城乡统筹社会保障的法理分析

摘 要：建立城乡统筹的社会保障制度，是法的目的价值的要求，符合法的终极目的——公平的要求。国家有义务为社会成员提供社会保障。本文通过对统筹城乡的社会保障法的渊源和社会保障立法的基本原则进行分析，认为建立城乡统筹的社会保障制度，要从社会保障权利、立法理念、立法体系等方面着手。

关 键 词：社会保障；城乡统筹；法理分析

中图分类号：D922.5 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）12-0114-07

收稿日期：2015-01-09

作者简介：林俏（1978—），女，辽宁大连人，大连财经学院副教授，博士，研究方向为社会保障法。

基金项目：本文系辽宁省社会科学规划基金项目“养老保险制度并轨法律问题研究”的阶段性成果，项目编号：L15DFX001；辽宁省教育厅科学研究一般项目“城乡统筹社会保障法律制度研究”的阶段性成果，项目编号：W2014368。

社会保障是维护社会稳定和促进经济发展的重要手段，建立社会保障法律制度是社会发展到一定阶段的必然选择。我国《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”统筹城乡的社会保障法，是国家以国民收入分配和再分配的形式，帮助公民克服风险、保证公民基本生活需要并不断提高其生活水平的立法。该法对城乡居民而言是平等的，以此促进城乡间的良性互动。当前，尽管《宪法》已经确立了农民参加社会保障的法律地位，但占我国总人口半数的农民群体的社会保障却始终处于社会保障体系的边缘。城乡间的巨大差异不仅损害了农民的合法权益，而且带来了严重的社会问题，不利于社会的稳定和进步。存在这一问题的主要原因就是城乡二元结构。罗斯福曾说过：“早先，安全保障依赖家庭和邻里互助，现在大规模的生产使这种简单的安全保障方法不再适用，我们被迫通过政府运用整个民族的积极关心来增进每个人的安全保障。”“实行普遍福利政策，可以清除人们对旦夕祸福和兴衰变迁的恐惧感。”[1]在我国，消除城乡二元的社会保障结构，建立城乡统筹社会保障已势在必行。

一、城乡统筹社会保障的法理分析

（一）社会保障法的特征

⒈公法性更为突出。众所周知，公法、私法的划分起源于罗马法时期。乌尔比安提出：“公法是有关罗马国家稳定的法，私法是涉及个人利益的法。事实上，它们有的造福于公共利益，有的则造福于私人。”[2]查士丁尼进一步肯定了此种分类标准：“法律学习分为两个部分，公法与私法。公法涉及罗马帝国的政体，私法则涉及个人利益。”[3]时至今日，这种划分方法仍有存在的意义。正如王泽鉴所言，公法和私法划分的重要价值在于确定诉讼时的“法院管辖及救济程序。”[4]社会保障法更偏重于公法。社会保障法的主体一方是社会成员，而另一方多是国家机关。“公法所规律的法主体，至少有一方是国家或是由国家予以国家的公权者。”[5]

⒉实体法和程序法的聚合。社会保障法既有实体性的法规（即以规定实体权利和义务为内容的法律条文），也有程序性的法规（即规定解决争议的程序）。

（二）社会保障法的渊源

法律渊源的含义比较复杂，理解各有不同。有学者认为：“法之渊源，就是研究或适用法律者所由取汲法律之泉源，正如水之有源然，在法学上亦简称法源。”[6]这一定义更接近于法律渊源这一词语的本意。而法律渊源在我国的大多数法学理论著作中是这样定义的：“那些具有法的效力作用和意义的法的外在表现形式。”[7]

社会保障法是调整社会保障实施过程中发生的各种权利义务关系的法律规范的总称。社会保障法是一个多层次的系统，它不是由一部法律或同一层次的法律构成的，而是由一定数量的法律、行政法规、地方性法规、规章、命令等构成的多层次的法律系统。社会保障法的法律渊源包括：

⒈宪法。宪法是我国的根本大法。它规定了国家和社会生活中最重要和最基本的问题。宪法中涉及社会保障的条款主要有：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”（第十四条第四款）“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”（第四十四条）“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”（第四十五条第一款）“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”（第四十五条第二款）这些条款对于其他法律具有指导作用，同时其他法律条文不得与宪法相抵触。

⒉法律。此处是指狭义的法律，其效力仅次于宪法。2011年《社会保险法》的正式施行，使其成为社会保障法的重要法律渊源之一。但社会保险法主要是原则性规定，其对社会保障法律关系的规制还有赖于行政法规的细化。除《社会保险法》外，目前调整社会保障法律关系的法律还包括《劳动法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》等。在其他法律中，也有关于社会保障的规定，如《妇女权益保障法》《刑法》等。

⒊行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章。行政法规是由国务院制定的规范性法律文件，数量较多，包括《工伤保险条例》《失业保险条例》《劳动保障监察条例》《城镇居民最低生活保障条例》《军人抚恤优待条例》等。此外，地方性法规、部门规章、地方政府规章在我国社会保障法律实践中也发挥着不可替代的作用。

⒋规范性法律文件。这里所说的规范性法律文件，主要是指不具有立法权的行政机关为了实现其管理职能而颁布的具有规范性的文件，以及国务院、国务院各部委、省级人民政府、较大的市政府以“通知”“答复”“批复”等形式下发的规范性文件。如果严格按照《立法法》和《行政诉讼法》的规定，规范性法律文件不能作为社会保障法的正式渊源。但不可否认的是，这些规范性文件在实践中确实发挥着重要的作用。在社会保障的很多领域根本找不到严格意义上的法律法规，法律适用的依据只有规范性法律文件。规范性法律文件在事实上已经成为了法律渊源的一部分，在相当长的历史时期内还将发挥重要的作用。当然，这些规范性法律文件存在着冲突的问题，既表现在规范性法律文件相互之间存在冲突，也表现在其与上位法存在冲突。其原因在于我国社会保障法律体系存在着立法层次低的缺陷。

除此之外，社会保障法的渊源还包括最高人民法院的相关司法解释、立法机关的立法解释和国际公约。

（三）社会保障法的目的

不解决法律目的的问题，“则任何法律哲学之问题，皆无论及之理。”[8]对于法律的目的，边沁是这样理解的：“不是指最终目的，而是一种偶然性事项。”“是指预期目的，这是一种可规划设计的事项。但是，从总体来说，任何行为的预期目的，以及存在于法律发布之中的特定行为或措施种类的预期目的，是我们曾经有机会在动机一词之下讨论的那些事物中的一种，即预期的外在动机。”“法律的目的是法律管辖之人所预期的外在动机”。[9]耶林认为，目的是法产生的动力，亦即任一法律规则都源于一种目的。魏德士也认为，如果没有立法目的，法律本身也不会存在。[10]

在法发展的不同时期，法律目的价值是不同的。庞德认为，从法律发展阶段的角度可以将其分为原始法、严格法、衡平法、自然法和成熟法，法的目的价值从单纯维持和平，到法的目的价值逐渐具有多元性。[11]凡是可以借助于法律上的权利和义务来加以保护和促进的事物，都可以被视为法的目的价值。因此，无法用列举的方法将法的目的价值全部列举出来，用归类的方法也有遗漏的可能。所以，我们在这里只能谈及法最重要的目的价值，包括秩序、自由、效率和正义。同时，法的目的价值又存在位阶。[12]学界对于法律目的价值的理解不同，有学者把法律价值的位阶理解为：人权、秩序、自由、正义、效率；[13]也有学者把法律价值的位阶理解为：正义、人权、自由、秩序、效率。[14]

社会保障法的目的价值应更加偏重于公平、正义、平等与安全。当社会成员遭遇社会风险时，社会保障法为其提供机会平等和主体地位平等的保障，这是建立城乡统筹的社会保障制度的法理根据。即使不建立农村社会保障制度，农村社会依然可以有秩序地依靠最传统的养老方式来进行，但这不符合法的公平、平等、正义等的目的价值的要求。

“社会法之目的端在对足以构成一个人生活威胁的危险之负担予以减轻，其最终目的以在于达成生活于社会中人与人之间之实质平等。”[15]近年来，国家和政府尤其关注社会保障中的公平问题，采取了一系列措施，颁布了一系列法规，包括提出建立城乡统筹的社会保障制度，扩大社会保障的覆盖面等。2009年国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，由过去个人缴纳农村社会养老保险转变为新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，其目的就在于改变城乡二元结构，推进基本公共服务均等化。但是，这并不意味我国的社会保障制度已经实现了实质公平，二元结构的状况依然存在，主要表现在城乡二元的社会保障上。

（四）社会保障法律关系

“法律关系是法律在调整人们行为的过程中形成的权利、义务关系。”[16]法律关系的三要素是主体、客体和内容。“法律关系的主体是法律关系的参加者，即在法律关系中享有权利或负有义务的人。”[17]社会保障法律关系的主体，是国家和社会成员。这里所说的社会成员既包括具有本国国籍的人（即公民），也包括外国人和无国籍人。美国学者弗里德曼认为：“权利是通过或针对着公共权威提出的要求，权利是对国家的要求。”因此，当我们提出社会保障权之时，就意味着社会保障法律关系中的义务主体是国家。“社会保障法律关系的客体为社会给付。”[18]与社会保障法律关系的主体相对应，社会保障法律关系客体是主体的权利和义务所指向的对象，可以是资金、物，也可以是服务行为。

二、社会保障立法的基本原则

法律原则是“可以作为众多法律规则之基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则”；[19]是“被确认为法律规范内容的基础性原理和价值准则，作为由法律明文规定的基本原则，其本身是成文法法律渊源的组成部分，可以作为审判案件的明确依据”；[20]是“法律制度内部协调统一的重要保障，”同时，“对法制改革具有导向作用。”[21]它也是社会成员的行为准则。任何与法律原则相违背的法条，都应当是无效的；任一判决与法律原则不相一致，都应改判。因此，社会保障法的原则确立对于整个社会保障立法体系十分重要。相应的，法学界关于社会保障的基本原则的论述也观点不一。邓大松认为社会保障法的基本原则可以归纳为以下几项：“生存权保护原则；普遍性与特殊性相结合的原则；社会保障水平与生产力发展水平相适应原则；权利与义务相统一的原则；公平与效率兼顾，保障功能与激励机制并重原则。”[22]林嘉认为社会保障法的基本原则应包括以下几个方面：“公平与效率相结合的原则，生存保障与发展促进相结合的原则，普遍保障与特殊保障相结合原则，社会责任、国家责任与自己责任相结合的原则。”[23]郑尚元等认为社会保障法的基本原则应包括普遍性原则、保障生活需要原则、正义优先原则、社会化原则。[24]以上观点，笔者并不完全赞同。其一，生存权保护应是一种法律理念，而不是法律原则。作为法律原则应当对具体的法律规则具有指导作用，也就是说原则具有规范性，但生存权并不具有法律的规范性。在目前的经济发展条件下，并不能因为某一社会保障法律条文不符合生存权的要求，就要求政府、社会或者个人承担法律责任。其二，效率虽然也是法所追求的一种价值，但是与公平相比较，公平却是法的终极目标。效率和公平是一对矛盾体，其中必有一个优先于另一个。更何况，社会保障法是预防风险并为居民提供物质帮助和社会服务的法，理应以公平作为原则。其三，法律都是建立在一定的经济基础之上的，这一原则是立法的基础，不但社会保障法应与社会生产力发展水平相适应，所有的法律在立法时都要与生产力的发展水平相适应。而部门法的基本原则应是指导该部门法并与其他部门法有所不同的综合性、稳定性的原理和准则。最后，所谓普遍性是社会保障的覆盖范围应是全体社会成员，这也是所有法律都具有的一个特点，如民法、刑法等，因此普遍性原则并不仅仅是社会保障法的基本原则。综上所述，笔者认为，社会保障法的基本原则应包括：公平原则、权利和义务相对应原则、基本权利保障原则。

（一）公平原则

社会保障法的目的价值中，公平的位阶高于效率。作为二次分配的手段之一，社会保障法应更加注重公平。社会保障法的公平性，体现为在社会成员之间进行横向收入调节，为低收入的公民提供基本的生活保障。建立城乡统筹的社会保障法律制度是法律理念与法律原则的要求。社会保障立法应涵盖所有社会成员，以使所有的社会成员都能公平地、充分地享有社会保障权益。这是我国《宪法》赋予每个公民的基本权利。社会保障立法还应包含所有的社会保障项目，以确保社会保障项目的运行都有法可依。

（二）权利和义务相对应原则

权利和义务相对应，是权利义务关系的必然反映。在法律关系中，权利和义务相伴相生，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。权利和义务的关系可以概括为：“结构上的相关关系，数量上的等值关系，功能上的互补关系，价值意义上的主次关系。”[25]在社会保障法律关系中，权利和义务也是相对应的。

权利和义务相对应，不等于权利和义务完全对等。社会保障待遇是与缴费挂钩的，梳理各国社会保障发展的进程，国家对公民享有的大部分保障项目都要求履行缴费义务。“社会保险实行权利与义务相一致的原则，社会保险待遇应当是缴费的回报，而不是政府提供的免费午餐。”[26]但缴费的多少并不能完全决定待遇的高低。尤其是在自然灾害救济、失业救济、孤寡病残救济和城乡困难户救济等社会救济中，国家对处于贫困和困境中的社会成员予以救济并不以缴费为前提。

（三）基本权利保障原则

人权问题是当今社会发展的重要问题之一。人权是人的各种权利的有机统一，包括经济、政治、社会、文化等各方面权利，其中生存权是最基本的人权。我国《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这里只提到了物质帮助的权利。而《社会保险法》中也没有一个法律条文对保障权利进行明确规定，其他相关法律也没有提及。《世界人权宣言》第二十二条规定：“人既为社会之一员，自然有权享受社会保障，并有权享受个人尊严及人格自由发展所必须之经济、社会及文化各种权利之实现。”第二十五条规定：“人人有权享受其本人及家属康乐所需之生活程度举凡衣食住医药及必要之社会服务均包括在内；且于失业患病残废寡居、衰老、或因不可抗力之事故致有他种丧失生活能力之情形时，有权享受保障。” 正如萨缪尔·约翰逊所言：“给穷人体面的供给乃是对文明的真正考验。”[27]可见，建立完善的社会保障法律制度既是我国《宪法》和《世界人权宣言》的要求，也是现代政府的一项基本职责。

笔者认为，以上三点原则应贯穿于社会保障立法始终。社会保障权是一项人权、一项宪法权利，社会保障立法应以人为本。在社会保障法律制度的具体设置上，应以公平为基本价值理念，为社会成员之间进行横向收入调节，为低收入的公民提供基本的生活保障。

三、统筹城乡社会保障的路径选择

关于是否建立覆盖城乡的统一的社会保障法律制度，理论界主要有三种不同的观点：第一种观点主张现阶段还不具有一体化的条件。如郑功成认为，可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标，却不宜作为确定现实社会保障政策的出发点。[28]原因主要在于中国人口众多，且区域经济发展极不平衡，统一的社会保障会增加人力成本，成为阻碍中国发展的沉重负担；违背当前小政府大市场的世界改革潮流，将重蹈西方和东欧的覆辙；一体化的社会保障“在经济上将是乌托邦式的洋跃进。”[29]第二种观点认为，统筹城乡社会保障必要并且可行。如胡荣认为，应当彻底打破城乡界限，取消身份差别，将全社会成员纳入到社会保险的安全网内。通过社会保障一体化，接纳社会转型过程中产生的新的结构因素，并且有利于维护社会的安定。[30]关于如何统筹，王国军提出了从“二元到三维”对城乡社会保障制度进行衔接。[31]第三种观点认为，城乡统筹不是要马上完全消除不平等，而是在一定程度内承认差距和不平等的基础上，实现“适度公平”，逐步缩小城乡差距。原因在于，虽然当前经济持续高速发展，但我国仍处于社会主义的初级阶段，东西部差距较大，还有一部分人口处于贫困线以下。因此，我国的城乡社会保障体系建设不可能在短期内迅速实现完全一体化。笔者赞同第三种观点。

（一）社会保障权利的城乡统筹

社会保障权是宪法赋予公民的一项基本权利，它要求：其一，强制性是法的本质属性之一，应以法律的形式确定公民的社会保障权利，避免以政策的形式出现。通过立法规范农村社会保障执行者的职责及参保者的权利和义务，法的强制性是主体行使权利和履行义务的监督者。其二，国家应采取相应的措施保证公民实现社会保障权利。通过立法，国家在一定的条件下为农民提供的社会保障具有约束力。社会保障是典型的公共产品，在消费过程中具有非竞争性和非排斥性。作为社会成员，不论其是农村居民还是城市居民，在宪法确定的范围内都有权平等的享有，国家和社会也有义务提供。

（二）社会保障立法理念的城乡统筹

在社会保障中，公平应是首位的。正如罗尔斯所言：“社会基本结构是正义的主要问题。如我们所见，这意味着首要的分配问题是基本权利和义务的分配，是社会和经济的不平等以及以此为基础的合法预期的调节。……在作为公平的正义中，社会被解释为一种为了相互利益的合作冒险。其基本结构是一个公开的规范体系，他确定一种引导人们合力产生较大利益，并在此过程中分派给每一合力要求以应得的一份活动方案。一个人做什么要依公开规范认为他有权做的而定，反过来，一个人有权做的又依赖于他所做的。最终的分配是通过尊重某些权利达到的，而这些权利又是由人们根据合法预期约定去做的事情决定的。”[32]

公平原则要求：其一，每个公民都应平等的享有社会保障权。《宪法》平等地赋予了我国每一个公民社会保障权，作为下位法的社会保障法也应平等地保障公民的社会保障权，这是法律面前人人平等原则的体现。其二，我国城乡之间收入差距逐渐拉大的现状必须用公平原则来约束和弥补。当前，城乡收入差距悬殊，二元社会保障的长期存在又加大了两者之间的差距。悬殊的城乡收入差距，对社会稳定构成了威胁，对建设和谐社会产生了消极影响，因此，公平原则的确立将为逐渐缩小城乡差距提供理念上的支持。

（三）社会保障立法体系的城乡统筹

关于社会保障立法，通说认为，应以基本法为统帅，以社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置为单行法，每个项目下再附加第三层次的法，共同构成社会保障法的完整体系。但是鉴于目前情况，我国的城乡社会保障体系建设不可能在短期内迅速实现完全一体化。因此，制定社会保障基本法的时机并不成熟。应结合社会经济的实际，制定相当于第二层次的基本法。“按照社会保障领域，社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等项目的需要，分别制定出几个平行的、内容相互协调的法律，该法律不同于作为基本法的社会保障法，但能起到在各自调整范围内的基本法的作用。再分别制定下位的法律、法规。”[33]笔者认为，制定《社会保障基本法》还是十分必要的。通过该法对社会保障法的立法宗旨、基本原则、基本内容以及社会保障资金的筹集和管理等方面的问题做出原则性的规定，以此为城乡社会保障的统筹提供法律依据。当然，现阶段不应要求城乡完全相同，可在某些领域先实现城乡一体化。如在社会最低生活保障、灾害救助等领域建立统一适用于城乡居民的《社会最低生活保障法》《灾害救助法》，这不仅符合公平原则的要求，也可以避免城乡差别过大和贫富差距悬殊。

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（责任编辑：刘亚峰）