新常态下基层党组织建设的路径研究
——以佛山的探索与实践为例

曹　大

新常态下基层党组织建设的路径研究
——以佛山的探索与实践为例

曹大

充分发挥基层党组织的政治功能与服务功能，创新基层党组织建设路径是全面从严治党的要求，是实现“四个全面”战略的客观需要。在经济发展新常态下，推进基层党组织建设必须适应基层治理现代化的要求，不断加强基层党组织的内容和工作方式方法创新，全面提高基层党组织治理水平，使基层党组织真正成为服务群众、推动发展、凝聚人心、促进和谐的坚强战斗堡垒。

基层党组织；政治功能；服务功能；路径

党的十八大作出创新基层党建工作、加强基层服务型党组织建设的重大部署；党的十八届三中全会强调充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，为全面深化改革做出积极贡献。深刻领会和落实中央关于加强基层党组织建设精神，推进党组织建设路径创新，对贯彻全面从严治党的要求，切实增强基层党组织的战斗力、凝聚力和执行力，具有非常重要的意义。

一、坚持政治功能与服务功能紧密结合是新常态下基层党组织建设的客观要求

政治功能是基层党组织政治属性的外在表现。马克思主义政党理论要求，共产党必须最大限度广泛地将人民群众动员起来，为完成党的政治任务、实现党的战略目标提供力量源泉，这也是基层党组织的目标定位。增强基层党组织的政治功能，就是基层党组织深入到群众中去，宣传党的路线方针政策，团结群众、引导群众、赢得群众，将党的政治目标与广大群众的利益诉求有机地结合起来，使群众紧紧团结在基层党组织周围，从而建强战斗堡垒。

服务功能是基层党组织服务属性的表现。党的十八大报告强调要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”，凸现了基层党组织的价值立场。增强基层党组织的服务功能，就是要增强服务意识，树立为基层、为群众服务的理念，强化宗旨意识，将为人民服务的人生观作为终身奋斗目标；实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益；让群众明白惠从党来，从而潜移默化地凝聚群众，提高基层党组织的公信力和影响力。

党组织的政治属性和服务功能是内在联系、有机统一的，不能把两者割裂开来、对立起来。加强基层党组织建设，就是将政治功能寓于服务功能之中，内强堡垒，增强党组织政治功能，外优服务，发挥党组织服务功能，体现基层党组织目标定位与价值立场的统一。在经济发展新常态下，在实现“四个全面”战略的重要时期，必须大力推进基层党组织建设，充分发挥基层党组织的政治功能和服务功能，广泛调动人民群众积极参与到实现中华民族伟大复兴的中国梦的实践中来，把基层党组织建设成基层治理新格局的坚强核心。

二、基层党组织建设路径的探索与实践

广东省佛山市各级党组织牢固树立大抓基层的鲜明导向，以建设“堡垒型+服务型”党组织为主线，充分发挥基层党组织的政治功能和服务功能，把基层党建与创新基层社会治理、推进基层治理法治化、解决联系服务群众“最后一公里”问题结合起来，以思想建党、基层组织重构、构建“1+N+X”区域化党建格局、完善落实党建责任制为抓手，推动“堡垒型+服务型”党组织建设上新台阶。

（一）坚持思想建党与制度治党相结合，筑牢“堡垒型+服务型”党组织的根基。思想建设是根本，制度建设是保障，两者紧密结合，共同推进“堡垒型+服务型”党组织建设。一是坚持不懈地加强思想理论武装，通过党校培训、理论学习中心组、个人自学等多种形式，不断深化习近平总书记系列重要讲话精神的学习教育，提高学习成效。二是加强党性与思想道德教育，弘扬和践行社会主义核心价值观，引导基层党员干部永葆对党忠诚的政治品格，坚守干净从政的为官底线，强化敢于担当的责任意识。三是强化新形势下思想政治工作实践探索，组织成立基层党员干部思想动态调研组，开展党员干部思想状况调研分析，为思想建党打下坚实基础。四是不断完善制度建设，强化制度的刚性执行，用制度管权、管事、管人，做到管好、管实、管出效果。

（二）创新联系服务群众模式，丰富“堡垒型+服务型”党组织工作内容。一是深入推进直联制，确保联系群众最直接、全覆盖、常态化和制度化。佛山市在全省率先探索镇（街）领导干部驻点普遍联系群众制度，搭建起“区驻点+镇驻班+村常驻”三级直联工作体系，推动干部下基层与群众面对面沟通，及时解决基层群众的困难，谋划村（居）发展的新路子。二是坚持以群众需求为导向，推动服务管理向基层延伸和覆盖。佛山市在区域化党建、社会网络化管理、“一门式”行政服务改革和公共资源配置等方面进行探索与尝试，畅通联系服务群众“最后一公里”，有效树立起基层党组织威信，使群众真心实意跟党走。三是探索“党员社工+党员志愿者”的基层党建模式，凝聚基层党员力量，全力打造党员服务群众的平台。四是探索党员到社区报到服务制度，开展“党员进社区、服务入楼宇”的在职党员到社区报到和开展服务。

（三）扎实推进基层组织重构，强化“堡垒型+服务型”党组织的领导核心地位。以基层党组织为领导核心，根据基层变化情况推动组织重构，把各种基层组织有效组织起来，共同为基层建设服务。一是根据“三个变量”分类推进重构，就是充分考虑农村城镇化水平、集体经济发展阶段和地方财政支撑三个变量，结合实际分步分类推进“政经分离”、“政社分离”、农村综合体制改革等。二是优化党组织设置，将符合条件的村居升格为党总支或党委，推动支部建在村小组和经济社上，做实做大村小组党支部，大力推动“两新”党组织属地化管理，初步建立起有利于基层党组织统筹的组织网络。三是健全党组织主导下的议事决策机制，推行党组织主导下的“两委”班子联席会议制度和党群联席会议制度，确保党组织在重大决策、人事安排、财务开支和重要项目中的主导权、审批权和监督权。

（四）构建“1+N+X”区域化大党建格局，实现“堡垒型+服务型”党组织的功能。按照“大党建、大服务、大治理”的理念，构建“1+N+X”区域化大党建格局，实现党建资源的“大融合”，形成党组织为核心，参与主体多元、服务多样、共驻共建共享的大服务格局。“1”是指把党建基础好、资源较多、统筹驾驭能力强的村（社区）党组织做龙头；“N”是该区域内的党政机关、各类企事业单位等党组织，与龙头党组织成立联合党委，开展结对共建等多种方式形成合力。“X”是区域外的各类党组织参与到村或社区中来，比如佛山市南海区，通过统筹“工青妇”等群团组织工作资源，通过建立机关联系基层、干部联系群众“双联系”制度，通过开展机关在职党员到社区报到、“三官一师”直联等途径，形成各类党组织参与到村和社区建设的局面。

三、基层党组织建设面临的困难和挑战

佛山市的“堡垒型+服务型”党组织之路的探索，为基层党组织建设提供了经验。但在社会经济发展新常态下，基层党组织建设也面临着一些问题和挑战，主要表现在：

（一）工作理念不能适应基层治理现代化要求。近年来随着基层治理现代化步伐的加快，群众的民主意识、平等意识、权利意识不断增强，这不仅推动了社会文明的进步和发展，同时也要求基层党组织工作理念相应地进行创新，用新的理念引领党建工作发展。然而，一些党员干部党建“主业”意识不强，受限于过去30年中的改革红利，始终把经济话语权放在主要的位置，把领导权等同于经济权；对党建工作重视不够；一些党员干部服务理念滞后，服务方式陈旧，仍然沿袭着传统的思想和认识，还没有完全从签字盖章、上传下达等行政管理的角色定位中转换过来；不能适应基层治理现代化的要求。

（二）部分党员理想信念和宗旨意识弱化影响基层党组织作用的发挥。基层党组织要发挥政治功能和服务功能，必然要求基层广大党员具有坚定的理念信念和全心全意为人民服务的宗旨意识，充分发挥先锋模范作用。但市场经济条件下，由多元产权主体、多元利益格局和多元文化取向所引发的政治意识淡化的倾向、理想信念模糊的倾向和为人民服务观念弱化的倾向在基层党员的身上不同程度地显现。有些党员人生观价值观扭曲，信奉利己主义和享乐主义思想，严重影响基层党组织的形象和战斗力；有些党员理想信念缺失，宗旨意识淡薄，长期不发挥作用，甚至成为群众的“尾巴”；有些党员身份认同感不强，组织纪律散漫，使基层党组织活动难以开展，等等，这些现象影响了基层党组织功能的实现和作用的发挥。

（三）转型时期基层矛盾的凸显和爆发考验基层党组织的治理水平。当前基层社会还处于转型时期，随着改革开放的深入发展，各种矛盾凸显和爆发。一方面，在土地价值急速提升、基层利益不断增强的情况下，集体经济利益引发多方利益主体的博弈纠纷难以调和，一些历史问题更难以解决，成为影响农村和谐稳定发展的重大障碍。另一方面，少数村（社区）的血缘、宗族、地域势力较为活跃，他们往往左右着村级组织的选举活动，再加上基层法治意识比较薄弱，少数群众对民主与法制、基层民主自治与党的领导关系认识比较肤浅，认为“村民自治就是一切由村民说了算”，部分村（社区）干部在改革和选举双重压力下，倾向于采用容易取得群众选票的做法，导致一些利益团体、外来势力、宗族势力等有机可乘，以选举为要挟，形成对基层发展和稳定的冲击。

（四）基层党员队伍教育管理难度增大制约基层党组织建设的推进。近年来，随着高校毕业返乡和军人退伍返乡党员的增多，一些村（社区）党员人数增加较快，但这些返乡党员只是把关系转回了村或社区，大多数在外打工，缺乏对农村（社区）的认同感和归属感，很少参加村（社区）党组织活动，游离于党组织的视野之外，增强了管理的难度。另一方面，党员队伍的流动增大，流动党员构成复杂，工作变动频繁，流向难以掌握，影响了有效的管理。

四、推进基层党组织建设的路径创新

（一）适应基层治理现代化的要求，转变思想观念。要不断增强管党治党的“主业”意识，把抓好党建作为最大的政绩，实现思想观念和工作理念的转变。一是要从“人求自己”变为“自己求人”，就是把被动性的服务，转变为主动为群众提供服务，从关心群众生活等微小的事情做起，让群众时时感觉到党组织的温暖。二是从“服务上级”向“服务基层”转变，把群众的需求作为工作的出发点和落脚点，贴近生活、贴近群众、贴近党员。三是从“单向突破”向“整体推进”转变，实现党组织系统自身联动、与政府组织和群团力量联动、与社会各方力量联动，同向发力，形成大党建工作格局。

（二）立足基层实际，不断创新服务载体。一是不断深化与提升驻点直联制。在直联团队结构的优化、驻班干部能力水平的提升、直联工作方法的创新和直联工作的配套机制等方面下功夫，同时，以保持直联制的永久生命力为目标，尽快完善直联工作考核体系，激发干部直联工作的热情和动力。二是推进“社工+义工+志愿者”的服务模式，逐步形成以村（社区）为平台，以群团和社会组织为实施主体，以专业社工为引领，村（社区）党员志愿者广泛参与的“三社联动”志愿服务新机制。三是按“一村一中心”或“多村一中心”模式，在村（社区）全面建立行政服务中心，把人口户籍、社会治安、流动人员和出租屋管理、劳动社保等群众日常生产、生活密切联系的政府服务延伸到基层。

（三）创新教育管理模式，强化对党员的教育管理。一是创新党员教育的内容和形式，注重将政治理论与党的优良传统体验式教育、典型示范教育相结合，增强感染力；成立由党建专家、优秀基层干部组成的讲师团，用通俗的语言，以更加直观的形式推进理论大众化。二是根据村（居）党员的特点，探索一套适合村（社区）党员教育的新路子。把党性教育、形势教育等专题教育分散在具体的帮扶工作中、放到上门入户时，传递党的信息、送上组织的温暖，使教育不拘地点、不拘形式。三是推动党员队伍管理朝精细化方向发展。根据党员特点对党员进行分类管理，按照年龄、兴趣爱好、特长等进行分类，用不同的方法进行有针对性的管理。借助驻点联系群众等工作加大与党员沟通联系力度，加深和党员之间的感情，提高其对党的忠诚度和认同感。

（四）增强法治观念，提高基层党组织的治理水平。一是以法治精神创新基层党建，强化干部法治精神和依法办事能力。加强基层干部法律知识的学习培训，培训学会用法治思维维护群众利益化解社会矛盾，使基层治理在法治的轨道上运行。二是优化基层干部队伍结构，有意识地选拨、储备一批具有法律专业背景的人才充实到村（居）“两委”、后备干部、大学生村官队伍。三是加强带头人队伍建设，按照“党性观念强、服务本领强、致富能力强、化解矛盾能力强、廉洁履职意识强”的要求，实施“五强书记”建设工程，选优配强基层“领头雁”，提升基层党组织负责人的治理能力。四是提高基层群众法律意识。加大法制宣传力度，开展法制教育，提高基层群众对法律的信任感、依赖感、亲近感和神圣感，努力形成“治以法尊”的环境和氛围。

责任编辑：周修琦

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1673-5706（2016）01-0025-03

2015-09-12

曹大，广东省佛山市委党校党史党建部副主任、副教授。