试述档案行政指导法律规制

李玉华

摘 要：档案行政指导是一种行政行为，依法行政要求对其应进行法律规制。对档案行政指导的法律规制主要有：实体规制、程序规制和救济制度。

关键词：档案行政指导；行政指导；法律规制

档案行政指导作为一种新型的行政管理方式，以其灵活性、应变性、适应性等优势正逐渐成为档案行政管理不可或缺的手段。然而，对于档案行政指导的理论研究却相对滞后，本文仅就对档案行政指导的法律规制做一些有益的探讨。

1 档案行政指导法律规制的理论基础

1.1 依法行政。依法行政是现代法治国家的一项基本原则，依法行政要求行政行为的做出必须依法有据。档案行政指导是一种行政行为，因此，档案行政指导必须依法指导。当然，这里所依的“法”不仅包括法律规范（组织法、行政法、权力机关制定的涉及档案工作的各种法律法规规章以及各级档案行政管理部门制定的规范性文件等），还包括法治精神（如正义、平等、保障人权等）。档案行政指导作为档案行政主体的行为，必须有“法”上明确的管理档案事务及范围的授权，“档案行政指导行为必须在所规定的权限范围内作为，凡超越规定的权限范围的档案行政指导，即为无效的档案行政指导”。[1]

1.2 信赖保护。“信赖保护原则就是要求政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。”“只有确立信赖保护原则，行政相对人才会信赖行政机关，遵循行政指导，行政之目的才能实现。” [2]因此，在档案行政指导领域强调对档案行政相对人的信赖利益保护有着重要的现实意义，它可以使档案行政相对人的受损利益得到补救，维护其合法权益。档案行政指导遵循信赖保护原则，主要包括以下五个方面的内容：一是档案行政相对人接受档案行政指导做出相应行为之后，档案行政主体不得否认其做过行政指导，或者否认其承诺的利益；二是档案行政主体实施档案行政指导之后，不得随意予以更改或者废止；三是档案行政相对人遵照档案行政指导并达到设定的条件时，档案行政主体不得拒绝或者迟延履行其所承诺的利益；四是档案行政相对人因听从违法、不适当、错误的档案行政指导，或者因档案行政指导的反复、不履行承诺等行为遭受损失的时候，档案行政相对人有权基于信赖保护原则，要求档案行政主体予以赔偿或者补偿；五是如果档案“行政主体所推行的行政指导在自身和行政相对人均无过错的情况下，给行政相对人造成重大损失，那么行政主体应当给予适当的补偿，否则行政相对人对政府便会产生信任危机”。[3]

1.3 权不滥用。权力不得滥用也是档案行政指导获得救济的理论基础。与信赖保护原则相比，这实际上是一个问题的两个方面，两者从不同的角度来阐述救济的途径。具体来说，权力不得滥用原则强调对档案行政主体的规制；而信赖原则强调对档案行政相对人的保护。两者相辅相成，共同监督和制约档案行政主体依法实施档案行政指导，共同保障档案行政相对人的合法权益。因此，在行政活动中强调权力的能动性与自由行使的同时，也应当注意对权力进行适当合理的约束。将档案行政指导纳入法制轨道，实现档案行政指导的规范化、制度化、法定化，系统地建立起档案行政指导法律救济制度，防止滥用权力局面的出现。

2 档案行政指导的实体规制

2.1 对档案行政指导主体的规制。档案行政指导的主体必须合法，也就是说，档案行政指导的主体必须是依法成立的档案行政管理机关或法律法规授权的组织。档案行政管理机关必须在组织法规定的职责范围内进行档案行政指导，法律法规授权的组织进行档案行政指导不得超出授权范围。

2.2 对档案行政指导依据的规制。从依据来看，档案行政指导所依据的“法”是广义上的法。不仅包括法律法规等制定法，还包括法治精神及法的基本原则。

2.3 对档案行政指导内容的规制。档案行政指导的内容必须合法。一方面，档案行政指导的内容不仅不得违背制定法依据；也不得违反有关立法精神、基本原则等一般法理。另一方面，档案行政指导的内容不得限制档案行政相对人的基本权利。

3 档案行政指导的程序规制

档案行政指导程序是指档案行政管理机关实施档案行政指导行为需要遵守的方式、步骤及顺序的总和。由于档案行政指导实施依据的多样性以及实施手段的灵活性，这就容易导致档案行政管理机关在实施档案行政指导的过程中，滥用自由裁量权，进而造成侵犯档案行政相对人合法权益的后果。因此，对档案行政指导进行程序规制具有重要意义。

3.1 档案行政指导的信息公开制度。档案行政指导公开是根据档案行政相对人的申请，通过各种方式和途径让档案行政相对人了解和知道指导行为及其结果的制度。档案行政指导的信息公开制度，对于增强指导主体行使行政权力的透明度，使指导行为处于社会监督之下，有效地实现公民的参与档案行政管理权和享有知情权具有重要意义，是档案行政指导程序中必不可少的一个环节。

档案行政指导应公开如下信息：档案行政指导的主体、行使的依据、指导的具体内容等。就其公开的方式而言，档案行政管理机关一般通过网站、新闻发布会以及借助电视、报纸、杂志等新闻舆论媒体等方式进行公布。通过这些方式，增加档案行政指导行为的透明度，降低“暗箱操作”的可能性，使档案行政指导置于社会公众的监督之下，减少档案行政指导的违法或不当等现象。

3.2 档案行政指导的听证制度。行政指导听证是指：“政府在进行行政指导过程中，就指导动议、方案或效果依法直接听取有关团体、专家学者特别是与该指导有利害关系的当事人意见的一种程序规定。”[4]对于重大的或者对多数人实施的档案行政指导，应当采取听证会的形式听取各方面意见，档案行政相对人可对档案行政指导发表意见，积极参与到指导中去，使指导内容更完善、更趋于科学化。而且，听证过程是对档案行政指导行为的再认识过程，档案行政相对人会更易于接受档案行政指导。档案行政指导听证制度对于保障档案行政相对人参与权、维护档案行政相对人利益方面具有重要意义，也为档案行政管理机关做出正确合理科学的档案行政指导提供了平台。

3.3 档案行政指导的说明理由制度。档案行政指导的说明理由制度，必须明确档案行政相对人的利益诉求如果在最终的决定中不能得到体现的情况下，档案行政主体应当向这部分档案行政相对人说明理由。同时，档案行政主体还应对其做出的档案行政指导决策的事实依据和规范依据说明理由。确立说明理由制度，不仅可以防止档案行政主体滥用行政权力，而且可以保障档案行政指导决策的合理性，减少盲目决策的档案行政指导发生，从而更好地保护档案行政相对人的合法权益。

4 档案行政指导的救济制度

档案行政指导虽是不具有行政强制力的行政行为，但档案行政指导由于具有灵活性、隐蔽性等特点，极易与行政命令混淆，而误导行政相对人，如果档案行政主体滥用档案行政指导也就容易损害档案行政相对人权益。因此，本着有损害必有救济的原则，“建立和完善中国行政指导的司法救济制度，切实发挥行政指导的良性作用，防止行政指导的功能缺陷和功能异化，不仅是现代责任行政的发展趋势，也是行政法治的必然要求”。[5]

4.1 档案行政复议。档案行政复议是档案行政相对人认为档案行政主体的行为侵害其合法权益而向上一级档案行政管理机关或者专门的复议机关提起请求重新审查该行为是否合法，是否适当，而由档案行政复议机关做出决定的活动，档案行政复议是一种既具有行政性又具有司法性的档案行政司法活动。将档案行政指导纳入到档案行政复议的受案范围，符合我国《行政复议法》的立法要求。该法第一条明确规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”可见，档案行政指导是符合复议法的立法宗旨的，只要指导行为实践中出现侵害档案行政相对人合法权益的情形，理应通过档案行政复议的手段维护自己的合法权益。所以将档案行政指导纳入档案行政复议的范围符合立法要求。

4.2 档案行政诉讼。档案行政诉讼是个人、法人或其他组织认为档案行政管理机关做出的档案行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。它是档案行政相对人在权益受到侵害时寻求救济的最有力的一个渠道，也是档案行政相对人寻求权利救济的最后一道防线。档案行政指导作为一种档案行政行为，如果对档案行政相对人的权益进行了侵害，档案行政管理机关理应承担责任，档案行政相对人应当、也是可以通过档案行政诉讼来寻求司法救济的。

4.3 档案行政赔偿。档案行政诉讼主要是对档案行政主体的行政行为进行纠正，档案行政赔偿是当档案行政相对人的损害出现时得以弥补的救济方式。由档案行政指导而导致的损害，档案行政相对人提起档案行政赔偿时，档案行政主体承担赔偿责任至少应具备三个要件：一是侵权造成实际损害；二是档案行政行为违法或行为本身存在瑕疵；三是违法行为与损害后果之间有因果关系。档案行政主体若违法或不当实施档案行政指导，造成档案行政相对人合法权益的损害，档案行政相对人有权依法获得档案行政赔偿。

本文为河南省档案局科技项目《档案行政指导理论与实践研究》的阶段成果，项目批准号为：2014-R-14。

参考文献：

[1]袁光.加强档案行政指导规范的思考[J].中国档案，2008（5）：16～17.

[2]钟头朱.论信赖保护原则在行政指导中的适用[J].呼伦贝尔学院学报，2007（2）：49～51.

[3]唐朝阳.试论行政指导的基本原则[J].苏州职业大学学报，2003（4）：25～26.

[4]曹静晖.论当代中国行政指导的制度化[J].云南行政学院学报，2008（4）：38.

[5]王士如.中国行政指导的司法救济[J].行政法学研究，2004（4）：49～54.

（作者单位：濮阳市档案局 来稿日期：2014-12-18）