非公有制企业集体利益争议的法律治理

毛　景

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)



非公有制企业集体利益争议的法律治理

毛景

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

摘要：我国目前治理非公有制企业中引发的集体利益争议问题，采取的是“协商——行政调解——仲裁——诉讼”的模式，而并非调处或者调处与劳动斗争相结合的方式。集体利益争议具有“缔约”性质，不宜适用强制调解和实质司法审查，且协商方式的作用在现阶段极为有限，故应在倡导劳资合作的原则下将自愿调解与仲裁作为化解非公有制企业集体利益争议的法律方式。

关键词：非公有制企业;集体利益争议；法律治理；调解；仲裁；劳资合作

一、问题的提出

近年来非公有制企业劳动者发起大规模罢工的事件时常见诸报端(如2010年南海本田罢工事件、2013年盐田国际罢工事件、2014年裕元鞋厂罢工事件等),引起了官方、实务界和学术界的关注。在这些罢工事件中，劳动者的诉求林林总总，涉及基本工资增加、社会保险、住房公积金、工会改组、年终奖、福利补贴和经济补偿金等方面。近年涌现的罢工潮折射出国家法律与制度的无力。“治世不一道，便国不必法古。”[1]新生代劳动者权利意识的增强并以实际行动争取自身权利的现实，要求国家对此予以正视并改进现有的治理模式。

法律是治国之重器。关于我国治理集体利益争议的问题，目前学界似乎走入了一个误区，即认为应当采取调处或者调处与劳动斗争相结合的方式。笔者认为，当前我国治理集体利益争议所采取的是“协商——行政调解——仲裁——诉讼”模式。尽管集体利益争议也可能发生于公职部门或国有企业中，但非公有制企业中的此类争议仍占据主流，故为了便于集中讨论，笔者选取非公有制企业作为研究视角，以提出治理集体利益争议的改进意见。

二、集体利益争议的界定

“利益争议”这个概念是舶来品，我国学者普遍将其与集体争议、团体争议等概念相混用。鉴于此，笔者首先厘清利益争议的性质，再结合我国特殊国情准确阐明“集体利益争议”的含义。

(一)利益争议的性质

考察利益争议之性质，需回溯至利益争议与权利争议之论争。对于权利争议与利益争议，各个国家或地区的表述略有不同，例如德国称为权利争议与规范争议，台湾地区则称为权利事项之争议(法律上之争议、权利争议)与调整事项之争议(事实上之争议、利益争议)。笔者认为，利益争议的本质特征在于多数劳动者形成的集体诉求，凭借现有法律与原有合同已无法解决，需通过劳资双方进行新一轮的协商来处理。这充分体现了劳资自治的理念和国家立法对劳资自治的高度尊重。

劳资自治属于社会自治的范畴之一。对于涉及国家利益与社会公共利益的事务，国家会设立严密的规定予以特别保护，除此之外，一般则给予利益主体自我处理的权利。因为每个人、每个群体都是自我利益的最佳判断者，可以自我负责地以理性的方式来处理自己的事务。德国人在区分权利争议与利益争议时认为，权利争议的特征如下：“权利空间是指已经存在一个权利制度，通常要确定特定的权利和义务。利益对立这里已经获得了一个最终规则，特别是通过国家立法、自治性章程以及私人自治的合同签订，例如解约保护法、已经存在的集体合同和已经签订的劳动合同”[2]。即权利争议可以直接依据法律、集体合同及劳动合同来处理。利益争议的本质在于“有约束力的利益评判的期待表明了规范空间的特征。它还需要一个主权性的、社团性的或者私人自治的规则创造(规范)。这一规范空间可能通过如劳动合同、集体合同和企业合同被填充并且因此会出现规范争议的诱因”[2]。换言之，发生利益争议时，不是凭借已有的法律或合同，而是需要劳资双方创造一个新的规则并据此予以化解纷争。

既然利益争议不能类似于权利争议那样依据法律、集体合同、劳动合同予以处理，那么就只能任凭劳资双方自行解决。在社会实践中，出现大规模劳资纠纷时，工人时常发动罢工、游行、静坐，而雇主亦以闭厂、拒绝集体协商等方式回应。利益争议的核心是劳资双方的利益发生分歧，处理利益争议的目的不在于消灭罢工、闭厂等行为，而是弥补劳资双方利益的差距，罢工、闭厂等行为只是劳资双方在协调利益冲突中的手段。协调二者利益争议的方式多种多样，而罢工、闭厂显然不是最优策略。解决利益争议的方式之选择，牵涉到利益争议的性质。“劳资双方在依约履行上并无争执，而是劳资双方当事人对劳动条件主张继续维持或变更发生争议，则此时并非个人权利的问题，而是社会经济的利益冲突，当事人目标是回到缔约前以修约或换约为目的进行争议，在法理上属于‘缔约’之问题。”[3]劳资双方发生利益纠纷，缺乏直接的、具体的合法凭据来判定之，只好自行协调以达成新的劳动条件。在性质上，这种双方就新的劳动条件所进行的对话、谈判、签约等一系列过程，属于缔结合同的行为。

(二)集体利益争议的含义

分析利益争议的性质时，应区分其与权利争议的差异。但在我国，集体利益争议是一个相对模糊的概念，学界往往将其与集体争议、团体争议个别利益争议等概念相混淆。一种观点认为，集体利益争议等同于集体争议，例如“劳动者集体争议行为，以劳资利益争议为前提”[4]“个别劳动争议多是权利争议，而集体劳动争议被认为应归于利益争议”[5]等。另一种观点认为，集体利益争议是与集体权利争议相区分、相对应的概念，例如“集体争议是一个上位概念，是从主体角度对劳动争议的分类，而利益争议是从争议的内容角度对劳动争议所做的分类，将主体角度和内容角度相结合，可以认为集体利益涵盖集体权利争议和集体利益争议两种类型”[6]。还有一种观点认为，集体争议与团体争议是两个不同的概念，“集体争议，又称多人争议或群体性争议，是指多个职工当事人基于共同理由与用人单位发生的争议。团体争议，亦称集体合同发生争议，是工会与用人单位或其团体之间因集体合同而发生的争议”[7]。上述观点均存在一定的合理性，对于如何界定集体利益争议的含义具有启示意义。

在上述罢工事件中，有一个值得注意的细节是在工人们自发罢工的过程中，要求改组原有的工会组织，并在参与集体协商时选举出了自己的谈判代表。假若按照标准的个人利益争议与集体利益争议的分类，起初工人们与用人单位之间的劳资纠纷属于个人利益争议，后来由于自行选举出了自身新任的工人代表并由其参与集体谈判，则转化成了集体利益争议。这种行为应如何定义？在民主政治发达和市场经济成熟的国家或地区，法律往往严格限定集体行动的劳方主体必须是工会。“一个既没有由工会组织发起，此后也没有由工会组织接管的非工会组织的罢工，是违反集体合同法的，因为在雇员一方缺乏具有签订集体合同能力的当事人。”[2]但是，同处东亚儒家文化圈的台湾地区，其“劳资争议处理法”第7条规定了集体利益争议的处理，该条第2项指出“前项劳资争议之劳方当事人，应为工会。但有下列情形者，亦得为劳方当事人：一是未加入工会，而具有相同主张之劳动达十人；二是受雇于雇用劳工未满十人之事业单位，其未加入工会之劳工具有相同主张者达三分之二以上”。

笔者认为，依据我国的现有国情，劳动法意义上的集体利益争议的含义可定义如下：所谓集体利益争议，是指由劳动者十人以上发动，并由工会代表或由其自行推举的工人代表参与，以签订、变更劳动条件(劳动待遇、工会组织、工作环境)为目的的协议内容之争议。

三、我国集体利益争议治理模式之检讨

对于集体利益争议，从现有法律规定看，我国采取的治理模式为“协商——行政调解——仲裁——诉讼”。本部分将介绍关于现有模式的具体规定，分析其形成原因以及存在的弊端。

(一)治理集体利益争议的现行模式

我国对于集体利益争议的规制主要体现在《劳动法》《劳动争议调解仲裁法》《集体合同规定》中。《劳动法》第84条规定，“因签订集体合同发生争议的，当事人协商解决不成的，当地人民政府劳动行政部门可以组织有关各方协调处理。因履行集体合同发生与当事人协商解决不成的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁”。签订集体合同发生争议，属于利益争议的范畴之一，依据该条规定可以采取协商与行政调解的方式解决。《劳动争议调解仲裁法》第7条规定,“发生劳动争议的劳动者一方在十人以上，并有共同请求的，可以推举代表参加调解、仲裁或诉讼活动”。十人以上劳动者拥有共同的诉求，符合利益争议的特征，可以采取调解、仲裁或诉讼方式来解决纠纷，但必须推举代表。《集体合同规定》第49条规定，“集体协商过程中发生争议，双方当事人不能协商解决的，当事人一方或双方可以书面向劳动保障行政部门提出协调处理申请；未提出申请的，劳动保障行政部门认为必要时，也可以进行协调处理”。此处的集体协商内容包括集体权利争议和集体利益争议，该条规定可采取自愿调解与强制调解的方式处理集体利益纠纷。

综合上述法律条文，可归纳出我国对集体利益争议的治理模式。参加行政调解时，要求由劳动者推选出的代表代替劳动者参与调解活动。此外，行政调解分为自愿调解与强制调解，其中强制调解的条件是劳动行政部门认为必要。

(二)现行治理模式的成因与利弊

集体利益争议的治理方针应是通过劳资自治以弥合劳资双方之间的利益分歧。鉴于集体利益争议的自治性解决思路，我国设计出的协商、调解、仲裁等处理方式是必要的，可充分尊重劳资双方的意志。至于诉讼方式，由于集体利益争议的“缔约”性质，对于集体利益纠纷进行直接审判是不妥当的。

规范意义上的协商是指工人与用人单位在无其他机构或人员的参与下，直接地就劳动条件进行对话、谈判、订约的行为。这种方式最大程度地体现了劳资自治的理念。因资本的天然逐利性，我国非公企业长久以来养成了最大限度压低用工成本的思维惯性。当工人以自己的辛勤劳动助成企业利润长期增长的成果时，提出增加工资、改善工作环境、改组工会等变更劳动条件的合理诉求，往往遭受用人单位的漠视。因此，劳资双方直接协商，并就新的劳动条件达成合意的现实可能性微乎其微。尽管《劳动争议调解仲裁法》允许劳动者请求工会或者邀请第三方共同与用人单位协商，但却缺乏对工会工作人员的责任约束，制度的效用大打折扣。协商属于一种作用极为有限的化解集体利益纠纷的方式。

调解的本义是由一个中立的第三人(机构或个人)组织发生利益争议的劳资双方到场，协助分析争议焦点，促成双方心平气和、互谅互让地达成一个双方均可接受的合意。从法律文本出发，我国法律从条文方面提出了企业调解、基层人民调解、行政调解、司法调解等解决劳动争议的方式。仔细分析便知，企业调解的双方为职工代表与企业代表，此实为协商；基层人民调解尚处于探索阶段，专业能力与处理结果公信力严重不足；司法调解则与集体利益争议“缔约”性质直接相冲突,故真正意义上的调解乃是行政调解。我国的行政调解分为自愿调解与强制调解。当劳动行政部门认为必要时，可径行对集体利益争议进行强制性调解，达成和解协议。强制调解的对象不区分公职部门与非公企业，简单地以“劳动行政部门认为必要”即可实行，是否妥当？

“仲裁是指劳资双方就利益争议无法达成一致时，由第三人(仲裁人)做出处理决定，且双方都同意并服从该决定的方式。”[8]仲裁与调解的根本区别在于，仲裁人可以代替争议双方做出决定，而调解人则不可以。《劳动争议调解仲裁法》第2条规定了适用范围，其中第2项和第4项的内容，即“因订立、变更劳动合同发生的争议”与“因工作时间、休息休假、福利发生的争议”，属于典型的利益争议的范畴。《劳动人事争议仲裁办案规则》第4条规定，“劳动者一方在十人以上的争议，仲裁委员会可优先立案，优先审理”，表明集体劳动争议可予仲裁。集体利益争议，例如劳动者十人以上因要求用人单位增加福利、变更工作时间等引发的争议，有权提交仲裁机构仲裁。然而由于我国法律并未明确区分权利争议与利益争议，实践中一般将集体利益争议按照多数人的个别权利争议来处理。

诉讼是解决纷争的最终方式,具有一定的现实合理性,判决具有终局效力。至于诉讼在具体实践中，当权利争议与利益争议的界限模糊时，可能符合起诉条件时，例如“福利金与员工分红，由于其请求金额有上下额度之关系，故兼具权利争议与利益争议之性质”[9]，应按照集体利益争议的“缔约”性质，集体利益争议不适用诉讼方式。然而我国法律却明确规定对于劳动者十人以上，有共同诉求的，可以采取诉讼途径解决纠纷。在实践中，法院倾向于将劳动者人数众多的劳资纠纷分解为多个个别劳资纠纷来审理，一方面能够降低处理难度，另一方面确保增加法院的案件审结量。

四、集体利益争议治理模式的改进

集体利益争议的法律治理，在理念层面上须贯彻劳资自治原则，在制度层面上须完善调解与仲裁程序。劳动斗争只是促进集体谈判的手段，并非正式的、直接的化解纷争的方式。协商亦只是劳资双方的内部行为，协商结果亦不具有终局效力。因此，治理集体利益争议的法律途径应当是调解与仲裁。

(一)集体利益争议治理的法律理念

集体利益争议具有“缔约”性质，体现了劳资自治的特点，属于社会自治的一部分。化解集体利益争议的方式多种多样，其中劳动斗争作为一种相伴随的现象，只是工人促成资方回到谈判桌前并接受工人合理诉求的手段。长期以来，我国各种非公企业以破坏环境资源和压低用工成本为代价，获取了巨额利润，对于集体利益争议缺乏理性认识和应对经验。“资方把集体劳动争议所引发的产业行动，引往‘社会治安问题’‘扰乱社会秩序的犯罪问题’‘社会稳定问题’的方向，打压劳动者群体，把地方政府和司法机关推向‘第一线’，巧妙地使劳资冲突转化为地方政府与劳动者群体的冲突。”[10]这是一种极不负责的态度，也越来越不能适应现代法治社会的要求。因为随着工人权利意识的觉醒以及对自身合理诉求的强烈呼唤，地方政府迫于压力也会强制要求资方满足工人们的诉求。集体利益争议，属于资方与劳方自治的范畴，应当由双方自行解决，政府作为中立的第三方，仅起促成劳资双方理性化解纷争的作用。

劳资合作、劳资双赢是劳资自治的应有之义。集体劳动关系已经成为现代社会劳动关系的核心。西方发达国家的经验表明，集体劳动关系有助于推动经济持续发展和社会更加稳定，而和谐的劳资关系和有效的运营会让企业获得的新增利润足以补偿因集体谈判带来的新增用工成本。集体利益争议的中心内容，仍然是增加工资与提高福利。“劳动工资，是勤勉的奖励。勤勉像人类其他品质一样，越受奖励越发勤奋。丰富的生活资料，使劳动者体力增进，而生活改善和晚景优裕的愉快希望，使他们愈加努力。所以，高工资地方的劳动者，总是比低工资地方的劳动者活泼、勤勉和敏捷。”[11]随着经济、社会情形的变化，工人提出的增加工资、提高福利等要求，是基于个人生活的现实必要，而且符合人性的基本需求。健康、活泼、勤勉、敏捷的工人，是和谐劳动关系的不可或缺的构成要素，也是劳资合作、劳资双赢的前提条件。

(二)集体利益争议的治理程序

集体利益争议的化解应当贯彻劳资自治的原则。法律理念若要在社会实践中发挥实际作用，需要一套周密的法律程序予以保障。“带有惩罚的规则创立起一定程度的秩序，将人类的行为导入可合理预期的轨道。如果各种相关的规则是彼此协调的，它们就会促进人与人之间的可靠合作，这样他们就能很好地利用劳动分工的优越性和人类的创造性。”[12]集体利益争议的出现，表明劳资双方之间的利益发生了分歧。针对劳资纷争，设置严密而合理的程序规则系统，可将争议当事人的行为导入法治化的轨道。

协商作为处理集体利益争议的第一道环节，由于资方的消极态度和企业工会的局限性，作用极为有限。至于诉讼程序，在民主政治发达和市场经济成熟的国家或地区，一般作为对仲裁裁决进行形式审查的方式。诉讼程序耗时耗力，对于劳动者而言并非实现诉求的最迅捷的途径，且诉讼程序的对抗性容易激发双方的对立情绪，不利于案结事了。集体利益争议的“缔约”性质，也排斥诉讼程序的直接干预。调解与仲裁，应成为我国解决集体利益争议的主要程序。

调解程序，能够帮助争议双方特别是劳动者节省时间和金钱，保持和促进双方之间原有的合作关系。在德国，“如果集体合同当事人不能就签订新的集体合同达成一致，那么就可以在法定或约定的调停程序中进行努力。但是，原则上没有规定集体合同层次上的强制调停”[2]。与德国明令禁止强制调解不同，我国法律允许在劳动行政部门认为必要时进行强制调解。这一规定是不妥当的，具有鲜明的行政干预色彩，违反了集体利益争议的劳资自治原则。为了维护国家利益和社会公共利益，对于从事特殊工作的劳动者(例如就职于公职部门和教育机构等领域的劳动者)，当其用人单位发生集体利益争议时，可进行强制调解。对于其他劳动者，应尊重劳动关系所包含的诚信与自治原则，取消强制调解的规定。

仲裁相对于诉讼，具有专业、便利、迅速、弹性的优点。“劳资当事人在仲裁程序上享有的自主权限，使仲裁结果也较容易为当事人所接受。法院必须自我节制，拒绝对仲裁裁决的实体问题进行审查，以免破坏‘通过仲裁和平地解决劳动争议’这一联邦政策。”[13]20世纪后期，利益仲裁被作为将罢工风险控制在最低程度的方式，在美国的私营企业得到迅速发展。我国《劳动人事争议仲裁办案规则》第4条规定，对于劳动者一方在十人以上的争议，仲裁委员会可优先立案和审理。这一规定实际上承认了集体利益争议的可仲裁性。仲裁分为自愿仲裁与强制仲裁。如果取消集体利益争议的可诉性，那么仲裁裁决将具有终局效力。前文笔者已建议取消法院对集体利益争议进行实质审查,因为仲裁裁决相对于调解协议，具有更强的公信力。

综上，自愿调解与仲裁，应当成为我国规制集体利益争议的主要程序,因为它们可以有效地减少罢工发生的可能性。人力资源和社会保障部、中华全国工商联合会共同发布的《关于加强非公有制企业劳动争议预防调解工作的意见》第5条规定，“对于已经发生的集体劳动争议，加强联调联控，积极稳妥处理”。现阶段的罢工事件，具有极为复杂的经济、社会因素，临时性的、非制度性的联调联控的成本与风险均很大,因此，设计一套规范、合理、有效的调解程序与仲裁程序是非常必要的,特别是应保证调解人与仲裁人的中立性，提高劳方的谈判力量与谈判能力。

五、结语

在我国劳动法意义上，集体利益争议，是指由劳动者十人以上发动，并由工会代表或由劳动者自行推举的代表参与，以签订、变更劳动条件为目的的协议内容之争议，具有“缔约”性质。此类争议在非公有制企业中发生的比率远高于国有企业(公职部门几乎不存在)，并往往伴随着成本与风险极大的罢工行动。对于非公有制企业集体利益争议，我国现行法律规定的“协商——行政调解——仲裁——诉讼”模式，存在诸多弊端，应当调整为以劳资自治理念指导下的“自愿调解——仲裁”模式。由于本文的讨论对象仅限于非公有制企业中的集体利益争议，且相关论证不够严密，期望学界同仁做出更加深入的研究。

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(编辑：张文渲)

*收稿日期：2015-12-29

作者简介：毛景(1984- )，男，湖南岳阳人，武汉大学博士生，主要从事经济法、社会法研究。

中图分类号：D912.5

文献标识码：A

文章编号：1009-5837(2016)03-0010-05

The Legal Governance of Collective Interest Disputes in Non-public Enterprises

MAO Jing

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：As for the collective interest disputes in the course of governing non-public enterprises, our country currently adopts the pattern of “negotiation, administrative mediation, arbitration and litigation”, instead of mediation or mediation with labor struggle. It is not suitable for collective interest disputes with the nature of “contracting” to apply to mandatory mediation and virtual judicial review. Furthermore, the role of negotiation is limited at present. So it’s essential to take voluntary conciliation and arbitration as the legal method of resolving collective interest disputes in non-public enterprises on the principle of cooperation between management and labor.

Key words：non-public enterprises; collective interest disputes; legal governance; mediation; arbitration; cooperation between management and labor