深化广东行政体制改革的有效路径探析

戴昌桥 熊枫

摘 要：深化广东行政体制改革是实现广东经济可持续发展的重要保障。为进一步深化广东行政体制改革，加强实证调查和理论探讨尤为重要。当前，深化广东行政体制改革应该做好以下几方面的工作：科学定位改革主攻方向，明确改革重点、难点，抓住改革突破口，找准改革抓手。

关 键 词：广东行政体制改革；行政审批；公共财政；投资体制

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）12-0053-06

收稿日期：2015-10-20

作者简介：戴昌桥（1978—），男，湖南武冈人，广东财经大学公共管理学院副教授，国民经济研究中心研究员，博士，研究方向为地方治理；熊枫（1964—），女，重庆人，广东财经大学公共管理学院副教授，硕士，美国加州州立大学弗雷斯洛分校访问学者，研究方向为电子政务、政府知识管理。

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“大数据时代个人隐私保护问题研究”的阶段性成果，项目编号：14BXW031；广东省打造“理论粤军”2013年重大资助项目“广东深化改革的主攻方向、重点难点和有效路径——制度红利视角的研究”的阶段性成果，项目编号：LLYJ1302；广东省哲学社会科学规划项目“云计算环境下的政府知识管理”的阶段性成果，项目编号：GD11CGL16。

广东发展到今天，过去所形成的优势已逐渐失去，再加上当前广东各级政府及部门依然存在职能错位、越位和缺位等问题，严重削弱和压制了广东社会主体和市场主体的活力，因此，广东要想成功跨越“中等收入陷阱”，继续保持可持续性的跨越式发展，只能借助新的体制创新来实现。而深化广东行政体制改革恰恰是体制创新的重要组成部分，其目的就是通过深化广东行政体制改革，达到为企业松绑、为社会组织松绑以激发市场社会活力进而释放更多制度改革红利的目的。由此可见，当前深化广东行政体制改革是形势所迫、大势所趋。为此，本文重点探讨深化广东行政体制改革的有效路径。

一、把打造“小政府、大社会、活市场” 作为

深化广东行政体制改革的主攻方向

从广东实际发展需要来看，通过过去30多年的行政体制改革，虽然精简了政府职能和机构，规范了政府行为，提升了政府效率，释放了市场和社会活力，形成了促进广东多年来持续、快速、健康发展的“开放红利”“政策红利”“地域红利”“低廉劳动力价格红利”等优势，但发展到今天，上述红利优势已逐步失去并呈现出明显的递减趋势。所以，在当前和今后一段时期，广东要继续保持可持续发展，就必须进一步深化改革。而进一步深化改革的内容之一是要深化行政体制改革，即对广东当前存在的“大政府、小社会、弱市场”管理模式加以修正和改进，构建一个与当前和今后广东发展新形势相适应的现代治理模式——“小政府、大社会、活市场”治理模式。这是因为：在广东发展所依赖的传统优势逐渐失去的当今，制约广东发展的一个至关重要的因素就是政府对市场和社会控制过多，市场在资源配置中的决定性作用还远未得到充分发挥，社会组织发育远未成熟，社会力量远未被激发；而通过体制机制创新，“小政府、大社会、活市场”的现代治理模式不仅可以打破政府对社会、市场控制过多的局面，还可以为市场、企业、社会松绑，进而激发市场、社会活力，为广东可持续健康发展创造新优势。由此可见，要进一步推动广东发展以释放更多红利，就必须把构建“小政府、大社会、活市场”定位为主攻方向。时任广东省委书记汪洋指出：“广东行政体制改革要按照建设‘小政府、大社会、活市场’方向来进行。” 广东省社会科学院教授丁力认为：广东行政体制改革一要建成“小政府”。即所有市场经济发达国家、地区的政府及其部门机构设置都应简约规范、运行机制完善。我们的政府也必须“自我解放”，还权于社会和市场，推行“小政府”的管理模式；二要建设“大社会”。在“大社会”建设中，能不断扩大群众参与合作，凝聚共识，限制政府越界，搞好公共服务。[1]

二、把“转变政府职能”作为深化广东

行政体制改革的重点

首先，深化广东行政体制改革的主攻方向是构建“小政府、大社会、活市场”，其关键是：合理划分和调整政府、市场、社会间的职能关系，也就是说，如果不转变、调整和合理划分政府、市场、社会间的职能关系，就不可能让“政府小起来、社会大起来、市场活起来”，结果就只能是“政府管的太多、社会管的不足、市场管的太少”，因而构建“小政府、大社会、活市场”也只能成为一句空话。可见，深化广东行政体制改革的主攻方向决定其改革的重点必然是：转变政府职能，理顺政府与市场、社会间的关系。其次，自改革开放以来，广东进行了多次行政体制改革，但以往的行政体制改革几乎都是把改革重心放在人员精简和机构调整上，这就使得每次的改革都不彻底，短暂的改革后不仅原有问题反复“回潮”，而且还出现了许多新问题，从而导致每次改革最终都难以达成预期目标。由此带给我们的启示是：今后深化广东行政体制改革，必须把“转变政府职能，理顺政府与市场、社会之间的关系”作为重点，只有这样，深化广东行政体制改革才不会走原来的老路，改革产生的效果才能凸显和可持续。再次，从广东各级政府职能现状来看，普遍存在宏观管理不足而微观管理过多，间接调控引导不足而直接插手干预过多，社会公共服务管理不足而市场经济事务管理过多，经济法律手段管理太少而行政手段管理太多，决策监督不足而具体细化执行过度等职能越位、缺位和错位问题，已成为目前广东经济社会领域存在诸多矛盾和问题的体制性根源。因此，要解决当前广东经济社会领域中存在的诸多矛盾和问题，就必须解决好广东各级政府职能越位、缺位和错位问题，理顺政府、市场、社会之间的关系。

三、把“破除思想和利益阻力”作为深化

广东行政体制改革的难点

当前，广东行政体制改革已进入深水区。作为一种极其复杂、难度超高的改革，其涉及的不仅是行政体制本身，而且还涉及对行政体制背后的思想和利益进行调整和变革。这种调整和变革对现有的广东行政体制来说不是一次简单的“小手术”，而是一次复杂的“大手术”，势必会触及持有传统守旧思想且从现有行政制度中获益的那部分人的利益，因而深化广东行政体制改革会面临强大的阻力。时任广东省委书记汪洋指出：如今在面对改革行至中局的诸多艰难挑战时，思想僵化守旧更是深化广东改革的“拦路虎”。广东省长朱小丹指出，广东行政体制改革已进入调整政府自身权力配置的“深水区”，改革最大的阻力来自既得利益格局。[2]广东体制改革研究会会长黄挺在谈到当前广东行政审批制度改革时说：“广东省公布的每一批行政审批制度改革事项，外界看到的只是一张目录公告，背后则是反反复复的‘扯皮’。有些部门仍然以各种理由拒绝放权，都说上面有法律规定。之所以这么困难，主要还是利益问题。”[3]由此可见，破除深化广东行政体制改革的利益阻力理应成为当前深化广东行政体制改革的难点。

四、把“行政审批制度改革”作为深化广东

行政体制改革的突破口

行政审批制度改革就是要合理转移行政审批职能，下放行政审批事项。改革成功与否，不仅直接影响到行政审批制度改革自身目标的达成，而且会影响到行政体制改革重点的落实和行政体制改革的主攻方向。因而在深化广东行政体制改革过程中，理应把“行政审批制度改革”作为深化行政体制改革的突破口。

一要合理调整、优化政府行政审批事项。具体而言，降低企业和社会组织行政审批准入门槛，取消那些原本就不应该由政府进行审批的事项，对那些完全可以交由行业协会、社会组织审批的事项一律交还给行业协会、社会组织。政府在还权于下级、还权于市场、还权于社会之后，要重点强化对行政审批事项的监管职能，从而达到转变政府职能，理顺政府与市场、社会之间的关系，进而为企业发展营造一个良好的环境，为社会组织的发展创造一个良好平台的目的。

二要制定审批标准，优化审批流程。一方面，针对各项审批事务及社会服务事项制定审批标准。把准入资格条件格式化，把审批要求、前置条件列举清楚，企业和公众只要按照标准和程序申办就一定能办好。另一方面，推行“三集中到位”“五联合审批”流程改革。其中，“三集中到位”是指审批职能集中于一个科室到位、审批权授权于首席代表到位、审批事项进驻行政服务中心到位。“五联合审批”是指企业注册登记、工程报建、投资立项、房地产登记、建设工程验收五方面实行联合审批。[4]此外，要加大清理审批事项工作力度，着力解决审批事项过多、审批环节和程序繁杂等问题，理顺和规范各部门间审批流程和规则，精简、优化、并联审批程序。

三要推行“负面清单、准许清单、监管清单”“三单”管理机制。其中，负面清单属政府准入管理范畴，是把政府禁止和限制企业经营的行业领域用清单列表式逐项明确清晰地列举出来，那些没有被写在负面清单上的行业领域则属于政府放开、企业只要按法定程序注册登记即可投资经营的行业领域，政府不能以任何借口设置不合理的审批关卡；准许清单属政府审批服务范畴，它是把政府职能部门准予个人、企业或其他组织从事特定活动的项目以清单方式明确列举出来；监管清单属政府对市场的监督范畴，它是把政府审批后要承担的市场监管事项逐项明确列举出来，使政府明确应具体承担哪些监督义务。

四要推进商事制度改革。一是将企业向审批部门申领许可证或批准文件后才能到工商部门办理营业执照改为：除部分涉及前置审批的工商登记需凭“证”（批准文件）办“照”外，其余的在直接向登记机关申领营业执照后就可从事一般生产经营活动。二是将公司企业注册资本实缴登记制改为认缴制。改为认缴登记制后，股东的出资额、出资方式、出资期限等由其自主约定，记载于公司章程，并对缴纳出资情况的真实性、合法性负责，取消最低注册资本限额、首期出资比例、出资期限及货币出资比例限制等。三是改革住所登记，允许“一址多照”和“一照多址”，即申请人提交住所使用证明即可登记，工商登记机关不审查住所用途和使用功能。四是改革经营范围登记，放宽管制，做到“非禁即入”。五是改革年检方式，简化年检验照，实行商事主体营业执照年检验照备案制。六是建立经营异常名录制度，简化内部登记程序，实行首办责任制和“一审一核”登记制度，使商事主体的登记工作最终向“一审终结”制度过渡。七是加快网络建设，逐步实现商事主体的网络登记。[5]

五、把“公共财政体制改革”作为深化

广东行政体制改革的重要抓手

当前，广东公共财政制度存在预算管理制度不健全，公平统一的税收体系不完善，事权与支出责任不相符，财政转移支付不合理等问题，因此，必须把“深化公共财政体制改革，建立现代公共财政制度”作为深化广东行政体制改革的重要内容。

一要改进预算管理制度，公平配置政府公共资源。具体来说要做到：完善全口径政府预算机制，把政府性基金预算、债务预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等所有政府收支预算全部纳入统一管理，并按收入性质建立各类预算制度，明确功能定位，划分收支范围，加大征管力度，以构建一个覆盖所有收支、不存在游离于预算外的政府收支且能全面反映政府收支情况的政府预算体系；提高向人大报告决算草案的完整性；对财政收支进行科学化、精细化管理，提高预算的准确性；改进年度预算控制方式，将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，弱化对收入预算的考核，使收入预算从约束性转向预期性，促进税收依法征管，加强对支出政策和支出预算的审查，硬化支出预算约束；建立跨年度预算平衡机制，即在财政预算编制、执行等环节打破现行单一年度的平衡机制，建立健全跨年度、合理的平衡机制；实施预算公开制度，建立预算公开时间、格式、程序、方式等制度，细化公开项目内容。

二要建立事权与支出责任相适应制度。一方面，制定政府职能清单，合理界定政府与市场、社会的界限，通过取消、转移、强化部分事权以及事权的上收、下放，理顺政府部门职责关系，确保制度长期有效运转；另一方面，在明晰政府职能范围、制定政府事权清单的基础上，根据统一、明晰、可操作的原则，合理划分省、市、县政府支出责任，形成支出责任清单，研究制定省、市、县、镇事权与支出责任划分方案。就省级以下地方政府而言，可坚持以下原则：由本级政府独立承担的事权，由本级政府统筹财力安排，承担支出责任；对各级政府共同承担的事权，按照事务的复杂性和跨区域外部性确定省、市、县分担比例；对年度预算执行中的新增事权，原则上由出台新增事权的一级政府全额承担支出责任。[6]

三要完善财政转移支付制度。一是全面梳理省级预算支出，裁减合并一批财政专项资金。通过裁减合并，减少省级公共财政预算专项资金数，并把减少的资金用来加大对市、县的一般性转移支付；二是提高一般性转移支付占转移支付的比重，同时严格控制公务接待费用、因公出国（境）费用、公务用车购置及运行维护费用等三项经费的规模；三是逐步加大财政用于教育、“三农”、社会保障的力度，把更多财政资金用在保障和改善民生、均衡区域基本公共服务水平上；四是做好政府向社会组织购买服务工作，购买服务范围要从后勤服务扩展到养老、医疗、研究等公共服务项目。[7]

六、把“投资管理体制改革”作为深化

广东行政体制改革的重要举措

当前，广东投资管理体制存在审批过多、核准过严、投资主体自主性不足、公共资源配置效率低下、民间资本投资领域过窄、投资管理方式落后等问题，制约了广东公平、公正、法治、国际化营商环境的构建。因此，深化广东行政体制改革，理应把“投资管理体制改革”作为深化广东行政体制改革的重要举措。

一要理清“审批制投资项目”“核准制投资项目”“备案制投资项目”之间的关系。关于审批制投资项目，政府应在充分划分与社会、市场职能界限的基础上尽可能地取消部门投资项目，尤其要将那些市场和社会能够直接投资建设的项目交由市场和社会去投资建设，审批时尽量坚持属地、放权和方便原则。关于适用核准制的投资项目，政府只能从公共管理者角度审核，不能再代替投资者对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审核，不能任意将其改为审批类项目，在条件成熟的情况下尽量将此类项目转化为备案制项目，将面向基层、数量大、下级管理更方便的核准事项交由下级管理。关于备案制投资项目，应该逐渐扩大数量和范围，尤其应将广东省现有核准权限内的28类项目进行分类改革，其中不涉及公共资源开发利用的投资项目一律取消核准，改为备案管理；而将具有一定投资回收能力的公共资源开发利用项目改为竞争性配置，从而形成以备案制为主的审批管理体制。

二要引入公共资源竞争性配置机制。依据相关法律法规，在水资源、土地资源等公共自然资源开发利用项目和交通、能源等领域的公共社会资源开发利用项目以及有必要实施竞争性配置的其他公共资源开发利用项目中引入特许经营权招标、BOT、BT、PPP等竞争性资源配置方式，让国有企业、国有控股企业、民营企业、民营控股企业、混合所有制企业、外商投资企业、社会组织等在公平、公正的环境下参与竞投标，然后由政府、专家、第三方依据一定的法规制度、技术标准、成本效益标准、质量标准、环境标准等对各个参与投标、竞标的企业和社会组织的资格进行综合审查，从中挑选出最合适的企业和社会组织作为投资项目建设或经营主体。

三要全面开放投资领域，积极鼓励和拓展民间投资。按照“非禁即入”的原则，鼓励民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域，扩大服务业领域对民间资本的开放范围，鼓励并引导民间资本以独资、合资、合作、参股、特许经营等多种形式进入基础设施、市政公用事业、社会事业和国企改革等重点领域，全面推进民间资本参与综合交通枢纽和客货运场站的建设、运营和管理，推进省、市、县内国道和省道、主要航道加油站、加气站项目全部向民间资本开放，城市医疗机构及其资源要素的增量也可以通过吸引民间资本的方式来实现。简化外商投资项目核准手续，探索在特定区域内对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，尽可能地将外商投资项目由核准制改为备案制，取消验资报告，尽可能降低注册资本金限制，把注册资本金实缴制改为认缴制，把外商投资企业联合年检制改为年报公示制。

【参考文献】

[1][3]周志坤.省府取消重点领域审批179项[N].南方日报，2012-07-17（A06）.

[2]王卫国.行政体制改革，广东再当先锋[N].南方日报，2012-05-05（AA06）.

[4]刘悦伦.2013年佛山市政府工作报告[EB/OL].佛山政府网，http：//www.foshan.gov.cn/zwgk/zfgzbg/201302/t2013-02-18_4248001.html.

[5]国家工商总局赴澳大利亚、新西兰考察团.关于澳大利亚、新西兰商事登记和个体商贩登记管理的考察报告[J].中国工商管理研究，2003，（04）：10-13.

[6]曾志权.全面深化财税体制改革，力争率先建立现代财政制度[EB/OL].中华人民共和国财政部网站http：//www.mof.gov.cn/mofhome/mof/xinwenlianbo/guangdongcaizhengxinxilianbo/201406/t2014-06-10.

[7]曾志权.广东率先推进新一轮财税改革[N].南方日报，2014-03-08（A05）.

（责任编辑：高 静）