中国慈善组织参与应急管理的问题与对策

程书波，刘亚妮

(1.河南理工大学 安全与应急管理研究中心，河南 焦作 454000;2.河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 454000)



中国慈善组织参与应急管理的问题与对策

程书波1,2，刘亚妮2

(1.河南理工大学 安全与应急管理研究中心，河南 焦作 454000;2.河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 454000)

E-mail：chengshubo@hpu.edu.cn

摘要：突发事件应对已成为我国政府日常工作中的一项重要内容。近几年，我国政府在重特大突发事件中的迅速响应、高效处置已获得了国内外和广大人民群众的普遍赞誉。尤其是在突发事件处置的过程中，全国各地慈善组织的积极参与，更成为我国应急管理工作中的一大亮点。然而，慈善组织在参与应急管理的过程中仍存在许多问题与不足。本文深入分析了慈善组织参与应急管理的特点，探讨了慈善组织参与应急管理过程中存在的问题，并针对性地提出了一系列完善和提高慈善组织参与应急管理水平和能力的建议。

关键词：应急管理；慈善组织； 问题；对策

一、序言

目前，我国正处于社会转型的关键时期，各类社会矛盾不断涌现，突发事件频繁发生，既严重地影响了社会的和谐与稳定，也给应急管理带来了新的挑战。而应急管理又是一个涉及多部门、多行业的复杂系统工程，单纯依靠政府的力量难以达到迅速、有序、高效的处置效果。因此，慈善组织作为社会公益组织的重要形式之一，在应急管理工作中有着不可替代的作用。另外，在政府主导的应急管理工作中，慈善组织的积极参与不但是宣传自己、提升服务品质和实现自身价值的一个良好机会，而且还有助于弥补政府工作之不足，提高突发事件的应对效率。

二、慈善组织参与应急管理的特点

(1)慈善资源参与是慈善组织参与应急救援的显著特点。由于我国应急资源储备网络还没有完全建立起来，不论是储备物资的总量还是种类都不能满足应急的需求，而慈善组织恰能最大程度地动员社会闲散物资参与到突发事件的应对过程中，弥补政府物资储备之不足，为应急管理提供支持。如在雅安地震救援的黄金时期，深圳壹基金公益基金会和中国红十字会都在第一时间派遣了专业救援队和志愿者队伍，减少了灾害造成的损失。

(2)应对不同突发事件的方法存在差异性。目前，我国将突发事件分为四大类，即自然灾害、事故灾难、社会安全事件、公共卫生事件。由于不同类型突发事件的应急管理体制、机制存在着很大的差异，因此，对慈善组织的参与要求也不尽相同。例如：自然灾害事件发生时，要避免志愿者和救灾物资的蜂拥而至造成道路堵塞，进而浪费掉宝贵的救援时间。在对公共卫生事件进行慈善募捐时，要避免进行集体性捐赠活动和捐赠仪式，鼓励捐赠者通过银行或邮局转账汇款、网上捐款、短信捐款等方式进行捐赠。另外，在突发事件应对过程中，慈善组织需要实行与平时不同的捐赠机制，同时还需要开辟日常性与紧急条件下不同但同样畅通的捐赠渠道[1]。

三、慈善组织参与应急管理的现状与存在的问题

(一)应急管理的现状

进入21世纪之后，我国社会发展步入转型期，一些突发事件可能会引发次生灾害，进而形成事故链。因此，单纯的政府响应已经难以有效地应对突发事件。另外，紧急救援又是慈善组织的标志性项目之一，因此，将慈善资源纳入到应急管理中来，能起到事半功倍的效果。通过比较表1和表2发现，因灾死亡人数与社会捐款、捐物基本上呈正相关关系，灾害严重、因灾死亡人数多的年份往往也是社会捐款和捐物比较多的年份。突发事件一定程度上推动了慈善活动的开展，而慈善活动的开展又为突发事件的有效应对提供了支持。

表1　因灾死亡(含失踪)人口 　人

注：数据来源于《2014年社会服务发展统计公报》

表2　接受社会捐款和衣被

注：数据来源于《2014年社会服务发展统计公报》

在突发事件应对过程中，由于突发事件的复杂性、损害性和难预测性，政府部门会经常出现组织功能“失灵”或不当行为[2]的发生。一旦被媒体曝光，基于乘数效应，民众将会在很长一段时间内怀疑政府的应急处置能力。而慈善组织的参与和努力实践，不但可以弥补政府工作的不足，还可以通过与政府部门的合作建立良好的伙伴关系，进而减小政府的防灾减灾成本。如慈善组织可以无偿提供救援物资，可以派遣大量具有不同技能的志愿者深入灾区进行救援活动(如帮助疏散转移灾民、拯救生命和财产；帮助恢复灾区受损建筑物、基础设施和生态环境；对灾民及时进行心理干预)，最大限度地减少突发事件带来的影响和损失。

(二)应对过程中存在的问题

(1)慈善组织管理混乱，缺乏透明度。我国当代慈善事业是在20世纪80年代初复兴与发展起来的，起步较晚，管理模式单一。随着改革开放的深入和社会经济的发展，越来越多的慈善组织开始兴起，但由于我国慈善组织管理体制正处于转型期，导致部分慈善组织管理混乱，慈善活动缺乏独立性、创新性[3]以及透明度不够等缺点。中民慈善捐助信息中心发布的《2014年度中国慈善透明报告》显示，2014年度中国慈善透明指数比2013年提高了2.3%，其中，慈善会、公募基金会和非公募基金会的透明指数稳步提高，但红十字会、民办非企业单位和其他社会团体的透明度指数则有所下降。例如，2014年的红十字会透明指数较上年下降了5.46%，且透明度指数低于样本平均值。

(2)慈善组织志愿者管理机制不健全。从专业上来看，大多数志愿者的救援专业技能知识较为贫乏，徒有一腔热血。如2009年青海玉树地震时，部分没有受过专业救灾技能训练的志愿者涌入灾区，不仅没能有效地参与救灾，反而因为“高原反应”等问题而成了灾区的负担[4]。

从安全上来看，志愿者在参与应急管理过程中缺乏安全保障。有的突发事件危害性较大，有的突发事件场面残酷，志愿者在参与救援过程中极有可能会受到人身伤害或留下心理阴影，如果没有合理的保障机制，志愿者参与应急管理的后顾之忧就无法解除。

(3)慈善组织之间缺乏沟通协调。我国慈善组织众多，实力悬殊也较大，相互之间不但缺乏沟通协调，而且对所需的资源救助信息也不明了，以至于造成一些受灾地区的救援物资重复配置，另一些受灾地区却无物资可调配。另外，我国慈善组织的应急能力和管理水平还比较低下，在参与应急管理过程中随意性较大，且缺乏相应部门或第三方的监督与协调，常会出现“慈善失灵”现象，进而增大应急管理的压力。

四、完善应急管理中慈善参与的对策

(1)相关部门对慈善组织要由控制转变为以引导为主，给予慈善组织更多的活动自主权，提高慈善组织参与应急管理的积极性。我国慈善组织多以官办或半官办为主，其慈善活动常由于经费不独立、多重管理、审批困难而难以有效开展[5]。因此，相关管理部门急需从一个领导者转向引导者，从组织者转向监督者，放松对慈善组织的控制，引导其步入法制化、规范化的轨道。同时，向慈善组织提供各项激励政策，鼓励慈善组织创新运作模式，并定期对慈善组织管理者进行培训，提高其管理技能和管理水平。2009年，中民慈善捐助信息中心根据我国公益慈善行业的发展现状，设计出了《中国公益慈善组织透明度评估体系》，并依据此体系连续数年发布了《中国慈善透明年度报告》，而且该中心每年都会根据实际情况对评估体系进行改进和完善。在应急管理方面，鉴于慈善组织自身的特性及其在应急管理中的特点，应急管理相关部门要在尊重慈善组织独立性的基础上，与慈善组织建立以政府为主导的密切合作关系，通过利用突发事件的新闻性、焦点性，宣传慈善组织的奉献精神和救灾能力，实现慈善组织的组织目的。

(2)慈善组织要定期开展人员培训，并制定完善的志愿者保障机制，提高其工作质量和效率。为了保障慈善组织参与应急管理的效率和质量，慈善组织需要与应急管理相关部门建立共通的交流平台，互享信息，及时沟通，加强合作。在日常生活中，应急管理专业人员应对慈善组织管理者和志愿者进行基本的应急知识普及和救援技能培训，提高慈善组织管理者应对突发事件的管理水平和志愿者的救援效率。同时，还可以宣传普及应急管理知识，使民众时刻保持风险意识、危机意识、安全意识，提高民众的自救互救能力，为救援人员赢得更多救援时间，尽可能地减少突发事件造成损失。另外，相关部门还要对志愿者进行资格认证，使应急志愿者具备参与应急管理的良好素质与技能；制定必要的保障制度，为志愿者购买人身伤害意外保险，尽可能地减少其后顾之忧；对志愿者参与应急管理的时间与行动进行跟踪，为后期奖励与惩罚提供依据，以维持志愿者的服务热情和质量。

(3)通过不断完善慈善组织救灾联盟，整合不同慈善组织的救灾力量，提高慈善组织参与应急救援的质量。在突发事件应对过程中，灾区会有各种各样的细微需求，这就需要本土的NGO深入社区、发现需求、提供服务[6]。同时，通过慈善组织救灾联盟评估救灾需求，整合协调各方慈善资源，提高慈善组织的工作质量和突发事件的应对效率。在慈善组织救灾联盟内部，设立协调委员会负责联盟的日常运作，利用现代高科技技术，建立动态信息数据库和畅通的交流平台，时刻掌握各慈善组织的动态变化。在社会常态时期，定期举行座谈交流、技能培训、项目合作、联合演练、共同募捐等活动，以提高慈善组织的救灾质量。在非常态社会时期，慈善组织救灾联盟可以针对突发事件迅速做出反应，在第一时间展开对突发事件的分析与评估，然后通过沟通平台与联盟内部各慈善组织进行沟通，对资源的分配、各慈善组织的救援以及灾后重建过程中如何分配任务等问题进行积极磋商；同时，通过与政府部门建立沟通平台，加强信息交流，以提高突发事件应对的连续性、有序性。

(4)应急管理部门应与慈善组织签订业务合同，并定期举行演练。突发事件应对过程中会涉及众多的社会组织，为保证社会组织有序参与救援工作，需要对参与的社会组织进行整体性规划。如通过规范的流程与相关组织签订业务合同，规定双方的权力与责任，明确各自的活动范围与担任的角色。平时做好人员培训、物资储备，并时刻保持通讯设备的畅通无阻。突发事件发生时，慈善组织应积极与相关部门进行沟通，有针对性地为应急管理活动提供资源支持，以避免由于信息不对称造成救援行动无序，进而增大救援成本。另外，突发事件的发生往往因为发生的时间、地点和环境不同而呈现出不同状态，为使慈善组织管理者和志愿者更加熟悉自己的角色，并熟练掌握自己在突发事件处置中应该具备的技能和素质，要定期举行演练，以发现目前工作中存在的漏洞和需要改进的地方，从而不断完善应急预案，避免因临阵慌乱或业务不熟影响突发事件的救援质量。

(5)慈善组织采取突发事件应对措施之前必须获得相关部门的许可，服从专业应急管理部门的监督和协调。目前，我国慈善组织种类繁多，区域发展极不平衡。在突发事件应对过程中，各慈善组织在行动上主观性较强，缺乏组织性与纪律性，有的不但救援效率低下，有的有时还会起到相反作用。如汶川地震时期，混乱的救援活动曾一度阻碍了地震救援的顺利进行。雅安地震时，就很好地吸取了汶川地震的教训，在指挥中心设立了社会组织志愿者服务中心(下设接待部、服务部和综合部，由综合部负责社会组织报备、志愿服务、项目申报、行动协同等工作[7])，避免了汶川地震救援教训的再生。为避免应急行动混乱，保障慈善组织有序地参与应急管理，并充分发挥慈善组织在突发事件应对中的功能，需要深化慈善组织参与应急管理的服务通道，不断更新慈善组织的内部信息，以便及时地对参与突发事件应对的慈善组织做出科学的部署和监督。慈善组织在参与突发事件应对之前，除了需要向上级慈善部门报告之外，还必须向应急管理相关部门提出申请并备案。只有同意接受应急管理相关部门监督和协调的，才能参与突发事件的应对。

(6)完善相关法律法规，保障慈善组织有序参与应急管理。健全的慈善法律法规体系，是促进慈善组织健康快速发展的保障。目前，我国既没有一部完善的法律或规章制度对慈善组织参与应急管理做出明确的规定，也没有一个明确的政策文件对慈善组织参与突发事件应对的资质、保障和方式做出约束，以至于由于众多慈善组织的无序参与而增大了应急管理部门对突发事件现场的控制难度。因此，我国迫切需要对慈善组织参与应急管理做出顶层设计，通过借鉴国外相关的慈善法律制度，完善应急管理类和慈善组织的相关法律法规以及突发事件的总体应急预案，提高慈善组织参与突发事件应对的质量。

参考文献：

[1]李芹.SARS危机中慈善捐赠的特点与动机探析[J].河南社会科学，2004，12(2)：55-59.

[2] 李宝梁.我国慈善事业社区化发展探析[J].学术交流，2007(3)：121-125.

[3] 郭佩霞.推动慈善捐赠的税收激励与政策完善[J]. 税收经济研究，2014(2)：24-28.

[4] 王松磊.“4.14”玉树地震应急救援的启示——基于玉树地震灾区的实地调研[J]．西藏发展论坛，2010(4)：47-49.

[5] 汪大海，刘金发.政府支出与慈善捐赠的挤出效应研究——基于2003—2010年中国省市面板数据[J]. 中国市场，2012(50)：48-55.

[6] 许琳，何晔.论慈善事业发展的乘数效应[J].西北大学学报(哲学社会科学版)，2005，35(1)：140-144.

[7] 杨丽.关于雅安社会组织与志愿者服务中心的思考：来自“4·20”庐山抗震救灾一线的报告[J].中国社会组织，2013(5)：17-18.

[责任编辑杨玉东]

The Problems and Countermeasures of Charitable Organizations’ Participation

in Emergency Management in China

CHENG Shubo1,2, LIU Yani2

(1.SafetyandEmergencyManagementResearchCenter,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,Henan,China; 2.EmergencyManagementSchool,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,Henan,China)

Abstract：Response to emergency has become an important component of Chinese government’s routine work. In recent years, the government has earned wide appreciation for instantly responding to and efficiently disposing of major emergencies, which is highlighted by charitable organizations’active participation all over the country, though with some unsatisfactory facts. This paper first analyzes the characteristics of charitable organizations’ involvement, then explores the underlying problems, and last put forward a series of suggestions to further improve charitable organizations’ efficient participation in emergency management, which is of vital significance for emergency management practice and study.

Key words：emergency management; charitable organizations; problem; countermeasure

中图分类号：C93-053;C913.7

文献标识码：A

文章编号：1673-9779(2015)04-0425-04

作者简介：程书波(1979—)，男，河南原阳人，博士，副教授，从事公共安全管理与环境应急等研究工作。

基金项目：国家自然科学基金项目(41101460, 71203057)。

收稿日期：2015-08-12