基层治理能力现代化中协商民主的强化

王河江，陈国营

(1.浙江工业大学 之江学院，浙江 杭州 310024；2.浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州310023)



基层治理能力现代化中协商民主的强化

王河江1，陈国营2

(1.浙江工业大学 之江学院，浙江 杭州 310024；2.浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州310023)

推进国家治理体系与治理能力现代化已成为重要议题。治理理论经由统治论、管理论发展而来，强调政府、社区、社会组织、公民个人等多元主体共同参与公共事务的治理，提升公共事务的治理绩效。治理体系和治理能力现代化则是一个全新的课题，评价的标准和治理能力现代化的路径有待探索。协商民主强调公共生活过程中多元主体之间的理性对话、沟通、协商与合作，提高公共决策的合法性，与治理理论具有理论与现实的契合。浙江基层治理和协商民主实践丰富，但需要化解诸多障碍。在基层协商民主中推进基层治理能力现代化，在基层治理中协商，强化基层协商民主实践，激发基层公共事务多元主体参与公共事务的积极性，促进理性沟通、对话和合作。因此，发展基层协商民主是推动和实现基层治理能力现代化的重要路径选择，在基层治理现代化中应强化基层协商民主。

基层治理；治理体系与治理能力现代化；协商民主

十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题。而地方和基层治理体系和治理能力的现代化，是整个国家治理体系和治理能力现代化的基础，也是衡量国家治理能力现代化水平的重要标志。相对于治理理论，治理体系与治理能力现代化的评价标准是什么？实现基层治理现代化的路径是什么？是一个全新的课题。

治理过程必然要求民主协商，协商民主是实现治理能力现代化的可能路径之一。但衡量治理体系和治理能力现代化的评价标准以及协商民主和治理现代化的实现路径，则有待深入的研究。当前的理论和实践，均比较孤立地看待协商民主和基层治理两个议题，而对基层协商民主和基层治理理论与治理能力现代化之间的逻辑关系，则缺乏系统、深入的理论梳理和实证研究。

一、走向治理体系与治理能力现代化

治理理论兴起于西方发达国家，是在对政府失灵和市场失灵的反思和批判基础上提出的新的理论主张。治理体系和治理能力现代化则是中国特色的话语，以应对当代中国大量公共治理难题和挑战而提出的新命题，旨在通过完善治理结构和治理体系，实现治理现代化，提升治理能力，是对治理理论的实践性要求。

治理理论研究的代表人物格里·斯托克(GerryStoker)提出了治理的五种主要观点：(1)出自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；(2)在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；(3)明确肯定在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；(4)参与者最终将形成一个自主的网络；(5)办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威[1]。国内学者对公共治理理论展开了深入研究。毛寿龙教授认为，治道(governance)介入政治统治和公共管理的行政之间，是人类治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本模式，与传统无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府治道的制度平台相对应，平台是有限政府、法治政府、分权政府和开放政府[2]。俞可平认为，治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作，从统治走向治理，从善政走向善治，需要通过改善政府治理以达到善治(goodgovernance)[3]。基层治理是整个国家治理体系的重要组成部分。一般将市县及以下层面的治理视为基层治理，其中又以乡村治理和城市社区治理两个层面的研究和实践最为活跃。

治理体系和治理能力现代化是十八届三中全会提出的命题。国家治理体系包括政府治理、市场治理和社会治理等组成部分，包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列规范和制度[4]。国家治理能力现代化是国家治理能力需要适应和跟上现代社会发展的要求，是制度理性、多元共治、公平正义、协商民主等理念渗透到经济、政治、文化、社会、生态等领域，实现社会思想观念、组织方式、行为方式等变化，由传统国家管理向现代国家治理转变的过程[5]。简而言之，治理能力现代化要求治理理念、治理制度、治理结构、治理手段方式和治理绩效评价实现现代化。这要求实现治理制度化、民主化、法治化、高效化和协调化[6]。

基层治理现代化是国家治理能力现代化的重要组成部分。没有基层治理能力现代化，就不可能实现整个国家治理能力现代化。乡村治理能力现代化要求实现乡村治理结构的转换，建立“县政、乡派、村治”的治理结构：县具有更多的治理自主性；乡只是县政府的派出机构，专事政务和指导村民自治；村民委员会主要从事村民自治工作，使其治理合理化[7]。同理，城市社区治理能力现代化需要处理好街道、镇与城市社区的关系，以及城市社区内部物业服务管理公司、业主委员会、社区居民委员会和居民之间的关系，优化治理结构。无论是乡村还是城市社区，基层治理能力现代化最终表现为村民和社区居民参与公共事务的平等性、积极性和普遍性，基层公共物品供给水平的改善和公正性，公共秩序的维护和公共精神的培育，以及基层民众对此的满意度。

二、基层治理能力现代化与基层协商民主的契合

协商民主是一种公共决策机制和方式。协商民主要求所有受到公共决策影响的利益相关方都能够自由、平等地参与决策过程，通过自由的交流、对话、沟通，相互理解和谅解，达成共识，实现决策民主以及民主的治理。协商民主强调在公共领域、公共生活中的普通公民平等参与，进行理性的话语交流。协商民主是官方意识形态和民主的混合产物，是中国可以发展和改进地方民主的一个新领域。在某些情况下，协商制度初始动机可能是用来增强专制统治，但随着协商制度的不断实践，开始的限制可能会被突破，导致结构性变化，为地方民主开辟一条道路[8]。

党的十八大报告和十八届三中全会指出，协商民主是我国人民民主的重要形式，要完善协商民主制度和工作机制，积极开展基层民主协商，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。西方提出的审议民主是对代议制民主和选举民主的修正、补充和完善，是对民主本质的巩固、深化和拓展。中国协商民主是在中国共产党领导下的多党民主协商制度的基础上展开的，没有采纳和照搬西方多元政党政治和竞争性选举的制度框架。协商民主的发展和实践包括两个层面：高层的政治协商和基层协商民主[9]。

治理理论和协商民主在理论上和现实上都具有契合之处，发展基层协商民主是推进基层治理现代化的可能选择路径。在理论上，治理理论强调政府、社区、社会组织、私人机构和个人等多元主体，通过协调、对话、沟通、合作和互动，共同参与公共事务，形成多中心、多元、协商与合作的机制，改善绩效，实现善治。协商民主强调各方通过协商、对话、讨论和审议，平等、自由地参与公共事务和公共决策，在多元复杂的公共生活中达成共识，实现公共利益。

协商民主和治理理论在理论逻辑和主要主张上具有契合性和一致性。治理理论是经由人类专政论、统治论和管理论到治理理论的认识和理念的转变，对应物是专政、统治和管理；协商民主经历的是从直接民主、代议制民主(间接民主)到协商民主的转变，对应物是代议制民主。无论是治理还是协商民主，都认为公共事务和公共决策参与的主体不再仅仅限于政府，利益相关者都能参与其中；政府不是唯一的权威，参与主体应该是平等的、自由的关系；强调参与者之间的坦诚的对话、沟通、协商和妥协的重要性；目标是通过平等参与，达成共识，提高公共决策的合法性，维护公共秩序，培育公共精神，解决公共问题，实现公共利益。治理要求协商，要求贯彻民主；协商民主过程体现了公共治理原则与精神。

在某种意义上讲，协商民主强调的是过程，治理能力现代化指向的是结果。基层协商民主是基层治理创新的呈现形式，基层治理能力现代化建设过程中协商民主得到强化，而基层协商民主过程则促进了基层治理能力现代化进程。

三、浙江强化基层协商民主的实践

浙江基层协商民主和治理创新实践活跃，形式多样(如城市社区、农村村庄治理与协商民主、乡镇治理与协商民主、城市治理与协商民主)，为发展基层协商民主，实现基层治理能力现代化提供了丰富的实践素材[10]。

温岭的民主恳谈会。温岭民主恳谈会发端于1999年台州温岭松门镇的“农业农村现代化教育论坛”，采取的是干部和民众面对面交流的形式，避免传统的说教式宣传，极大地激发了民众参与热情。之后，温岭民主恳谈会逐步深化发展，从政治思想工作创新载体转向基层民主，从大多数就个人利益和单个具体问题的一般协商沟通发展为地方公共利益问题集中民主恳谈与协商，由对话协商民主转向决策协商民主，从村、镇级延伸到社区、党内、市直部门等。温岭民主恳谈会是公民制度化参与公共政策制定、公共事务管理、监督的基层公共治理形式和基层协商民主形式，建立了行之有效的民主决策、民主管理和民主监督机制，提高了基层治理能力，实现了有效治理，成为我国基层协商民主和基层公共治理的典范[11]。

杭州德加社区网络协商民主与治理。杭州市西湖区文新街道德加社区由德加公寓、中兴公寓、科技新村、美都新村四个小区组成，充分利用互联网日益普及的优势，克服传统物理空间社区协商与治理的时空约束，开通社区网站和社区网络论坛，降低社区居民参与社区公共事务成本，促进网络民主协商，为社区居民参与社区公共事务，解决社区公共问题，改善社区公共物品供给，提高社区治理绩效提供了新的途径和手段。德加网络论坛围绕社区健身器材噪音扰民问题，多数人健身权与少数人的休息权平衡问题，通过网络民主协商与线下民主协商的结合，比较有效地解决了诸多邻里矛盾、社区公共设施、绿化等问题，促进了基层社区和谐和社区治理能力提升。

“我们圆桌会”会议协商与城市治理。“我们圆桌会”由杭州市委办公厅、市政府办公厅、市委宣传部、市发展研究中心、杭州文广集团、杭报集团主办，杭州发展研究会、杭州电视台综合频道承办，杭网议事厅联动的一个党政、市民、媒体三位一体沟通、协商、互动，促进城市治理的一个平台。“我们圆桌会”栏目建立了与专家学者(研究机构)、职能部门、省市媒体、行业企业以及与综合考评工作、市民代表工作机制、“人民好建议”工作机制等全方位的联动，充分体现市民主体、专家支撑、党政引导、媒体传播、行业企业参与的社会联动模式。栏目形式以演播室谈话为主，一个主持人加四至五位嘉宾，谈话过程穿插外场采访、背景资料回顾、电话热线、网络观察员、信息员播报、调查发布等多种开放式的互动参与，每期嘉宾构成包括专家学者、党政部门人士、行业企业人士、市民代表、社会评论员(媒体)等。选题具有开放性和普遍意义，已开展的议题包括城市公共交通、城市垃圾分类、医疗卫生、杭州文明城市建设、食品安全、社会安全、社会生活、社区治理、环境保护等，重在协商讨论、沟通而不是决策。

四、推进基层治理现代化进程中的协商民主

推进基层治理现代化，发展基层协商民主，首先，需要转变观念，树立治理理念，培育基层协商民主意识。从基层治理权威主体来看，地方政府和基层管理者很多依然停留在传统统治和管理思维，对治理的理念认识不到位，协商民主意识不强，不信任基层群众的参与治理和协商的价值，偏好代民作主、代为决策。对于基层民众来说，许多群众参与协商意识不足，对于能够带来实际、直接物质利益的公共事务有兴趣，对无实际物质利益的参与消极甚至不参与。治理和协商过程非简单的利益博弈和个人利益计算，而是多元主体、利益相关方能够平等地理性对话、沟通和调适，促进决策的合法化，实现公共利益。若过于关注个人可能获得的实际物质利益，公共理性将显得不足，会阻碍基层治理能力的提升。因此，发展基层协商民主，推进基层治理现代化，需要各方转变理念和认知，实践协商民主，树立治理理念，推进基层治理现代化。

其次，促进参与和协商多元主体之间的平等性。基层治理和协商民主常常遭遇多元主体不平等性。作为基层治理权威主体的地方政府和基层管理者，往往官本位意识比较强，官僚主义风气比较浓厚，对社会组织、公民个人的平等参与权尊重不够，压缩公民参与治理和协商的空间。而社会组织和民众受到传统被管理者角色的长期影响，也会有意无意地贬低自我主体价值，低估自我，难以据理力争、平等协商和沟通互动，导致基层治理和协商民主往往走过场，流于形式。协商民主和选举民主是互补关系而不是替代关系，需要通过完善选举民主来驯服权力，推进协商民主；通过参与治理，增强民主意识和协商能力。同时，社会组织和公民个人需要积极参与治理和协商，提升自身议事能力和理性对话、沟通的能力，提高与基层管理者和决策者的对话地位。在良性互动、理性对话、相互妥协过程中，促进基层治理和基层协商民主多元主体之间的互信，增进地位平等。

再次，建立参与治理和协商的制度保障机制。现有基层治理和基层协商民主随意性比较大，缺乏整体规划和制度化保障机制。因此，需要进行总体规划，制定和完善基层治理和基层协商的制度框架和保障机制，就基层公共事务和公共决策中需要社会、公民个人等参与治理和民主协商的多元主体范围、事项内容、协商方式和程序等作出明确和具体的规定，并加强对治理参与和协商的信息公开，建立评估考核机制和问责机制，实现基层治理和基层协商民主制度化、法制化，激发地方和基层开展广泛的治理和协商民主创新实践的积极性，培养民主意识，锻炼参与能力，提高基层治理能力现代化水平和进程。

最后，建立参与和协商的矛盾调解机制。观念上，基于不同的立场、不同的经历和经验，不同的世界观和价值观，多元主体对基层公共事务和公共问题会持有不同的看法和观点；利益上，多元主体不可能完全一致。这决定了基层治理和协商过程中的观点分歧、利益矛盾和冲突不可避免。因此，基层治理和基层协商民主需要建立冲突解决机制、责任追究机制，化解多元主体之间的矛盾。各个主体需要在参与、治理和协商过程中，学会积极倾听，开展理性对话，坚守自身底线，遵守共同规则，懂得相互妥协，尽可能达成基本共识，努力化解分歧和矛盾。

在基层协商民主中，推进基层治理能力现代化，应有意识地促进基层协商民主和基层社会公共治理能力现代化的良性互动，以基层协商民主推进基层民主发展，促进二者的理性对话、沟通和合作，在基层治理能力现代化过程中贯彻、完善基层协商民主，从而实现二者的良性互动发展。

[1] 格里·斯托克. 作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学杂志：中文版，1999(2)：19-30．

[2] 毛寿龙. 现代治道与治道变革[J].江苏行政学院学报，2003(2)：86-92．

[3] 俞可平.经济全球化与治理的变迁[J].哲学研究，2000(10)：17-24．

[4] 俞可平. 衡量国家治理体系现代化的标准[N]，南京日报，2013-12-10(7)．

[5] 刘建伟. 国家治理能力现代化研究综述[J].上海行政学院学报，2015(1)：98-106．

[6] 徐勇，吕楠. 热话题与冷思考——关于国家治理体系和治理能力现代化的对话[J].当代世界与社会主义，2014(1)：4-10．

[7] 徐勇. 县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换[J].江苏社会科学，2002(3)：27-30．

[8] 何包钢. 中国协商民主制度[J].浙江大学学报 (人文社会科学版)，2005(3)：13-20．

[9] 王河江，陈国营. 协商民主述评[J].浙江工业大学学报(社会科学版)，2012(2)：160-164．

[10] 余华. 基层协商民主的现状分析与发展对策——以浙江省为例[J]. 观察与思考，2015(3)：44-50．

[11] 吴兴智.公民参与、协商民主与乡村公共秩序的重构[D].杭州：浙江大学，2008．

(责任编辑：金一超)

Strengtheningthegrassrootsdeliberativedemocracyintheprocessofmodernizationofthegrassrootsgovernancecapacity

WANGHejiang1，CHENGuoying2

(1.ZhijiangCollege，ZhejiangUniversityofTechnology，Hangzhou310024，China；2.CollegeofPoliticsandPublicAdministration，ZhejiangUniversityofTechnology，Hangzhou310023，China)

Topromotethemodernizationofnationalgovernancesystem,governancecapacityhasbecomeanimportantissue,andthedevelopmentofdeliberativedemocracyatthegrass-rootslevelisanimportantpathchoicetopromoteandrealizethemodernizationofgrassrootsgovernancecapacity.Governancetheoryemphasizesthatthegovernment,thecommunity,thesocialorganization,thecitizenindividualandothermultiplesubjectsparticipateinthegovernanceofpublicaffairs,andimprovethegovernanceperformanceofpublicaffairs.Themodernizationofgovernancesystemsandgovernancecapacityisanewsubject,andthepathtomodernizationofevaluationstandardsandgovernancecapacityneedstobeexplored.Deliberativedemocracyemphasizestherationaldialogue,communication,consultationandcooperationbetweenmultiplesubjectsintheprocessofpubliclife,andithelpsimprovethelegitimacyofpublicdecision-making.TherearerichpracticesofgrassrootsgovernanceanddeliberativedemocracyinZhejiangprovince,butmanyobstaclesyetneedbeovercome.Weneedtopromotethemodernizationofgrassrootsgovernanceintheprocessofgrassrootsdeliberativedemocracyandstrengthendeliberativedemocracyintheprocessmodernizationofgrassrootsgovernancecapacitybypromotingrationalcommunication,dialogueandcooperationatthegrassrootslevel.

grassrootsgovernance;modernizationofthecapacityofgrassrootsgovernance;deliberativedemocracy

2016-03-16

教育部人文社会科学一般项目(10YIA810025)；教育部人文社会科学项目(15YJC810017)

王河江(1962—)，男，江苏盐城人，教授，硕士，从事基层社会治理、公共政策分析研究；陈国营(1977—)，男，湖北黄冈人，副教授，博士，从事智库研究、制度分析与公共政策、网络治理研究。

D082

A

1006-4303(2016)03-0298-05