有31人领取低保金，占3.09%；56人领取救济金，占5.59%。⑥由此可以看出，残疾儿童家庭领取低保金和救济金的比例很少，这些家庭并没有得到足够的救助与支持。

社会保障包括社会保险和社会救助，基本收入保障。我国社会保障的主体是社会保险，但社会保险的覆盖对象是城市职工人群，并不是儿童。城市中的社会保障主要是最低生活保障制度；农村主要实行农村低保等制度。政府已经提出有关残疾人专项社会保障政策措施，但目前残疾儿童的各项费用还是主要由家庭承担。

0-6岁儿童衣食住行和成长教育等费用基本上由家庭支付，除生育津贴（适用对象为“城镇企业职工”，而且其所在单位已向社会保险经办机构缴纳生育保险费）、免费接种疫苗和一定的医疗补贴外。对于一些困难家庭，政府多限于提供贫困补助或重大疾病补助。因此经济支持性政策覆盖的家庭范围很小，大部分相对困难儿童家庭难以得到帮助与救助。而对于需要接受长期照料、治疗与康复的特殊儿童来说，国家补助并不能解决他们的各种问题。

（三）缺乏残疾儿童医疗保障制度

国家为儿童提供的医疗保障制度包括：妇幼保健、免疫接种、基本卫生医疗。对贫困家庭及弱势群体提供：贫困家庭的疾病救助基金，为特困家庭提供必要的医疗救助；对城市流动人口中的孕产妇女、儿童逐步实行保健管理；对弃婴孤儿实行医疗救助；大病儿童医疗救助等。但目前的医疗保险项目都有起付线和封顶线，这成为儿童求医的一道门槛，救助申请手续和行政手续繁杂，医疗救助资金不足等，使部分大病儿童治疗和治疗后康复的费用还是主要由家庭承担。缺乏足够的正规残疾儿童康复机构和社区康复和卫生服务机构，缺少为残疾儿童家长提供的残疾儿童健康成长康复知识培训和心理疏导等。

（四）残疾儿童教育机构严重不足

我国残疾儿童教育主要以特殊教育学校教育，接受对象主要为盲聋哑等残疾儿童；普通学校开办的特殊教育班；残疾儿童在普通班进行随班就读教育，以弥补特殊教育资源的不足。但接受脑瘫、中度智障、自闭症、重度肢体残障等儿童的教育机构十分有限，完全不能满足大量残疾儿童的教育需求。

四、完善儿童救助政策的对策建议

不难发现我国还未形成一个目标明确、完整的残疾儿童救助福利系统，相关的法律法规相对松散，并未建立一套专门针对残疾儿童救助的法律法规。目前的残疾儿童福利主要以指导性和支持性的法律政策为主，没有具体的实施细则和操办办法，可操作内容不足，使法律政策难以执行实施。针对贫困、孤残、流浪等特殊儿童的政策少而且层次低，难以满足这类儿童的发展需要。有关残疾儿童福利的部门多而不专，缺乏专门执行管理残疾儿童福利事务的政府或社会机构，造成多头治理的乱象。政府缺乏对残疾儿童家庭必要性支持，特别是0-3岁残疾儿童的必要性支持政策不足，家庭承担接近全部的儿童成长照料教育。基本没有残疾儿童福利服务机构，需尽快健全残疾儿童福利机制以满足儿童及其家庭日益高涨的各类需求。

（一）加强弃婴违法惩处力度

在法律法规上，虽然我国的《中国人民共和国宪法》、《刑法》、《中华人民共和国母婴保健法》、《中华人民共和国教育法》、《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《中华人民共和国收养法》与《儿童权利公约》、《儿童生存、保护和发展世界宣言》等法律法规与宣言，已对不同领域的儿童权益保护提供了法律依据。相关的法律体系广泛却较为松散，主要以指导性的法律政策为主，没有具体的实施细则，可操作内容不足，使法律政策难以执行实施。

弃婴导致婴儿死亡或受伤的事件时有发生，但是由于弃婴行为具有很强的隐蔽性，难以取证立案。而且除非情节恶劣或危害到婴儿的生命安全，否则一般的弃婴事件，难以界定是否属于恶意弃婴行为。这使弃婴违法行为的判定和执法增加了难度，因此鲜有听闻惩处弃婴行为的相关报道。弃婴触犯法律，执法部门应该严格执行法律，根据弃婴行为情节轻重做出公正的判定。让人们清楚认识到弃婴行为的犯罪性质，以防恶意弃婴行为的再次出现。同时，政府及人大应该重新审视有关儿童保护的法律法规，进一步完善相关规定，建立一套更为全面具体的儿童保护法律体系，为今后保护儿童合法权益的执法行为提供有力的法律依据。

（二）完善特殊儿童的救助机制

法律只能对违反法律的行为进行事后的惩处，对人们起到警戒的作用，并不能从根源上减少弃婴行为的出现。只有改变社会贫困，减少残障儿童的出现，使贫困儿童家庭和特殊儿童家庭得到必要的支持，才能从根源上阻止弃婴事件的发生。

我们并不能盲目跟风，要立足我国的基本国情，可以在现行的计划生育政策上，试行国家对贫困家庭第一胎提供基本经济补贴，对特殊儿童家庭提供经济补贴、日间照顾、康复与治疗等支持家庭政策等。（支持家庭政策是强调政策对家庭的支持性作用，更多看到家庭在支持儿童早期发展中的困难和需求。认为虽然家庭对儿童早期发展负有不可推卸的责任，但家庭本身也是需要支持的。）⑦为其提供孕育孩子、养育孩子、教育孩子最低限度的资金政策支持，确保困难儿童和特殊儿童获得必要发展的机会，从根源上减少因经济压力和照料压力而出现弃婴行为的概率。

进一步完善特殊儿童贫困儿童医疗保障制度，扩大基本医疗救助范围，使更多有需要的儿童得到及时有效的救助。由于我国人口基数大，社会经济还处于发展上升阶段，贫困人口尚有一亿之多。所以政府应该先保证困难儿童家庭和特殊儿童家庭得到足够的救助，再逐步推行更为广泛惠及大众需求的儿童福利政策。

通过发放补贴津贴、减免税收等方式，加大政府对困境儿童和家庭的支持扶助力度，预防家庭因无力治疗、照顾病残儿童或因贫困将孩子遗弃。⑧

（三）大力发展民间儿童救助机构

政府具有维护社会稳定，实现社会公平的作用，而且政府作为儿童最终监护人，肩负着推动儿童福利事业发展的责任。但单靠政府力量往往不足以令弱势儿童得到细致的照顾，所以作为儿童救助机制重要组成部分的民间救助组织机构就发挥着重要作用，以弥补政府在儿童救助微观领域中的不足之处。

政府应该积极推动民间儿童救助组织的孵化和发展。对于现有的民间儿童救助组织，政府应该在推动其发展的同时，做好对机构评估监督的工作，以确保机构健康发展与非盈利机构性质不变。对于民间儿童救助组织极少涉及的0-6岁儿童救助及儿童保护领域，政府可以积极引导机构向这些方面开展服务。如开展促进儿童早期发展的专项家庭服务。建立“以社区为依托、家庭为基础、儿童为中心”的儿童早期综合服务模式，为早期儿童家庭提供保育及教育等方面的服务。研究表示在孩子出生前后为家庭提供持续的服务，不但可以有效减少虐待儿童行为的出现，还有助于家庭形成积极健康抚育孩子的行为。⑨特殊儿童救助除了国家为其提供的经济补助外，政府还可以通过推进民间（特殊）儿童救助机构发展来实现对特殊儿童及其家庭的救助。使他们能够得到更专业有效的教育培训课程，帮助他们尽早融入社会，实现个人的生命价值。

（四）完善婴儿安全岛的运行管理机制

儿童福利院遵行独立管理运行，儿童福利院间的沟通交流少之又少，更不用说实行资源共享。现存的儿童福利院绝大多数是国家创办为无人抚养和残疾儿童提供服务的社会福利机构。儿童福利院都由国家民政部管理，设立的目标相同，政府可以加强各地方儿童福利院的信息交流与资源共享。孤儿过多难以正常运行的儿童福利院可以通过向当地民政部门提出申请，转移部分孤儿到其他资源设备充足的儿童福利院。这样不但能保证儿童福利院正常运行，达到儿童福利院资源利用最大化，而且能为福利院的孩子提供更好的生活成长环境。

在加强儿童福利院间资源共享外，政府还应积极在各地建设婴儿安全岛。防止由于婴儿安全岛缺乏，导致部分儿童福利院的人数剧增，影响儿童福利院正常运行的情况出现，也能为更多弃婴提供帮助，防止弃婴受到更大伤害。

（五）引进专业社会工作

医院是婴儿出生的地方，也是第一时间发现潜在弃婴行为的地方。医院曾多次出现父母留下虚假的个人信息后，把婴儿遗弃在医院医疗室等地方。医院社工可以通过与医务人员紧密联系，在第一时间发现潜在的弃婴父母。社工为他们说明弃婴行为的违法性，给他们提供救助信息和舒缓心理压力等服务，协助他们得出除了遗弃之外更好的解决方案，为他们给出专业的意见。如果服务对象符合国家特困家庭救助、重大疾病救助条件，医院社工也可以及时协助他们申请国家救助，或者为他们链接有关的民间儿童救助组织。这将会为贫困或特殊儿童家庭提供莫大的支持，也将影响他们对小孩去向最终的决定，以最大程度上降低弃婴出现的可能性。

儿童福利院配备的社工与政府、民间儿童救助组织和医院社工三者建立紧密联系。福利院社工可以同医院社工合作，为弃婴父母提供专业服务。同时，儿童福利院社工发现弃婴行为时，可以为弃婴父母提供帮助。为他们链接政府和民间儿童救助组织的资源，提供更多更为专业的解决方法。帮助他们用平静心态重新审视事件，以免做出错误的决定，给孩子和自己带来一生不可磨灭的阴影。

（六）建立儿童救助的联动机制

儿童救助涉及多个部门和专业人员，政府、社会保障部门、儿童福利院、相关民间救助组织与医院社工等等。政府民政部门对儿童救助试行宏观管理，为儿童福利院提供财政支持，推动民间儿童救助组织发展，对涉及儿童救助的单位与人员进行指导监督。民间儿童救助组织代表的是社会的力量，有弥补政府机构在儿童救助上的不足，在向“小政府，大社会”转变的今天，民间力量将扮演更重要的角色。医院社工需要和医院人员紧密沟通，及时发现潜在案主。为有需要的案主提供服务，提供相关的有效信息并为其连接有用的资源，从源头上防止弃婴的出现。建立政府民政部门、儿童福利院、民间儿童救助组织与医院社工四者之间的信息共享和沟通合作，建立各单位信息资源联动机制。可以帮助弱势儿童得到有效救助，防止儿童伤害事件的发生。

（七）加大社会宣传力度

1、加大对婚前检查必要性的宣传

目前福利院内收治的病孩中，有1/3是可以通过婚检、孕前检查和产检等多个环节避免出现的。自2003年10月公布的《新婚姻登记法条例》中婚前健康检查由强制执行改为自愿检测以来，全国婚检率就不断下降，2004年全国婚检率由80%降至2.67%，部分地区婚检率更接近于0。尽管部分地区推出免费婚检政策，但直到2011年全国婚检率也只有41%。

天生缺陷婴儿的出现，大部分责任在于孩子父母没有进行婚前检查。家长应该承担起自己身为父母应尽的责任，不能不负责任地把他们抛弃，把全部的责任强加于社会。卫生、民政、计生、妇儿工作委等部门应该加强合作，加大对婚前检查知识的宣传，鼓励民众自觉进行婚检。

2、加大对父母负有子女教养责任与弃婴犯罪性的宣传

白云区心理医院青少年心理专家沈家宏教授则表示，被抛弃感和被忽略感将会给孩子的一生造成不可弥补的创伤，并且给社会治安带来极大隐患。被父母遗弃的孩子很难和周围的人建立爱的关系，也不利于建立良好的行为习惯。⑩少教所负责人表示七成以上的“问题少年”的童年，不同程度都缺乏父母的关爱。把孩子遗弃到福利院，这或者能保证他们得到生存和发展的基本条件，但是弃婴父母的不负责给孩子带来的却是一个不完整的人生。心理上的缺陷是难以利用物质来弥补的，这种不完整可能会导致他们走上违法犯罪的道路。

《中华人民共和国婚姻法》和《刑法》，明确规定父母对孩子具有抚养的义务。父母不得遗弃孩子，如因遗弃而严重危害到孩子的生命，将涉嫌故意杀人罪。但据调查，六到八成民众并不清楚相关规定，不知道遗弃孩子是违法行为。政府相关部门应该加大对弃婴违法的宣传，在医院或社区派发宣传单张或进行相关讲座。同时政府应该加强父母对孩子具有养育责任等社会道德的宣传教育，让保护儿童的理念深入到每个人的心中。

总之，儿童的救助需要全社会的关注，是一项需集政府、社会和家庭共同努力的系统工程。

注释：

①③周天：《扶贫办主任：中国仍有近1亿贫困人》http://china.caixin.com/2013-12-26/100622165.html(2013/12/26)。

②尚晓援：《中国残疾儿童家庭经验研究》，社会科学文献出版社2013年版，第36-37页。

④单学熙：《每三天就有一新生儿被弃》，http://epaper.tianjinwe.com/cskb/cskb/2009-08/02/content_6828943.htm(2009/08/02)。

⑤令狐昌平：《贵州省儿童发展规划 （2001-2010年）》，《终期评估报告》http://www.gznw.gov.cn/lset/detail-Info.jsp?id=3656(2011/11/15)。

⑥尚晓援：《中国残疾儿童家庭经验研究》，社会科学文献出版社2013年版，第35页。

⑦杨雄：《儿童福利政策》，上海人民出版社2012年版，第66页。

⑧宋金峪：《广州“婴儿安全岛”遭遇抛弃死婴事件引热议：勿变成弃婴岛》，《羊城晚报》2014年2月25日。

⑨杨雄：《儿童福利政策》，上海人民出版社2012年版，第72页。

⑩杨黛清：《双胞胎姐妹医院被父母遗弃，只因是早产儿》，《新快报》2007年1月30日。