泔水饲喂畜禽违法现象的行政处罚难点

文│杨怀伟（北京市房山区动物卫生监督所）

泔水饲喂畜禽违法现象的行政处罚难点

文│杨怀伟（北京市房山区动物卫生监督所）

历史上，用餐馆、食堂的泔水喂猪和其他畜禽，因其避免浪费和降低养殖成本，曾经被鼓励而大行其道。但随着经济发展和卫生、防疫、食品安全等要求不断提高，人们逐渐发现：首先，垃圾、泔水有传播疫病的风险，会造成人畜共患病的发生；第二，即使没有疫病，垃圾、恶臭、蚊蝇也会污染环境；第三，餐饮垃圾在储存、运输过程中易出现霉变、发馊现象，毒素掺杂于饲料，对畜禽的生长不利，畜禽吃下去后很容易生病，严重的还会造成畜禽死亡；第四，泔水对畜禽产品品质也会有影响，泔水里面含的物质复杂，有的毒素能通过食品链进入人体，造成食品安全问题；第五，粗制滥造的畜禽产品反作用于畜牧业经济，如同“注水肉”拖了畜牧业现代化发展的后腿。由此，垃圾、泔水饲喂畜禽被限制或禁止。

目前，限制或禁止垃圾、泔水饲喂畜禽成为社会共识，从2006年7月1日起实施的《中华人民共和国畜牧法》（简称《畜牧法》）明确规定，不得使用未经高温处理的餐馆、食堂的泔水饲喂家畜。但是，如何执法成为难点。主要是相关部门在执法过程中，因没有相关明确的处罚规定，具体处罚时很难操作。

一、法律法规“粗放”，有禁无罚

《畜牧法》第四十三条规定，从事畜禽养殖，不得有下列行为：（一）违反法律、行政法规的规定和国家技术规范的强制性要求使用饲料、饲料添加剂、兽药；（二）使用未经高温处理的餐馆、食堂的泔水饲喂家畜；（三）在垃圾场或者使用垃圾场中的物质饲养畜禽；（四）法律、行政法规和国务院畜牧兽医行政主管部门规定的危害人和畜禽健康的其他行为。《畜牧法》第六十七条规定，违反本法第四十三条规定养殖畜禽的，依照有关法律、行政法规的规定处罚。

但是，《畜牧法》因为各种因素，有禁无罚，执法人员只能批评教育违法者，久而久之，看似严格的规定成了“法律白条”。2006年至今，将近10年，“依照有关法律、行政法规的规定处罚”一直没有下文。

二、一线执法羞羞答答

《畜牧法》有禁无罚，而地方上具体执法感到执法风险巨大，只好“明哲保身”，放弃缝隙里执法，以待时机。

1.执法风险大。以上海市为例，上海有执法人员发现当事人事先将泔水高温处理后再喂猪，规避了《畜牧法》的相关规定。对此情况，执法人员询问了当事人，当事人说《畜牧法》允许经高温处理后的泔水喂猪，你们无权干涉。《上海市畜禽养殖管理办法》是上海市人民政府令，于2010年12月20日修订后实施，其第十三条第二款规定，畜禽养殖场应当按照国家规定科学、合理地使用饲料和饲料添加剂。禁止使用餐厨垃圾或者食品加工过程中产生的动物制品废弃物饲喂畜禽。第二十七条规定，畜禽养殖场使用餐厨垃圾或者食品加工过程中产生的动物制品废弃物饲喂畜禽的，由市和区（县）农业行政管理部门委托兽药饲料监督部门予以警告，并责令改正；对拒不改正的，处以2000元以上2万元以下的罚款。

上海市有关执法人员认为，从《畜牧法》的角度分析，即使当事人违法，也不能按照《上海市畜禽养殖管理办法》处罚。因为《畜牧法》第六十七条规定，违法使用未经高温处理的泔水喂猪，“依照有关法律、行政法规的规定处罚”，而《上海市畜禽养殖管理办法》只是地方规章，不是法律也不是行政法规。更何况当事人现在使用经高温处理的泔水喂猪。在执法过程中，确实存在了和上位法相抵触的现象。如果法院依法判案。《行政诉讼法》规定，法院判案“依照法律、行政法规、地方性法规”，而只“参照规章”，在判决时应该按照《畜牧法》的规定来判决，而不可能按照地方规章来判决。因此，执法人员感到执法风险大。

2.旧有依据被废止。在北京市，有关执法人员对于当事人用垃圾、泔水饲喂畜禽行为处理的依据是更有法律效率的地方性法规。原《北京市实施〈中华人民共和国动物防疫法〉办法》第四十八条规定：违反本办法第十四条第二款、第二十三条规定，有下列行为之一的，由动物防疫监督机构责令改正，并处1000元以上5000元以下的罚款：……（二）使用饭店、宾馆、餐厅、食堂产生的未经无害化处理的餐厨垃圾饲喂动物的。

在北京，近10年，执法处罚垃圾、泔水饲喂畜禽都是依据该“四十八条”，但是，2014年10月1日，《北京市实施〈中华人民共和国动物防疫法〉办法》被废止，而于2014年10月1日起施行的《北京市动物防疫条例》取消了有关餐厨垃圾饲喂动物的规定。如此，重新回到《畜牧法》没有配套着落的局面。

三、亟待相关法规下文

垃圾、泔水饲喂畜禽违反了《畜牧法》第四十三条第二项规定的，按照第六十七条规定依照有关法律、行政法规的规定处罚。那么，在目前的情况下，只能按照国务院的《饲料和饲料添加剂管理条例》来处罚，但也极其牵强，因为无论旧的还是新修订的《饲料和饲料添加剂管理条例》，都没有对“垃圾、泔水饲喂畜禽”的问题加以明文规定，如果产生纠纷，执法会陷入尴尬。如果产生诉讼，执法将面临败局。

我们研究发现，有可能涉及“垃圾、泔水饲喂畜禽”问题的，一是“使用自行配制的饲料”，一是“使用限制使用的物质养殖动物”。因为事实上，“垃圾、泔水饲喂畜禽”是把垃圾、泔水作为饲料使用的，或者作为一种“限制使用的物质”饲喂动物。因此，《饲料和饲料添加剂管理条例》可以对此进行说明。

2012年5月1日起施行的新修订《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十五条规定，养殖者应当按照产品使用说明和注意事项使用饲料。在饲料或者动物饮用水中添加饲料添加剂的，应当符合饲料添加剂使用说明和注意事项的要求，遵守国务院农业行政主管部门制定的饲料添加剂安全使用规范。养殖者使用自行配制的饲料的，应当遵守国务院农业行政主管部门制定的自行配制饲料使用规范，并不得对外提供自行配制的饲料。使用限制使用的物质养殖动物的，应当遵守国务院农业行政主管部门的限制性规定。禁止在饲料、动物饮用水中添加国务院农业行政主管部门公布禁用的物质以及对人体具有直接或者潜在危害的其他物质，或者直接使用上述物质养殖动物。禁止在反刍动物饲料中添加乳和乳制品以外的动物源性成分。

第四十七条规定，养殖者有下列行为之一的，由县级人民政府饲料管理部门没收违法使用的产品和非法添加物质，对单位处1万元以上5万元以下罚款，对个人处5000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（五）使用自行配制的饲料，不遵守国务院农业行政主管部门制定的自行配制饲料使用规范的；（六）使用限制使用的物质养殖动物，不遵守国务院农业行政主管部门的限制性规定的。

然而，2012年5月1日至今，对“使用自行配制的饲料”和“使用限制使用的物质养殖动物”还没有出台具体规定，执法又陷入了困局。毕竟，我们不能想当然的认为垃圾、泔水饲喂畜禽属于“使用自行配制的饲料”或者“使用限制使用的物质养殖动物”。

四、法律、行政法规以及配套应该勇于担当

建议早日彻底解决对此问题《畜牧法》没有配套着落的局面。因此，国务院农业行政主管部门制定《自行配制饲料使用规范》和《限制使用的物质养殖动物的规定》非常必要和急迫。

世易时移，变法宜矣。社会客观情况不断发展变化，法的内容也需要不断充实、更新，建议制定《高温处理的餐馆、食堂的泔水饲喂家畜规范》《自行配制饲料使用规范》和《限制使用的物质养殖动物的规定》等相关配套法规，从时间上讲，越快越好，从社会治理上讲，越精细越好，从执法操作上讲，越实用越好。