社会弱势群体公共文化/信息服务权利的公民权利范围归属*——法律法规与学术研究之比较

张 靖 裴莹权

（中山大学资讯管理学院 广东广州 510006）

1 概念界定

“公共文化/信息服务权利（Rights of Accessing Public Cultural & Information Services，以下简称 RAPCIS）” 这一研究的核心概念涉及面颇为繁杂。首先，以公民权类型学视之，公民权利中属于法律权利范畴的个人隐私权、个人层次上的言论自由、出版自由，属于政治权利范畴的信息自由权、免费获取政府信息、弱小群体的保护权、文化权利，属于社会权利范畴的各种形式的教育的机会权利等，均与RAPCIS相关。[1]其次，从字面出发，RAPCIS必与信息权利和文化权利相交叉。RAPCIS关涉信息权利、文化权利乃至更多的公民权利，但它并非是可以涵盖这些概念的上位概念，在“公共（P）”和“服务（S）”的限定下，它可以说是上述概念的交叉下位概念。再者，公共服务是从另一角度与RAPCIS相关的概念。RAPCIS所指涉的公共信息服务和公共文化服务均是公共服务的组成部分，从公共服务的范围角度来考察，这一点将更为明确。中国公共服务的范围可以概括为十个方面[2]：公共安全、公共教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、公共交通、环境保护、公共信息、文体休闲和科学技术。其中的公共信息所包括的公共信息资料的提供、政府部门的开放和参观两类基本内容，文体休闲所包括的大众传媒、公共文化设施、文化遗产保护三类基本内容，均为RAPCIS所关注。而公共教育所包括的终身教育，基础设施所包括的ICT，科学技术所包括的科学知识普及、先进技术推广等内容，同样进入RAPCIS的视野。此外，如果将信息对于当今社会方方面面的渗透和掌控考虑进去，则界线将更不可能划出。因此，相关研究的有效开展，需要找到以简驭繁之道。

图书情报与档案管理的学科背景使笔者转向了包括图书馆、档案馆和博物馆在内的公共文化/信息服务机构，并随着研究的进展，扩大至中国各级行政区划单位中实际承担公共文化/信息服务职能的机构或项目。这些机构或项目主要包括：县级及以上具有公共性质的图书馆、博物馆、档案馆、美术馆、文化馆等公共文化/信息机构；县级以下的全国文化信息资源共享工程基层服务点、全国农村党员干部现代远程教育、乡镇综合文化站、农家书屋、农村综合信息服务站等公共文化/信息项目；以及全国文化信息资源共享工程、公共电子阅览室建设和数字图书馆推广工程等公共数字文化/信息化建设项目。由此，笔者将公共文化/信息服务界定为上述公共文化/信息服务机构为满足所有社会成员（包括个人和团体）在教育、信息、文化和个人发展等方面的基本需求，以公共、平等、博爱、免费为原则所提供的各种形式的文化/信息资源和服务。进而，RAPCIS指社会成员（包括个人和团体）利用公共文化/信息服务机构或项目获得资源和服务的平等和自由。因之平等，RAPCIS应为所有社会成员，包括社会弱势群体所享有；作为通向知识、思想和文化的入口，公共文化/信息服务机构应为社会弱势群体提供终身学习、独立决策和文化发展的基本支持。

2 研究设计

2.1 研究视域：公民权

由于RAPCIS本身是在中国公共文化/信息服务获取领域出现的对于包容与归属的新需求，是一类新兴的权利诉求，因此，已有的研究和实践所关注的权利主体更多时候在公民或民众这一整体，未及对于整体下的特殊群体的关怀。2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》发布，社会弱势群体的文化权利保障问题首次进入国家战略视野，政府明确提出了面向社会弱势群体的“文化低保”政策，“切实维护低收入和特殊群体的基本文化权益”。[3]此后，农村/基层公共文化服务[4]、民族地区公共文化服务[5]、农民工信息权益保护[6]、弱势群体知识援助[7]、信息无障碍[8]、公共图书馆弱势群体服务[9]等与社会弱势群体RAPCIS相关的研究便伴随着实践逐步展开。然而， 在缺少国家层面的专门性法律法规的情况下，对于社会弱势群体RAPCIS的研究往往诉诸人权，但人权的模糊性和不能强制执行性往往带来研究结论的弱应用性。因此，笔者认为，对社会弱势群体RAPCIS作公民权视域的观察、研究乃至实践是必要和有益的。

2.2 理论基础：公民权利的范围

现代公民权概念源自民族-国家：在民族-国家中，特定的权利和义务被赋予处在它的权威之下的个体。[10]自马歇尔始，学者们便对那些获自民族-国家的公民权利的范围进行分类研究。马歇尔认为公民身份主要由三大要素组成，即公民的要素、政治的要素和社会的要素；三大要素分别对应于三种不同的权利，即公民权利、政治权利和社会权利。[11]公民权利是多维的，霍菲尔德的权利分类在很大程度上解析了公民权利的复杂性。霍菲尔德将权利划分为四个类型，并且能够与马歇尔的公民权利分类彼此应和：（1）自由权，涉及宗教自由、言论自由、合法诉讼程序、以及利用法律体系保护其他权利等法律权利；（2）要求权，涉及教育、医疗服务，支持福利和社会保障的现金支付等社会权利；（3）支配权，是合作控制他人或财产的权利，涉及政治权利和参与权利；（4）豁免权，是免受支配或要求的权利，是法律对过去发生的权利侵害的补偿。[12]21世纪初，雅诺斯基和格兰归纳了公民权利的理论范围：（1）法律权利，涉及人身安全权利、司法和程序性权利、良知和选择自由的权利；（2）政治权利，涉及个人政治权利、组织权利、成员资格权利；（3）社会权利，涉及促进能力的权利、机会权利、再分配和补偿权利；（4）参与权利，涉及劳动力市场干预权利、建议/决定权利、资本监控权利。[13]

2.3 研究视角：法律法规与学术研究之比较

“公民权利发生于某个特定群体提出某种权利要求之时，但只有当国家将这种权利载入法律并付诸实施之后，它们才获得确认而生效。”[14]公民权建基在一种对法律和政治保护的担保之中，从根本上讲，所有的公民权利都是由法律所规定并具备政治属性的，或是由政府决策机构制定、由行政命令颁布，或是由法律裁决制定颁布并进而强制执行。因此，从法律法规和学术研究两个视角对社会弱势群体RAPCIS的公民权利范围归属进行的比较性观察，有益于我们理解社会弱势群体RAPCIS的进程与方向。

笔者从社会弱势群体RAPCIS相关的信息权利、文化权利和弱势群体权利出发，通过对法律法规文本条款和学术研究观点的梳理，展开对于社会弱势群体RAPCIS的公民权利范围归属的分析。在文献综述的基础上，拟定关键词表（见表1），用于法律法规文本以及学术研究著述的收集和整理。

法律法规文本的收集主要通过三种途径。第一，浏览中华人民共和国中央人民政府门户网站[15]上“法律法规”栏目；第二，检索中国法律知识资源总库法律法规库[16]；第三，笔者所掌握的与各类公共信息服务（及机构）、公共文化服务（及机构）有关的法律法规。根据表1经过题名分析，共确定相关法律法规文本26份，其中“法律”7份、“行政法规”3份、“部门规章”7份、“地方性规章”9份。相关条款的梳理主要通过关键词自动查找辅以人工阅读的方式进行。共梳理相关条款35条。

学术研究著述限定在期刊论文的范围内，并选用中国知网（CNKI）作为检索工具。将学科领域限定为“图书情报与数字图书馆”以及“档案及博物馆”，刊物来源限定为CSSCI，采用检索式“主题=权利OR权益”，辅以题名和摘要分析，共确定相关论文65篇。进而根据表1，人工梳理相关观点。

3 法律法规文本中的社会弱势群体RAPCIS相关权利

经梳理，笔者认为当前中国法律法规文本中所界定的社会弱势群体RAPCIS相关权利主要包括以下7种：

（1）言论自由。《中华人民共和国宪法》第三十五条规定：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。

（2）知情权。《中华人民共和国政府信息公开条例》第六条规定：行政机关应当及时、准确地公开政府信息。第十三条规定：公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

（3）公共图书馆读者权利。《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》第二十二条规定读者在公共图书馆内享有下列权利：（一）免费进行书目检索；（二）免费借阅文献；（三）获得工作人员提供关于利用馆藏的指导；（四）获得工作人员解答有关阅读方面的询问或进行定题服务；（五）参加各种读者活动；（六）向主管部门或公共图书馆提出建议和意见。《湖北省公共图书馆条例》、《北京市图书馆条例》、《广西壮族自治区公共图书馆管理办法》、《浙江省公共图书馆管理办法》、《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》等均有相似表述。《河南省公共图书馆管理办法》第十七条规定：公共图书馆对图书、报刊借阅实行免费服务，优先照顾未成年人、老年人和残疾人。《山东省公共图书馆管理办法》第十六条规定：实行公共图书馆文献信息资源免费借阅制度。

（4）受教育权。《中华人民共和国妇女权益保障法》第十五条规定：国家保障妇女享有与男子平等的文化教育权利。《中华人民共和国未成年人保护法》第三条规定：未成年人享有受教育权，国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权。

（5）文化权利。《中华人民共和国宪法》第四十七条规定：中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。

（6）参与权。《中华人民共和国妇女权益保障法》第十条规定：妇女有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。制定法律、法规、规章和公共政策，对涉及妇女权益的重大问题，应当听取妇女联合会的意见。《中华人民共和国残疾人保障法》第六条规定：国家采取措施，保障残疾人依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。制定法律、法规、规章和公共政策，对涉及残疾人权益和残疾人事业的重大问题，应当听取残疾人和残疾人组织的意见。

（7）受保护权。《中华人民共和国残疾人保障法》第三条规定残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利。残疾人的公民权利和人格尊严受法律保护。禁止基于残疾的歧视。第四条规定：国家采取辅助方法和扶持措施，对残疾人给予特别扶助，减轻或者消除残疾影响和外界障碍，保障残疾人权利的实现。

4 学术研究著述中的社会弱势群体RAPCIS相关权利

经梳理，笔者认为当前中国学术研究著述中所界定的社会弱势群体RAPCIS相关权利主要包括以下5种。

（1）读者权利。读者权利是指作为读者的公民依法可以自由地使用图书情报机构提供的各种服务，以获取文献信息的权利。[17]学界认为制定中的《公共图书馆法》应保障以下几个方面的读者权利：平等获取知识和信息的权利；免费接受基本服务的权利；获知相关服务信息的权利；参与、批评、建议和监督服务的权利；自主选择读物而不受干预的权利；个人信息不被他人非法知悉的权利；特殊群体享受特别图书馆服务的权利。[18]有关读者权利的法律规定有以下几个特点：第一，虽然读者权利有宪法的依据，但宪法的规定没有在法律中具体化。迄今为止我国还没有一部专门的图书馆法来调整和规范图书馆工作，只有一些法律效力层次较低的条例、法规和规定。第二，条例、法规、规定效力层次低，适用范围窄，而且呈分散状态。第三，条例、法规、规定大多是保障图书馆藏书、经费等方面的规定，对读者权利的规定很少。[19]

（2）图书馆权利。图书馆权利是指民众利用图书馆的自由和平等。[20]图书馆权利作为受教育权的一种，具有天然的积极性质，是第二代人权理论的重要承诺内容，它既包括“免于被国家控制”的自由，也包括要求国家积极作为的合理请求。[21]

（3）文化权利。公民文化权益是指公民在社会文化生活中应该享受的不容侵犯的各种自由和利益，其内容可以概括为享受文化成果的权利，参与文化活动的权利，进行文化创造的权利和文化成果受保护的权利。[22]文化权利与公民权利、政治权利不同，它的实现需要强有力的国家干预，需要通过经济增长来创造条件而逐渐实现。[23]

（4）政府信息获取权利。是指公民依法享有的获取政府信息的权利，它包括获取信息的权利、获得帮助的权利、更正信息的权利、获得救济的权利，它是公民所享有的基本权利之一，主要表现为公民获取政府电子文件信息的权利。[24]政府信息公开立法消除了普通公民的获取困难，从而起到保障公民信息权利的目的。[25]

（5）读者隐私权。读者隐私权是指读者享有的对其个人信息资料、信息需求资料及其在图书馆的活动资料进行控制和支配的权利。其权利范畴体现在两方面：一是读者对其个人信息资料和信息需求资料享有的知情、使用以及不受非法知悉、搜集、公开和利用的权利；二是读者对其在图书馆的个人活动空间（包括网络空间和物理空间）不受非法监视、检查和干预的权利。[26]

5 公民权利范围的权威划定及社会弱势群体RAPCIS于其中的归属

前述雅诺斯基和格兰所归纳的公民权利的理论范围是当前国际学界对于公民权利范围的最为权威的划定。笔者拟以之为框架，分析法律法规文本和学术研究著述所梳理的中国社会弱势群体RAPCIS相关权利在其中的归属。与此同时，鉴于研究对象在一定程度上与中国的公共服务国家政策颇具关联，且中国的公民权研究有其特色之处，笔者另外选取了马峻峰主编的《中国公民权利手册》的公民权利范围划分[27]这一当前中国学界较为权威的划定，以补充分析框架。由此，分析框架及分析结果如表2和表3所示。

表2 社会弱势群体RAPCIS的公民权利范围（雅诺斯基和格兰）归属分析

表2和表3中所示中国社会弱势群体RAPCIS相关权利在公民权利范围的归属情况主要反映了以下问题。

首先，虽然研究对象在一定程度上与中国的公共服务国家政策颇具关联，但要在中国框架（表3）中将通过法律法规文本和学术研究著述所梳理的中国社会弱势群体RAPCIS相关权利分类归属，比在国际框架（表2）中完成这一任务更加困难。除法律法规文本中的言论自由和学术研究著述中的读者隐私权能够较为清晰地分别归入民主权利和人身权利外，其他中国社会弱势群体RAPCIS相关权利基本上只能勉强归入民主权利和劳动权利的“其他”中。笔者认为，这说明不论是中国社会弱势群体RAPCIS相关权利的实践（以法律法规为反映）还是其研究，都没有能够与中国的公民权利实践和研究相结合或者说相配合。而正如前文所述，这并不利于其发展，贴近中国的公民权实践和研究，对社会弱势群体RAPCIS作公民权视域的观察、研究乃至实践，是必要和有益的。

表3 社会弱势群体RAPCIS的公民权利范围（马峻峰）归属分析

第二，在能够较为清晰地对中国社会弱势群体RAPCIS相关权利进行分类归属的国际框架中，法律法规文本中的相关权利落入了所有四个一级类目中，而学术研究著述中的相关权利主要落在社会权利中，兼及法律权利和政治权利。对于社会权利（或者称为公民权的社会维度）的研究起源于马歇尔，他所区分的三个维度的公民权利分别对应了现代社会为了处理和维护这些权利而发展形成的三套制度——法律体系、民主政府体系和福利体系，社会权利通常通过福利体系和社会政策来促进。[30]学术研究者常常从RAPCIS相关权利对于公民整体以及其中的社会弱势群体的其他受法律法规保障的权利的支撑为论述点，自然而然地便与社会公民权中的促进能力、提供机会以及再分配和补偿相契合。再者，从消极的角度说，现代社会权利的发展就是为了应对并最大限度地降低个体在面临贫困、严重的不平等以及与此相关联的健康和社会排斥问题时所遭遇的风险，因此，当面向社会弱势群体探讨RAPCIS相关权利时，也易于落入社会公民权范畴。诚然，公民权是一种复合的、联系于特定脉络关系的身份，表达的是现代社会中个人自主和社会公正、平等与包容的观念；社会权利通过服务于法律权利和政治权利所预设和表达的个人自主，赋予这种个人自主以实质性的意义。但与此同时，社会权利也是处于特定的历史脉络之中的，是与基础性的政治和法律权利的历史、制度化状况以及当今实践紧密相连的，不可能脱离政治和法律权利而孤立地从其自身出发得到发展和施行。[31]因此，对社会弱势群体RAPCIS作公民权视域的观察、研究乃至实践，还应注意社会权利之外的公民权其他维度的全面考量。

（来稿时间：2014年11月）

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