云南边境缅籍务工人员管理问题研究

付正强，黎尔平

(昆明理工大学管理与经济学院，云南昆明650093)

全球化使中国也成为了全球劳动力市场分工的一部分。北上广等经济发展快速的地区和中国边境地带，集中了大量的境外“三非”务工人员，近些年来，公安部门、学界和媒体等对境外“三非”劳工大都排斥态度，希望加强管理，杜绝海外非法劳工在中国就业。但究其实质，中国境内的“三非”务工人员的最大的问题是境外务工人员管理规定已经不适应现实的要求。对它的解决，是正视全球化背景下，必然带来的劳动力流动和劳动力资源再配置，这是不可回避的事实。在与缅甸接壤的云南德宏州所接纳的境外务工人员有别于广州、北京等地的情况，本文通过对云南边境德宏地区经验的介绍和评析，希望对类似于瑞丽的沿边开放口岸管理境外务工人员有一定的参考意义。

一、不欢迎“三非”外国务工人员

大量的文献表明，国内学者和实务工作者大都对“三非”外国人在中国的就业持否定的态度，如2012年5月19日《人民日报》(海外版)发表的《“三非”外国人北京不欢迎》在国内引起不小的反响，该文称:2011年在华居住半年以上的常住外国人近60万，中国各地警方查处“三非”外国人2万余人次，“三非”外国人问题正变得日益突出，加强治理正当其时。①潘笑天“‘三非’外国人北京不欢迎”，《人民日报》(海外版)2012年5月19日。张杰认为， “加入WTO后，外国人在我国非法就业问题越来越突出，给社会经济及公民切身利益带来损害。”②张杰:“外国人非法就业问题和应对措施”，《法治论丛》2004年第1期。王晓婷认为，“随着我国经济迅猛发展，外国人非法就业呈现蔓延势头，已成为‘三非’问题中最为突出的问题。……如不及时治理，不仅冲击国内就业市场，而且给国家和个人财产利益带来损失，给社会稳定带来危险。”③王晓婷:“在华外国人非法就业探讨”，《现代商贸工业》2010年第2期。还有学者认为，云南边境地区河口的“非法移民除对传统的国家安全构成威胁外，还对国家必须面对的非传统安全构成威胁。”④罗刚:《云南边境民族地区非法移民问题及其治理研究:以河口瑶族自治县为例》，北京，法律出版社，2012年版，第7页。非法劳工抢占社会保障福利、犯罪和社会不稳定因素增加，“已然成为影响社会治安的关键因素之一，据此我们应对当前非法移民的危害性保持清醒的认识。”⑤郭烁:《大国新问题:在华外国非法移民的司法对策研究》，《清华大学学报》(哲学社会科学版)2012年第5期。

在对境外务工人员持排斥态度的同时，有学者已意识到目前的境外务工人员管理规定已经不适合现实的要求。①李先波，李琴:《后WTO时代中国的自然人流动》，《中国法学》2005年第6期。对境外务工人员的管理规定是依据1996年1月22日劳动部、公安部、外交部、外经贸部发布的《外国人在中国就业管理规定》、2010年4月19日国务院公布实施的《外国人入出境管理法实施细则》和2004年8月颁布实施的《外国人在中国永久居留审批管理办法》。对于中国对外开放的口岸，存在着有法难依的状况，因为要达到这些规定的难度非常大。于是，对于普通的境外非法务工人员的管理规定阙如，而“三非”劳工又大量存在。

但是，经济学学者大都支持劳动力的流动，因为经济全球化的最重要的特征就是劳动力流动和劳动力资源的再配置。如“20世纪90年代以来，泰国经济的繁荣发展对周边国家的低技术劳工产生了巨大的吸引力，使泰国成为大湄公河次区域内吸收来自邻国劳工移民最多的国家。”②许红艳:《泰国来自邻国的劳工移民问题》，《世界民族》2011年第4期。因为，“全球化不仅是生产、投资、金融和贸易的国际化和自由化，同时，它也是资本、信息、技术、劳动力等生产要素在全球范围内流动、配置和重组的过程。”③金喜在孔德威:《全球化时代的劳动力流动》，《经济论坛》2003年第11期。新加波“1996年外国工人达45万，占人口的12.5%，他们主要来自马来西亚和泰国，还有一些来自菲律宾和其他国家。”④陈宁:《东南亚劳动力的跨国流动》，《东南亚》1998年第2期。据联合国的统计，自2000年以来，每年至少有1.75亿以上的劳动力在流动，但与商品和资本流动不一样的是，劳动力的国际流动最为困难，每个国家都希望在商品、资本和劳动力流动中本国的利益最大化，只得到经济全球化的好处而没有坏处。

已有的研究主要关注跨国劳动力在中国大城市和发达地区的情况，但缅籍边民在中国云南德宏州瑞丽市的务工情况不同于国内大城市，有其特殊性，但瑞丽的特殊性与广西与越北、延边与朝鲜、内蒙与外蒙等地的情况相似，因此，瑞丽的情况在中国也是一个共性问题。

二、瑞丽市境外人员务工现状分析

瑞丽市是云南德宏州下属的一个县级市，1987年被国务院定为国家级口岸，1991年设省级边境贸易经济区，2012年8月被国务院批准为国家级重点开发开放试验区。经过近30年的发展，瑞丽已成为中国西南最大的国家级口岸。边贸的迅速发展及特殊的地理位置使得瑞丽的境外务工人员情况有如下特点:

第一，瑞丽口岸开放吸引了大量境内外商人和缅籍边民务工人员。2014年，瑞丽市几个口岸共有1400万出入境客流量，居全国首位，有234万辆次交通工具出入。繁忙的边贸吸引了大量商贾和缅籍务工人员云集瑞丽，目前，常驻瑞丽市总人口约20万人，其中，有瑞丽市户籍的有16.53万人，有近3万缅籍华侨、缅族人、缅籍巴基斯坦人、缅籍印度人、缅籍尼泊尔人等常驻瑞丽，此外，每天还有近3万缅籍边民出入口岸，他们早上到中国瑞丽工作，晚上返回缅甸家中。⑤事实上，在瑞丽的外籍人士远不止该数字，很难有确切的数据，因为漫长的边境线与无数的山间小道使得两侧人员很容易出入。同时，还有大量中国内地省份的商人常驻瑞丽。繁忙的边贸使瑞丽成为云南最富有的县级市之一，2013年城镇居民人均可支配收入21080元 (同期，云南省为23236元)，农民人均纯收入6420元 (同期，云南省为6141元)，⑥瑞丽市2013年国民经济和社会发展计划执行情况 (预计)与2014年国民经济和社会发展计划 (草案)，见瑞丽市政府官网:http://www.rlrd.gov.cn/c/dbzc/zqtb/2014/0210/143.html，2014-6-26与尚处于极不发达的缅北相比，瑞丽对于缅北边民是一个改善家庭生活贫困状况、发财致富的地方。

第二，缅籍务工人员到瑞丽寻找工作机会实际上是全球化劳务市场分工组成部分。自上世纪80年代开始的改革开放后，中国渐渐成为劳动力密集型的世界制造业的大国，以东部沿海地区为中心，劳动力资源依据工资水平和劳动力技能而流动和分配，历经30余年，形成了以劳动力价格和技能为主、企业和务工人员双向自由选择为辅的劳动力流动机制。从发达地区到不发达地区，劳动力价格和企业对劳动力技能的要求呈梯形状递减——在东部沿海地区的务工人员工资水平人均至少在3000元以上，昆明为2000左右，德宏州为1500左右，甚至更低。①笔者到一瑞丽红木加工企业走访，来自江西的企业老板雇佣了20多名缅籍工人，这些工人从事搬运木材、切割和抛光等技术含量不的高体力工作，月工资2000元左右，包食宿，每日工作10余个小时，一周工作六天。很少有德宏本地人愿意从事这样的工作。走访时间:2014年2月20日。

瑞丽作为中国市场的一个组成部分，它同样寻求资本、技术、自然资源禀赋和人力资源效益最大化组合。中国有大量的资本和一定的初级产品加工技术，缅甸有大量的珍贵木材和珠宝矿产，于是，大量云南、福建、浙江和广东等地的商人在瑞丽办红木家具、珠宝加工厂以及相关产业;商人云集瑞丽也使得瑞丽的服务业也相当发达，那些能吃苦耐劳，对工资待遇要求低于云南本地工人的缅籍青壮年便成为了瑞丽劳动力市场的生力军。②缅甸的人均收入很低，近些年来大约为70美元/月，缅北地区的经济更不发达，收入更低。据不完全统计，至少有超过3万的缅籍务工人员在红木加工厂、仓储物流搬运、建筑、洗车、洗头按摩等行业从业。资本的逐利性使得缅籍务工人员超越地区、国界的束缚，成为了中国乃至全球劳动力市场分工的一部分。

第三，边境地区和“胞波情”将边境两侧的人力资源市场联系在一起。德宏州有503.8公里的国境线与缅甸相连，大部分地段没有任何天然屏障，两国边民可以随意出入，山水相连使得居住在此的中缅边民情如“同胞兄弟”。虽然1961年10月13日中缅两国总理签署了《中缅边界议定书》，③《中华人民共和国条约集》(第十集·1961)，北京:世界知识出版社，1965年版，第52～232页。但民族或族群先于国家，国界不能隔断边境两侧的文化和经济往来，改变不了自然地理地貌，中缅两国边民没有因为现代国家的出现而被切断，两国边民依然生活在一个村子里——如瑞丽的“一寨两国”④在距瑞丽市11公里的银井寨位于中缅边境71号界碑旁，是个典型的“一寨两国”寨子，虽然中缅边界将这一傣族村寨一分为二，但国界两侧的百姓不仅语言、习俗相同，同时还共用一条路、一井水，同赶一场集，因此，作为同一生活体存在的银井寨没有因为国界而一分为二。。边境两侧的民众自由往来，形成了自由集市以及简单的劳动力分工——农忙季节请缅籍短工帮忙。当上世纪80年代末期瑞丽口岸重新开放后，活跃的口岸经济更加促进国界两侧边民的往来，随着缅甸政局的稳定，缅北也走上对外开放的道路，2010年后，瑞丽姐告口岸对面15公里远的缅甸105码物流和加工基地的建设显示着缅甸开放的力度。⑤2012年6月12日笔者应邀到缅甸105码参观，从可利用的物流和产业园用地上看，缅甸比瑞丽姐告更有优势。隔不断的“胞波情”和分不开的山山水水，这是德宏瑞丽与广州、北京等地境外务工人员问题的最大不同之处。

三、德宏州境外边民务工人员管理办法

随着常驻和往返瑞丽的境外人员不断增多，劳务纠纷不断，甚至发生一些恶性刑事案件，为此，2013年12月21日，德宏州第十四届人民政府第8次常务会议审议通过《德宏州境外边民入境务工管理暂行办法》 (以下简称“管理办法”)，2014年1月1日正式施行。这是云南省第一部管理境外务工人员的地方法规，具有一定的创新性，以下对该管理办法和过程作一评述:

第一，管理办法简明扼要，弥补了以往对境外务工人员管理无法可依的状况。第一章总则第五条规定，对于缅籍务工人员实行“先纳入后管理、先管理后完善、先完善后规范”，实行“谁用人、谁管理、谁负责”的管理原则。管理办法第十八条规定:“用人单位 (经济组织和个人)应当为所聘用的境外边民购买意外伤害和工伤商业保险，没有购买以上保险的，由用人单位 (经济组织和个人)自行承担意外伤害和工伤赔付责任”。把管理下移到用人单位，把管理与责任结合在一起，既能责任明确，同时也是用人单位权力与义务的统一。管理办法第十七条规定:“用人单位 (经济组织和个人)均需按协议约定按时足额支付劳动报酬”，“用人单位应当对所聘用的境外边民进行法律法规、生产安全、技能技术的培训” (第十九条)。当出现劳动争议时，参照中华人民共和国相关法律法规处理 (第二十一条)。境外边民办理了工商执照，取得经营主体资格后，“可以申请加入个体私营经济协会，享有会员权利” (第二十四条)，可以自主招聘员工，享受与本地其他工商经营主体同样的税费政策 (第二十五条)。对于未办理用工登记手续而用工的经济组织和个人，对于长期拖欠工资、不签订劳动协议等违法和严重侵犯境外边民合法权益的行为，则可以对其处以暂扣或吊销《用工登记证》的行政处罚，限制或不允许该用人单位再进行招工和用工 (第二十七条)。

《德宏州境外边民入境务工管理暂行办法》是依据《中华人民共和国劳动法》而制定，从管理规定的条文可以看出，规定中的社会保障条文使得缅籍务工人员与中国的农村进城务工人员所能享有的权益无多大区别。德宏州政府能一视同仁，无区别地对待缅籍务工人员，表明德宏州的社会保障能力达到了一定的高度。

第二，办证——从无序到有序。德宏州对境外缅籍务工人员的有序管理实际上是从2010年开始的。根据2010年11月12日中华人民共和国人力资源和社会保障部令第7号修正的《外国人在中国就业管理规定》，2013年在瑞丽就业务工的境外外籍人士均为“三非”中的非法务工人员。因此此外需要明确的是，2013年6月18日“瑞丽市外籍人员服务管理中心”成立，使这些不合法的务工人员开始被德宏州政府认可，但这仍不是法律意义上的许可。

外籍人士办理合法手续进入中国务工的程序相当复杂且漫长，但缅籍人士办理进入瑞丽务工的手续相当简捷，整个过程如下:

在口岸的缅方一侧，缅籍人士持缅籍身份证在其户口所在地的缅甸移民局办理有中缅文对照的《边界通行证》，便可从中缅双方指定的口岸和通道登记进入瑞丽。进入瑞丽后，瑞丽市外籍人员服务管理中心实行“一站式”便捷服务，中心设有翻译公司、瑞丽市卫生局、瑞丽市公安局出入境管理大队和瑞丽市人力资源和社会保障局对外服务窗口。当缅籍人士入境后，持中缅双方认可的身份证、入境证件和照片，在中心申请受理，通过证件翻译、健康体检后，办理《国际旅行健康检查证明书》 《境外边民务工登记证》 《外国人签证》《外国人居留许可》和《云南省境外边民临时居留证》5个证件后，随即可以办理《外国人就业证》或《个体户经营许可证》，至此，缅籍边民便可以在德宏州境内就业、经营。①根据作者本人对瑞丽市检验检疫局的参访，目前对于进入瑞丽的缅甸务工人员的体检上尚需要进一步规范化，如明确检验检疫授权、体检费用的确定本应由瑞丽市检验检疫局进行，但有关部门为了便于地方政府管理，将检验检疫工作交由瑞丽市卫生局进行。访谈时间:2014年2月22日。整个办证过程大约一个小时，全部费用大约120元钱，上述证件使用期3个月，在有效期内可办理两次延期，每次3个月，但这些证件“只在发证机关规定的区域内有效”(管理办法第十五条)。自2010年开始给缅籍务工人员办理《云南省境外边民临时居住证》，至2014年上半年，瑞丽市公安局共发放缅甸边民临时居留证3万余份，该数字约占瑞丽市人口的25%。

第三，以人力资源和社会保障部门为主，多部门联合，共同管理好境外缅籍务工人员。即管理办法的第一章第七条所规定的:“人力资源和社会保障部门按照属地管理的原则负责境外边民在德宏州行政管辖区务工的管理，各级出入境检验检疫、公安、卫生、工商、税务等机关配合人力资源和社会保障部门在本行政辖区内境外边民的务工管理工作。”由于中缅边境曾出现过严重的“赌博、娼妓、偷渡、毒品”现象，因而，在多部门的协同管理中，公安部门需要担负起大量的治安管理责任，因为缅籍务工人员大都集中居住，其居住区域被称为“缅甸街”，使非工作时间的缅籍务工人员管理成为管理工作中的重中之重。

最后，特别值得一提的是，德宏州对缅籍务工人员的所有规定只是在德宏州行政辖区范围内有效，这是德宏州实施境外务工人员管理办法的特别之处，也是广西东兴、内蒙古满洲里和吉林延边等地可以参考借鉴之处，广州等中国其他非边境城市则另当别论。将缅籍边民务工范围限制在德宏州行政辖区内是基于两个因素:其一是瑞丽的地理环境，德宏州的对面是位于缅、老、泰三国的交界处的鸦片产地“金三角”，德宏州担负着拒毒品于国门之外的重任，多年来已形成了严格的边防检查制度，瑞丽通往外地的公路只有两条——北上通往昆明和往西通往保山腾冲，决不能容许未持有边防检查站认可证件缅籍务工人员去到省会昆明、进入到中国内地。

三、存在的问题

德宏州实施境外务工人员管理办法有着重大的现实和理论意义，但由于德宏属于中国经济不发达地区，一方面，缅籍务工人员的社保范围和程度很有限，另一方面，这些达不到《外国人在中国就业管理规定》所规定的条件，如何在理论上阐释作为负责任的世界第二经济大国——中国，在经济增长与外籍劳动力流入中国的内在关系，以及在现实中境外边民务工人员基本权利的保障，这些都是需要进一步探讨的问题。

首先，是缅族务工人员子女的教育问题。从政策上而言，德宏州教育局一视同仁地对待缅籍务工人员，但是，并非所有的缅籍务工人员子女都就读于当地学校。早在上世纪80年代初就有缅籍华侨子女自费到德宏州上学，2006年中国实行免除义务教育阶段学生学杂费以来，那些在德宏州各地上学的缅籍务工人员的孩子也开始享受同样的待遇。与此同时，居住国界边上的缅籍学龄儿童也享受同样的待遇，这些边境上孩子早上背着书包来中国的上学，下午回家。近些年来，来德宏就读的缅籍学生直线上升，2011年来德宏州就读的缅籍学生1979人，①何青颖，刘寒雁:“云南跨境民族外籍学生教育现状分析”，《云南农业大学学报》2013年第7期。2014年超过3000人。②2014年2月26日上午，作者对德宏州教育局教育督导采访所获得的数据，由于缅籍学生的辍学率较高，所以很难有确切的就读人数。

德宏州教育局对缅籍学生上学实行自愿性原则，但由于缅族孩子未接受过汉语幼儿园学前教育，因此，这些孩子难以直接进入小学课堂学习，于是，在德宏州——主要是在瑞丽——就读的孩子大部分是缅籍华侨而非缅族适龄入学儿童。为此，有两个缅甸人在瑞丽台丽街开办了一所专门接收缅籍和其他外籍商人和务工人员孩子的简易学校，60多名从4～12岁不等的孩子挤在一间约40平方米的半敞开式的商铺门面里，由于空间不够，老师用遮阳的黑色油布将铺面向外延伸了几米，③笔者于2014年2月27日上去观察了这所学校。另可参见:阿卓志鸿:“‘藏’在瑞丽深巷里的缅语小学校”，http://blog.sina.com.cn/s/blog_60cdb4900102dths.html?tj=1，2014-6-21一个孩子每月100元学费。与其说是上学，毋如说是一个托管所，天真无邪的孩子拥挤在一起，非常欢乐，老师只教他们小学程度的缅文。

只会讲缅语的缅籍务工人员若要就读瑞丽的中国小学，需要帮助这些适龄入学儿童补回学前教育，从听说汉语开始，以目前德宏州教育局的师资能力上看，很难完成这一工作。可能帮助缅族孩子补回学前教育的途径可以有两种:其一，通过社会办学、市场化的手段，但必须是缅族务工人员自愿并能承担相应的费用;其二，有非营利性教育机构来帮助这些缅族家庭。近些年来，有不少志愿者到缅甸教授汉语，但没有志愿者能在瑞丽帮助这些缅籍务工人员，这是瑞丽市非营利部门工作的一个欠缺。缅籍务工人员在瑞丽所遇到的子女教育问题与德宏州低收入家庭具有相似性，④刘翠宵:“进城务工人员的社会保障问题，”《法学研究》2005年第2期。德宏州政府在各种资源非常有限的情况下，一视同仁地给缅籍务工人员相应的社会保障，这充分体现了州政府的国际人道主义精神、责任和义务，同时也体现出中缅边民的世代友好胞波情谊。

其次，关于缅甸人进入德宏州的合法性问题。可以把居住在瑞丽的缅籍务工人员界定为合法、非法和非正规进入及居留三种:所谓合法进入是指持有缅甸国护照，并获得中国大使馆或领事馆签证者;所谓非法进入是指未持有护照，或持有护照但未获得中国使馆签证而进入者;所谓非正规进入是持有缅甸政府颁发的边民证，经中华人民共和国德宏州边防检查站准许进入到德宏州的缅甸人。

以目前的德宏州的情况看，在瑞丽务工的缅籍人士绝大部分为非正规进入者，理由如下:《中华人民共和国外国人入境出境管理法》是管理境外人士的上位法，在瑞丽的缅籍人士达不到该法的要求，《德宏州境外边民入境务工管理暂行办法》是一个地方性法规，为下位法，进入并居留在瑞丽的外籍人士首先要执行上位法的规定，但由于缅北地区的高度自治，难以在德宏设立缅甸领事馆的缘故，与此同时，这些缅甸人大都持有缅甸身份证但不持有缅甸政府颁发的护照，他们很难到中国驻缅甸大使馆或曼德勒中国领事馆获得中国政府的签证，而他们到德宏工作的目的是出于提高物质生活水平，享有更好的社会环境和公共服务，以及获得本人或其家庭更好的发展前景等原因，并且，他们不是罪犯，没有受到强迫而是自愿来到中国德宏，仅仅是因为有了国界，他们在缅北和德宏之间不能自由流动了，因此，把他们定义为非正规进入者更为合适。

第三，关于缅籍边民是否为合法或非法移民问题。国际移民组织给“非法移民”下的定义是:“在错误的时间和地点进入一个国家的外国人，他们躲避官方的检查、通过欺诈来获取入境许可或通过虚假结婚而规避移民法。这也包含在其他的类型中，即没有合法签证而企图秘密进入一个国家的人，使用伪造证件的人，以及持有合法签证入境而超过停留期限而滞留的人或侵犯了与入境相关法律没有获得批准而滞留的人。”①Tomas Hammar，“European Immigration Policy:A Comparative Study”，Cambridge:Cambridge University Press，2009，p.11.显然，对于缅北人，他们不需要躲避官方检测，不需要伪造证件便很容易进出德宏，他们不是“非法移民”。

但是，作为具有国内法效力的《外国人在中国永久居留审批管理办法》(国务院2004年8月颁布实施)，对于这些从事简单体力劳动的缅甸人来说，几乎不可能申请到合法居住的资格。因为该管理办法的第五条规定，须持有有效护照或与其有同等效力的其他国际旅行证件;第六条规定，聘用外国人所从事的工作必须有特别需要，即国内暂没有合适人选，没有外国人就不能进行。此外，还要求聘雇单位确定聘用者获准并取得《中华人民共和国外国人就业许可证书》，就业许可证审批程序如下:先由聘请单位代外国人申请《中华人民共和国外国人就业许可证》，之后将就业许可证和被授权单位签订的签证通知函寄给受聘人，受聘人凭这两个证件向我国驻外使、领事馆申请职业签证。入境后，外国人凭这些证件再申请《外国人就业证》和外国人居留许可证，所有程序完成后才可以在我国就业，否则为非法就业或非法务工。显然，缅籍务工人员是满足不了这两条规定的，为此，不宜在法律上赋予这些缅甸劳工以移民资格，但同时也不应该是非法移民。对于这些介于非法与合法之间缅籍人士，在法律层面上如何定义他们的身份，需要进一步研究。

第四，非法进入德宏州之外的中国内地打工问题。不断有中外“蛇头”勾结诱骗缅籍劳工到中国内地非法打工的报道，这些人贩子会设法绕过边防检查站，将缅籍劳工运往内地。打开国门，与境外互联互通，必然会有一些负面影响。在坚持开放的同时，加强对非法入境务工的打击力度，特别是对非法用工企业的惩处，这是制止大量缅籍劳工流入内地的有效办法，不能搞地方主义包庇本地非法用工企业，更不能因为这些缅籍务工人员是外国人而忽视他们的基本权利保护，因为国际人权保护是不分国界和国籍的，是无条件的，只要他/她是人。

四、缅籍务工人员管理的未来发展方向

提高境外边民务工人员的社会保障是管理境外边民务工人员的基础。随着中国经济的转型和东部产业向西部转移，与中国北方、西部和西南部接壤国家的边民会不断到与中国相邻的口岸城镇寻找工作机会，为此，对境外边民务工人员的管理应该是从无法律法规可依到合理合法管理，从有限的社会保障到与中国进城务工人员享有同样的社会保障，最后向高标准的国际劳工人权保护标准看齐，从而使境外务工人员合理有序地流动到中国，否则，将形成堵不住、封则口岸经济死的状态。未来的缅籍务工人员管理应向如下3个方面发展:

第一，向有关国际劳工人权保护公约看齐。目前，德宏境内的缅甸劳工权益保护情况比较特殊和复杂，不能简单套用国际人权公约标准，但有关国际人权公约和国际劳工组织所提出的标准是德宏州乃至中国政府对待国际劳工未来发展方向。中国是国际劳工组织 (ILO)的缔约国，中国政府已批准了ILO1998年提出的8大劳动权公约中的4个:《最低就业年龄公约》《禁止和消除最恶劣形式童工公约》《同酬公约》和《歧视公约》4个公约，2001年2月全国人大批准了联合国《经济、社会和文化国际公约》。ILO 8大劳动公约的核心是消除一切形式的强迫劳动、禁止使用童工、消除雇佣和职业歧视、最低就业年龄等;经社文公约对工人的基本工资、良好的工作条件、合理的工时、同工同酬、获取社会保障等作出了规定。所有这些规定可以作为保护缅籍工人权利的底线。提高缅籍务工人员的权利保障标准会不会导致大量的缅籍务工人员进入德宏?答案是否定的，但需要与下面的第二点相互配合。

第二，建立对境外和境内务工人员无区别对待的劳动力市场。瑞丽经济的迅速发展有巨大的劳动力需求，在没有法制的情况下，很容易导致廉价劳动力、甚至是非人待遇的劳动力市场挤压和排斥规范劳动力市场的现象，资本的逐利性使得企业业主尽量压低劳动力工资。如此，利益受损的不仅是缅籍务工人员，同时也使得当地的工人难以找的工作。提高境外务工人员的待遇是否会导致口岸经济劳动力资源不具优势，从而使德宏口岸经济失去竞争力?答案也是否定的，大量在缅甸的日资和欧美企业不是通过劳动力价格取胜，而是技术和有效的管理，“血汗工厂”的发展模式已遭摒弃。

第三，对缅籍务工人员的出入应从持有边民证渐渐向持有护照过度。中国与南亚相邻的国家交往中，除缅甸之外，公民的出入大都使用护照，对他国护照的认可，既是对该国主权的尊重，同时也便于管理。虽然目前德宏州对面的缅籍边民持有缅甸政府颁发的护照尚有一定的困难，并且，能否持有护照并非缅籍边民自身所能决定，但向凭护照出入境方向发展，对于中缅两国以及中缅两国的边境稳定和经济发展都有好处。笔者调查时发现的一些个案可以说明，如果一些入境人员的登记信息不齐全，如境外居住地点、紧急状况下的联系人等，使得这一类人群一旦出现紧急问题，将会加大德宏州当地政府和相关部门的压力。例如，2012年时一个缅籍务工人员在非工作时间在德宏街头骑摩托肇事，不幸从车上摔下来造成颅骨严重损伤，经德宏州人民医院全力抢救保住了生命，但患者丧失了生活自理能力，不能言语，说不出自己从何处而来，当时与其在一起的同一务工地上的缅籍务工人员也不清楚他本人的具体信息，导致该肇事缅籍务工人员自2012年5月被送入州人民医院后，至今一直由医院请来的护工护理，所有费用由州人民医院承担。

因此，对境外务工人员的国际的规范有序管理，是中国边境地区特别是国家级重点开发开放试验区范围内政府部门管理工作的重中之重。