美国营利性高等教育行业现存主要问题的归因分析与因应政策

朱浩，方云

（湖北师范学院教育科学学院，湖北黄石435002）

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美国营利性高等教育行业现存主要问题的归因分析与因应政策

朱浩，方云

（湖北师范学院教育科学学院，湖北黄石435002）

营利性高等教育行业在上世纪90年代的崛起成为美国高等教育后大众化阶段最为显著的变化之一，但是该行业在快速发展的同时也伴随着各种指责和隐患。激进的招生策略、不容乐观的办学质量和居高不下的联邦助学贷款违约率是制约其进一步发展的主要问题。笔者认为，造成这些问题的原因并不能简单归结为美国营利性行业的逐利性，而是美国高等教育认证制度的缺陷、美国州政府监管力度的薄弱、联邦助学贷款政策的漏洞和营利性高等教育行业经营方式存在的不足。奥巴马政府为遏制问题的蔓延，采取提高办学要求、扶持社区学院和完善联邦助学贷款制度等一系列因应政策调整。

美国；营利性高等教育行业；问题；归因分析；因应政策

一、问题的提出

营利性高等教育行业的兴起是全世界高等教育面临的共同问题，各国对此有着不同的认识基础和实践经验。自20世纪90年代以来，美国营利性高等教育行业迅速崛起，业已成为美国高等教育体系中不可或缺的组成部分。近十余年来，美国营利性高等教育机构招生人数急剧增加，在2000-2001学年仅占美国高等教育市场份额的4.7%，而到2011-2012学年发展成为13.3%的峰值。[1]如果在未来10年内，营利性高等教

育行业能够继续保持这种发展趋势，那么到2018年营利性高等教育机构将占据21.3%的高等教育市场份额。[2]同时，对美国营利性高等教育的研究也成为高等教育领域中一个热点问题。就我国现有研究成果而言，国内学者更倾向于对其积极面进行研究，比如办学特点、筹资方式、监管政策等，并提出了许多真知灼见。然而，追溯美国营利性私立高等教育发展的历史，我们不难发现该行业的发展常困扰于各种指控和丑闻。奥巴马政府执政以来，对营利性高等教育行业奉行严苛的监管政策。2010年6月至2012年7月，美国参议院医疗、教育、劳工和退休金委员会（Senate HELP Committee）主席汤姆·哈金（Tom Harkin）曾组织专门人员对美国营利性高等教育机构进行了一次深入的监督调查，并发布了题为《营利性高等教育：不足以保护联邦投资和确保学生成功》的报告。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》及多个省市颁布的《教育规划纲要》均提出将对民办高校进行营利性和非营利性分类管理的改革思路。通过借鉴国外先进经验，厘清政府与高校的不同分工和定位，是我国对民办高等教育结构性调整的必要手段。但是，笔者认为借鉴应该是全面的认识，不应仅局限于先进经验，更应该了解他国存在的问题。美国营利性高等教育行业究竟存在哪些亟待解决的问题？是什么原因导致这些问题存在？奥巴马政府调整哪些因应政策来遏制问题的蔓延？这三个问题是本文阐述的主要内容。

二、美国营利性高等教育行业存在的主要问题

追溯历史，对营利性教育行业的质疑早在20世纪初就有过正式调查，但是调查并未引起社会的重视。原因在于，当时的营利性学校影响力非常低，在1890年到1940年间，美国人口增长了一倍，但是营利性学校的招生只增长了1万人左右。[3]1944年6月《退伍军人安置法案》（即《GI法案》）颁布之后，营利性高等教育行业的影响力越来越大。特别是在1998年到2008年的十年间，营利性大学的招生人数增加了225%，接近2000万学生。仅2009年一年，包括凤凰城大学（University of Phoenix）在内的5所美国最大的营利性大学招生人数就超过800万。[4]在营利性高等教育行业迅速发展的同时，越来越多的民众开始对其提出各种质疑，不少曾就读于营利性大学的学生都起诉其招生人员在招生过程中存在欺骗性的行为，甚至指责其滥用联邦助学贷款。美国营利性高等教育行业存在的主要问题集中在三个方面。

（一）激进的招生策略

众所周知，营利性大学的办学模式不同于非营利性大学，其90%的收入来源于学费，几乎是非营利性大学的两倍以上。如果没有足够的入学率，营利性大学将无法保持收支平衡，更不用提盈利。因此，营利性大学通常采用比较激进的营销方式，比如组建大规模的招生团队通过网络、电话、电视和报纸等进行大量的宣传。这些招生团队内部有着激烈的竞争。虽然美国国会在上个世纪90年代就禁止营利性大学对招生人员采取激励性报酬（Incentive Compensation），但是实际上激励性报酬是招生人员的主要收入，这就导致很多招生人员在招生过程中存在欺诈行为。1998年到2004年期间，在司法部门有据可查的教育机构欺诈案件中，营利性大学就占到了74%，主要涉及违规招生和开具虚假的收入证明来帮助学生获得联邦助学贷款资格。[5]

表1 比较招生人员最多的五所营利性大学（2009-2010）

通过表1的数据我们不难发现，营利性高等教育行业在生源竞争上异常激烈，大多数违规招生行为与营利性大学采取激进的招生策略有着紧密联系，其招生过程实质上就是一种营销过程。与传统的大学不同，营利性大学拥有庞大的招生团队，这些招生人员的薪酬与他们完成的招生配额相挂钩。如果没有完成招生配额，招生人员将会受到处罚或者被解雇。有的营利性大学在招生中不惜采用高压推销手段——“锅炉室”（Boiler Room），即受雇人员只被要求不断打电话及翻来覆去地重复一套预编讲稿。

2010年，美国审计总署（GAO）公布了针对营利性大学违规招生的一次暗访的细节，使得营利性大学的此类问题受到了美国社会广泛关注。调查小组首先挑

选了15所营利性大学。这些学校的一个共同特征是：在收入来源中，来自联邦助学贷款的比例都在89%以上。调查员伪装成希望上学的咨询者向学校的招生人员进行咨询，并且用隐形摄像头拍摄了整个过程。15所营利性大学的招生人员中，有4所学校的招生人员明目张胆地进行欺诈，包括帮助学生伪造信息以获得联邦助学贷款的资格。[3]其余几所学校的招生人员也存在一些可疑行为，如夸大行业的就业前景和虚报费用。

（二）不容乐观的办学质量

营利性高等教育机构需要保持稳定的生源来盈利，因而需要迎合那些被非营利性大学拒之门外的群体来增加入学率，而忽视他们的学历、经济条件甚至学习能力。据统计，美国低收入家庭的学生就读营利性大学的比例是其他类型学生的4倍，他们通常是被营利性大学的宣传广告所吸引，如提供短期课程培训并保证就业。但是，当这些申请者进入营利性大学，就会发现这些学校并没有招生人员描述的那么美好。营利性大学通常采取以兼职教师任教为主、标准化课程重复开设的教学方式，甚至连教学场所都是租用的，难以保证教学质量。虽然学校之间存在差别，但总体而言，营利性大学的学生毕业率远远低于非营利性大学。例如，在营利性大学，学生要通过6年学习获得学士学位的比例占到总人数的22%，远远多于非营利性大学。[5]

营利性高等教育机构通常采取教育成本最小化的经营方式，花费在开拓市场和招生费用上的预算要远远高于教学开支。2009年接受联邦助学贷款资助的30所营利性高等教育机构的财政开支显示：用于市场开拓、广告宣传和招生的费用占到总收入的22.7%（约为42亿美元）；而用于教学的开支只占总收入的17.2%（约为32亿美元）。[6]

显而易见，营利性高等教育行业的商业成功并不是以教育质量为核心。一方面，营利性高等教育机构在纽约证券交易所的表现都是令人刮目相看的。从21世纪初开始，公开上市的营利性高等教育机构都是以接近15%的利润率在逐年增长，仅在2009年利润率就达到了19.7%，总共产生32亿美元的收益。[7]另一方面，如表2所显示，营利性高等教育机构的学生退学率居高难下，教学投入不足是民众对其教育质量质疑的主要方面。相比同类型非营利性教育机构-社区学院而言，平均每年每位学生的教学投入在4000美元到5000美元之间，而营利性高等教育机构的教学投入不到社区学院的一半。

表2 退学率最高的五所营利性高等教育机构的利润率与副学士退学率（2010）

大量聘请兼职教师是营利性高等教育机构保持低成本、高效率办学的关键因素，但是这种办学模式开始受到民众的质疑。兼职教师通常被营利性高等教育机构雇佣3到6周不等，只教授1门或2门课程，课程结束时获得报酬。2011年，美国审计总署对12所营利性高等教育机构的师资力量进行了暗访。调查发现，在12所学校中，有10所学校的兼职教师比例达到80%以上，有5所学校超过90%，这些兼职教师中存在使用虚拟身份和学历造假现象。[8]雇佣兼职教师完成短期课程的教学模式，可以帮助营利性高等教育机构的教育成本降至最低，但是对于确保学生的学术质量，尤其是非智力因素的培养是明显不足的。

（三）居高不下的联邦助学贷款违约率

低收入家庭的学生是联邦助学贷款的主要借贷人，他们通常背负沉重的债务。一般而言，在营利性大学完成副学士学位的学生平均负债1.4万美元左右；而完成学士学位的学生中，有1/4的学生负债在4万美元以上。[3]虽然债务负担很重，但是在营利性大学就读的学生仍有90%以上选择申请联邦助学贷款。[9]实际上，联邦助学贷款为营利性大学提供了一个利润丰厚的收入保证，因此营利性大学对联邦助学贷款的依赖性也越来越明显。

美国联邦助学贷款的资助政策是直接资助学生而不是大学，联邦政府除了对学生提供贷款担保外，还授权私人机构建立学生助学贷款的二级市场，从而扩大学生贷款融资范围和额度。这种资助模式类似于次级抵押贷款市场的运作方式。营利性大学处于一个十分有利的位置，既可以从那些因信用等级不足而无法从正常主流抵押贷款渠道获得贷款的学生那里获

利，又不用承担任何风险。联邦助学贷款实质上是设置了一个激励倒错机制：当学生背负几万美元的债务进入营利性大学就读，但是获得较少的回报时，学生和联邦政府实际上都在这次交易中遭受损失，而营利性大学却能够确保其学费收入。事实上，大多数营利性大学创造利润都需要通过最大限度地诱导学生申请联邦助学贷款，甚至不惜为学生开具虚假的证明和票据来获得助学贷款资格。

过度的助学贷款通常导致高违约率的出现，而拖欠贷款会使学生陷入债务危机，产生严重的后果。虽然联邦助学贷款对借款人有着一些不错的政策，比如优惠利率、基于收入偿还等，但是一旦违约将导致一系列严厉的制裁，比如扣发工资和取消同类援助资格等。[3]如果在私人银行，情况将变得更加糟糕。因为私人银行没有那么多的优惠条件，即使申请破产也不能免除债务，而且伴随着高利率和一些不利条款。[10]由于这些因素的存在，学生盲目地申请助学贷款会给未来生活埋下隐患，而营利性大学的招生人员不会考虑这些因素，因为学生的债务是欠联邦政府或私人银行，而不是学校。奥巴马政府执政后，美国教育部出台了控制助学贷款违约率（Cohort Default Rate）的规定，即贷款违规者所在的大学负有连带责任，要对该校学生的违规行为负责，并将此作为学校申请联邦助学贷款资格的必要条件之一。尽管如此，此项规定并不能从根本上解决营利性高等教育机构学生助学贷款违约率高的问题。

三、美国营利性高等教育行业问题的归因分析

前文所述的问题并不是奥巴马政府执政之后才出现的新问题，而是久已有之。随着2009年美国次贷危机的延续，营利性高等教育行业高速发展背后的隐患开始渐次显现。奥巴马政府执政后，对营利性高等教育机构采取了一系列监管政策的调整。有人将此次监管政策的调整称之为史上最严苛的监管政策。如阿波罗集团的联合总裁格雷戈·卡普利（Greg Cappelli）认为，这次对营利性高等教育机构的监管政策调整是他记忆里最为严苛的一次，虽然对整个行业未来发展有好处，但是已经开始影响营利性高等教育机构的招生和财政状况。[11]此次严苛的监管制度调整是否能有效解决美国营利性高等教育行业所存在的问题，笔者对此深感怀疑。早在克林顿（William Jefferson Clinton）政府执政期就对该行业采取过类似的监管方式，但是问题现如今仍然存在，问题真正的根源并没有改变。笔者将美国营利性高等教育行业问题产生的原因归结为以下几点：

（一）美国高等教育认证制度存在缺陷，监督规限作用有限

美国高等教育机构历来是一个自律性很强的领域，有着很多行业内部的准则和做法，包括非营利教育机构的主导地位。在高等教育认证制度出台之前，行业自律一直是美国高等教育的主要监管方式之一，后来逐渐被纳入联邦监管架构。高等教育认证制度实质上是建立了教育部和认证机构之间的公共-私营合作制（public-private partnership，PPP），依靠公共部门和私人组织的合作来决定高等教育机构参与联邦助学项目的资格，进而对高等教育机构起到质量评估和监管的作用。

美国现行高等教育认证机构可分为两类，即区域性认证机构（Regional Accreditor）和全国性认证机构（National Accreditor）。8所区域性认证机构负责对美国6大区域中3040所高等院校进行认证评估，其中96%的院校是属于授予学位的非营利性私立大学或公立大学。而11所全国性认证机构只对全国职业性院校、专门职业性院校和信仰性院校进行认证，其中70%以上的院校是不授予学位的高等院校，大约90%的营利性高等教育机构都是通过全国性认证机构的资格认证来获得联邦助学贷款的资格。[12]全国性认证机构建立的初衷是作为一种手段来确保非学位教育课程的质量，从而向就读于这类学校的学生提供联邦助学贷款。但是，现如今全国性认证机构的性质已经发生变化，对授予学位的营利性大学提供一种便利，使得营利性大学既可以获得联邦助学贷款的资格，又无需满足与传统公立大学和非营利性私立大学一样的学术质量标准。相对区域性认证机构而言，全国性认证机构通常规模都比较小，标准也相对较低，一般只对职业导向课程进行认证，而不是对机构认证。这些认证机构通常拥有较少的行政权力。对于很多营利性大学而言，这些认证机构只不过是其商业运作过程中的一个业务目标，能起到的监督规限作用十分有限。[13]

区域性认证机构虽然拥有更多的资源和更高的标准，但是他们很难对营利性大学进行评估，因为营利性大学通常无视传统高等教育的行业规范。营利性大学将教育视为几乎没有内在价值的商品，在全国范围内广设教学点，有的甚至只设网络学校，采取标准化课程循环进行，教师通常都是兼职人员，不参与学校的行政管理和课程开发，甚至教育目标也与传统高

等教育机构大相径庭。[14]如果按照区域性认证机构的一般标准来评估，很多营利性大学根本无法通过资格认证。因此，对营利性大学进行机构认证时，通常会采用最低标准，这就更需要通过行业自律来进行规范管理。除此之外，资格认证程序本身就存在漏洞。由于联邦助学贷款只授予通过资格认证的教育机构，因此很多营利性大学通过收购已经获得资格认证的老牌大学来获得资格，而不是按照正常程序来通过评估，这就给认证机构的工作带来了难度。

（二）美国州教育委员会监管力度薄弱，责任划分模糊

自1965年美国国会颁布《高等教育法》（即《HEA法案》）以来，历届美国联邦政府都致力于建立联邦政府、州教育委员会以及高校认证机构“三位一体”的教育质量监管体系，而州教育委员会的监督力度经常遭受质疑。大多数州教育委员会设立专门机构来执行其监督职责，如审查营利性高等教育机构的开办资格、确保学生的利益以及处理学生的投诉。然而，三方监管机构的责任划分模糊，致使在实际监管过程中不同的监管机构常出现责任划分重叠或者在一些重要的监管责任上不能完全涵盖。

联邦政府并未对各州教育委员会应履行监督职责的最低要求做出明确规定，而很多州教育委员会是将营利性高等教育机构视为逐利的企业来对待，而不是提供教育服务的教育机构。因此，对于营利性高等教育机构的监管通常只需要取得机构所在地的营业执照，并遵守当地的监管规定即可。除此之外，州教育委员会的监管力度会因为多种原因而遭到削弱，如州财政预算的削减和营利性高等教育行业对政策制定者的影响。上世纪90年代中叶，纽约州就专门成立了营利性学校监督局（Bureau of Proprietary School Supervision，BPSS）。成立之初，有40位职员监督纽约州内的300所营利性学校；如今该监督局职员削减了一半，却要监督500多所营利性学校。[15]类似情况在美国司空见惯，无疑对州教育委员会的监管带来了难度。

营利性高等教育机构的经营方式也给州教育委员会的监管带来了难度，跨州经营是营利性高等教育机构未来发展的必然趋势。从上世纪90年代中期开始，众多营利性高等教育机构公开上市，通过大量的收购来保证其增长，而大量私人资本成为营利性高等教育机构发展的基础，促使机构开始实现大规模扩张。然而，各州对营利性高等教育监管的标准和法规不尽相同，这就对营利性高等教育机构造成极大的监管负担，不利于其发展。六大区域性认证机构之一的中北部大学与学院协会（NCACS）已经在其所在区域的19个州建立了一项政策，无论是远程教育机构还是传统教育机构，只要是取得其资格认证的成员都可以在中北部19个州开办。[16]而美国教育部也有类似的意向，希望促进跨州经营的营利性高等教育机构能够通过区域认证，而不是仅仅通过全国性认证。

（三）联邦助学贷款政策存在漏洞，埋下高违约率隐患

正如前文所述，营利性大学的生存和发展依赖于学生的学费，尤其是联邦助学贷款，因而就很容易理解营利性大学出现的两种现象。一是对于大多数营利性高等教育机构而言，在没有其他收益来源的支持下，保持招生人数的逐年增长是其收益增长的必要条件。但是，近年来生源市场开始趋向于萎缩，使得原本十分激烈的招生竞争愈演愈烈，甚至出现激进的招生手段。二是联邦助学贷款实际上促成营利性高等教育行业采取类似于“鲸鱼吞食浮游生物”的经营方式。营利性高等教育机构的大多数学员是被传统高等教育机构认定为不合格的申请者，然而联邦助学贷款是遵循“按需援助”（Need-Based Aid）的服务宗旨，这部分学员在营利性高等教育机构仍然可以申请联邦助学贷款、接受高等教育。许多营利性高等教育机构几乎取消入学标准来迎合“弱势学生市场”，生源质量令人担忧。

从某种意义上说，营利性高等教育机构范围广泛的招生活动符合联邦助学贷款项目的初衷。《高等教育法》通过“教育机会资助项目”（BEOG）和“担保学生贷款项目”（GSL）向最需要的学生和中低收入家庭的学生提供贷款形式的资助，并且鼓励私人银行以优惠条件向借款人提供学生贷款，如果学生出现贷款违约，将由联邦政府承担债务。[17]这种资助模式的确有助于扩大高等教育入学机会，但也为学生贷款的高违约率埋下了隐患。营利性高等教育行业之所以能够取得成功，关键在于满足了美国联邦政府的要求，将招生对象瞄准被传统高等教育机构拒之门外的群体，从而扩大高等教育入学率。但是，联邦助学贷款的最终目的并不是仅仅扩大高等教育入学率，而是作为一种手段去增加学生和社会的福利。许多就读于营利性高等教育机构的学生，虽然通过联邦政府的助学贷款获得进入大学的机会，但是并未取得满意的学习成果，反而使他们陷入债务困境。因此，在美国学术界有一个争论——联邦助学贷款到底是提供了一个机会还是一个陷阱？按照联邦助学贷款项目的操作方式，学生

应尽还贷责任，政府承担贷款违约风险，而学校方处于十分有利的位置，并不会因为没有提供学生获得良好学业成就而遭受损失。事实上，营利性高等教育机构获得盈利更多的是依靠学生的教育支出最小化和最大限度地提高学生的债务。

（四）营利性高等教育机构的经营方式存在不足，缺乏行业自律性

营利性高等教育机构既是一个逐利的企业，又是一个提供教育服务的学校。因此，作为监管者通常遵循市场规律，认为作为消费者的学生有能力分辨营利性教育机构质量的优劣，如果营利性大学存在欺诈行为或提供低质量的教育产品，那么在市场竞争中会自动被剔除。实际上，学生在入学之前很难对教育机构做出准确的评价。虽然美国每年都有第三方机构对高校进行排名和评估，但是并不能反映全部信息。信息不对称在营利性大学里尤为突出，很多营利性大学通常不会真实、客观地公布一些重要信息，比如就业情况或获得学位的人数等，甚至在一些监管机构和认证机构也很难获得准确数据。[9]很多学生在并不熟悉专业前景和学校质量的情况下就盲目地就读于营利性高等教育机构，尤其在能够获得联邦政府提供慷慨帮助的情况下更是如此。

联邦政府过多的干预行为实质上已经影响到营利性高等教育行业的经营方式。在营利性高等教育机构的学费收入中，来自联邦政府助学贷款的比例高达90%。学费居高不下的一个主要原因就是联邦政府出台的“90/10规则”（即“90/10 Rule”）。该规则要求营利性高等教育机构的收益中来自联邦政府助学金和助学贷款的比例不得超过90%，至少有10%的收益是来自于学费或者其他收入，否则将失去获得联邦各项助学项目的资格。因此，营利性高等教育机构在制定学费标准时会考虑高于联邦助学金的额度。过度地依赖联邦助学贷款是营利性高等教育行业的一个特点，但也制约着行业发展。事实上，奥巴马政府执政以来，开始对营利性高等教育行业实行紧缩的联邦助学贷款政策，于是整个行业就陷入了办学困境。

四、奥巴马政府的因应政策

为了应对营利性高等教育行业现存问题所带来的负面影响，奥巴马政府以及美国国会对新一轮针对营利性高等教育行业的紧缩政策高度重视，美国国会还举行了多场听证会来讨论该问题，最终确定了以下几方面的应对政策。

（一）进一步加大高等教育投入，提高对营利性高等教育机构的要求

奥巴马自2009年1月20日上任后，就在次月17日签署了《2009年美国复苏和再拨款法案》（即《ARRA法案》）。该法案提出由联邦政府投入7870亿美元的经济刺激计划，其中有908.7亿美元是作为教育投入。虽然该法案并不是直接针对营利性高等教育机构的资助，但是联邦助学金和佩尔助学金的投入所占比例很高，间接地资助了营利性高等教育行业。奥巴马执政以来，面对世界经济危机的巨大压力，仍然保持对教育预算的逐年增加。在2013年的预算案中，教育预算总额达到689亿美元，较之2012年增长了2.4%。

另一方面，针对营利性高等教育机构推行新的“有酬就业”（Gainful Employment）规定，即要求有资格接受联邦学生援助贷款的学校向毕业生提供行业内认可的有酬工作。美国教育部长阿恩·邓肯（Arne Duncan）曾强调：“职业学院有责任在学生负担得起的前提下，提高其就业竞争力，不符合标准的学校要设法帮助学生成功，不然的话，政府及纳税人将不再向这些学校投入。”[18]据美国教育部估计，这项规定出台后，未来4年内将有5%的营利性高等教育机构失去获得联邦学生贷款的资格。

（二）大力扶持社区学院，提高非营利性成人高等职业教育的质量

在美国成人高等职业教育领域，营利性高等教育机构与社区学院有着相同的办学定位,主要向中低收入家庭子女提供两年制的高等职业教育、专业学位证书教育以及有限的四年制高等教育，并且都采取开放式招生和提供远程教育。因此，两类高等教育机构之间的竞争尤为激烈。根据美国社区学院协会（AACC）的统计，在2012-2013学年，有770万名学生就读美国社区学院，其中大约310万名学生选择接受全日制教育。[19]相对营利性高等教育机构而言，由于美国次级抵押贷款市场危机的影响，美国各州开始削减社区学院的教育预算。这使得社区学院的学生学费逐年上涨，招生规模逐年压缩，近年来整体发展落后于营利性高等教育机构。

随着营利性高等教育问题日益突出，奥巴马政府开始大力扶持社区学院的发展，从而使其在与营利性高等教育机构的竞争中具备明显的优势。作为非营利性高等教育机构，社区学院每年享有联邦政府和州政府的教育财政预算支持，并且在各类助学金和助学贷款方面给予明显的政策倾斜。在2015年1月，奥巴马总

统向美国国会提交了一份名为《免费社区学院计划》（Free Community College Plan）的提案，通过向美国最富有的群体和金融机构增加税收，用以支付社区学院的学费，同时将简化高等教育税收抵免制度并改革大学储备计划的滚动税减免政策。据美国教育部预计，该项计划的实施将使900万美国民众受益，每人每年将减免3800美元的学费。[20]

（三）完善联邦助学贷款制度，提高联邦助学贷款还贷率

根据纽约联邦储备银行（简称纽约联储，FRBNY）的数据，截至2014年第四季度，美国学生总计欠下的贷款数额已达1.2万亿美金。[21]最近一项调查显示，每位获得联邦助学贷款上大学的学生到毕业时将平均背负2.84万美元的高额贷款债务，而平均贷款违约率达到14%，这个数字每年仍在不断增长；与此同时，有关联邦助学贷款的投诉事件也在不断上升。[22]奥巴马政府执政以来，一直致力于对联邦助学贷款政策进行改革和降低高等教育学费，这也成为奥巴马总统执政期间提升美国软实力的最大亮点。

同为民主党派代表，奥巴马总统从2009年4月开始继续推行前总统克林顿于1993年颁布的“联邦直接贷款项目”（Federal Direct Loan），甚至要求废止补贴私营放债者提供的联邦担保学生贷款。虽然这项议案由于阻力太大最终没有得到执行，但是联邦直接贷款所占的市场份额得以扩大。据美国教育部统计，该项目到目前为止已经为联邦政府节省了近60亿美元。另外，美国教育部从2013年底开始加强控制助学贷款违约率，实施“三振出局”规定（“Three Strikes”Provision）。根据这一规定，学校往届毕业生中有35%的人在按时还贷，毕业生年还款额最多占其总收入的12%，还款额不得超过学生可支配收入的30%，4年中有3年都达不到以上要求的学校将被取消获得政府资助的资格。除此之外，最为引人注目的是奥巴马总统在2015年2月签署的一项总统行政令——《学生援助权利法案》（Student Aid Bill of Rights）。该法案强调四个要点：每位学生有权利获得高质量、可负担的高等教育；每位学生能够获得支付大学学费的必要资源；每位学生能够选择可承担的学生贷款偿还计划；贷款人在偿还贷款时能够获得高质量的客户服务、可靠的信息资料以及公平的对待。

五、结论

营利性高等教育行业现存的问题不仅是由其资本的趋利性所造成，更是与联邦助学贷款政策之间有着密切联系。现如今，奥巴马政府对联邦助学贷款的改革以及对营利性大学的紧缩政策，在一定程度上会遏制问题的蔓延。然而，通过对营利性高等教育机构发展的历史分析，我们不难发现，在各种利益博弈中，美国联邦政府与国会对待营利性高等教育机构的态度不尽相同，使得相关政策的改革总是出现不彻底或反复，使得学生和纳税人的利益遭受损失。

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[15]LESSER B,SMITH G B.Watchdog All Bark But No Bite:Anemic State Agency Overwhelmed by Job of Policing For-Profit Schools [EB/OL].（2011-01-18）[2015-07-25].http://www.nydailynews.com/ new-york/complaints-mount-anemic-state-agency-overwhelmedjob-policing-for-profit-schools-article-1.149897.

[16]KELDERMAN E.Online Educators Balk at Proposal Requiring State Authorizations[J].The Chronicle of Higher Education,2010（9）:38-47.

[17]GLATER J D.The Other Big Test:Why Congress Should Allow College Students To Borrow More Through Federal Aid Programs [EB/OL].（2011-11-14）[2015-07-25].http://www.law.nyu.edu/ ecm_dlv1/groups/public/ecm_pro_068488.pdf.

[18]Department of Education.Program Integrity:Gainful Employment-DebtMeasures[EB/OL].（2011-06-13）[2015-07-25].https://www. federalregister.gov/articles/2011/0 6/13/2011-13905/programintegrity-gainful-employment-debt-measures.

[19]American Association of Community Colleges.AACC's 2015 Fact Sheet provides a national look at community colleges[EB/OL].（2015-01-21）[2015-07-25].http://www.aacc.nche.edu/AboutCC/ Documents/FactSheet2015.pdf.

[20]OBAMA B H.Student Aid Bill Of Rights[EB/OL].（2015-03-26）[2015-07-25].http://www.studentdebtrelief.us/ news/student-aid-bill-rights/.

[21]夏逸平.一万亿助学贷款在美国：用拒还抵制昂贵的高等教育对吗？[EB/OL].（2015-06-12）[2015-07-25].http://www. thepaper.cn/newsDetail_forward_1340915_1.

[22]FARRINGTON R.Understanding Obama's Student Loan Bill of Rights[EB/OL].（2015-04-20）[2015-07-25].http://www.forbes. com/sites/robertfarrington/2015/04/20/understanding-obamas-student-loan-bill-of-rights/.

Attribution Analysis and Legal Policy on the Main Existing Problems of For-Profit Higher Education in the United States

ZHU Hao,FANG Yun
（School of Educational Science,Hubei Normal University,Huangshi 435002,Hubei,China）

The 1990s has witnessed one of the most prominent changes of the post-massification era in American higher education——the rising of for-profit higher education.However,many accusations and latent troubles also appear as it develops rapidly.Aggressive enrollment policy,unsatisfied education quality and high default rates of federal student loans are the major problems hindering its development.The author believes that the causes of these problems can not be attributed to the profit pursuing of American for-profit education,but to the defective accreditation system of American higher education,weak regulation of American state government, flawed policies of federal student loans and imperfect operating mode of for-profit higher education.To curb the spreading of this issue,the Obama administration adopts a series of legal policies,including raising the running requirements,supporting community colleges and improving the system offederalstudentloans.

United States;For-Profit Higher Education;Problem;Attribution Analysis;Policy

2015-07-31

2012年教育部人文社会科学研究青年基金项目“营利性与非营利性民办高校分类管理的实现路径研究——基于美国私立大学分类治理经验”（12yjc880170）

朱浩，1979年生，男，湖北武汉人，湖北师范学院教育科学学院副教授，教育学博士，主要从事比较教育、外国教育史研究；方云，1991年生，女，湖北黄石人，湖北师范学院教育科学学院硕士研究生，主要从事高等教育学研究。