流域机构基层水政执法能力建设的思考
——以海委漳河上游管理局为例

靳利翠，王　磊

（1.河北工程大学，河北 邯郸　056006；2.海河水利委员会漳河上游管理局，河北 邯郸　056006）

流域机构基层水政执法能力建设的思考
——以海委漳河上游管理局为例

靳利翠1，王磊2

（1.河北工程大学，河北 邯郸056006；2.海河水利委员会漳河上游管理局，河北 邯郸056006）

摘 要：在全面建成小康社会进程中，水资源地位和作用日益突出，由此带来的水资源冲突特别是跨界水资源冲突也随之表现出时代特征。解决跨界水资源冲突，必然要求提高居中协调者、直接参与者的水政执法能力。通过对作为基层流域机构的漳河上游管理局提升基层水政执法能力的剖析，提出进一步提升能力的思考。

关键词：流域机构；漳河上游；水政执法

1　前言

近年来，随着水利在经济社会发展中地位的不断巩固和中央治水新方针的不断实施，流域机构基层水政执法能力建设面临着新的考验。海河水利委员会漳河上游管理局（以下简称漳河上游局）大力推进严格执法，为“和谐流域、美丽漳河”建设提供了良好的法治保障，对我国流域机构基层水政执法能力建设有一定的参考价值。

2水政执法能力建设现状

2.1水政监察队伍建设概况

漳河上游局现有水政总队1支，下辖4个支队。其中，总队人员18人，一支队3人，二支队3人，三支队3人，清漳河支队5人（2011年成立），总计32人。

2.2深化组织领导，切实履行水政监察职责

（1）强化组织建设，切实落实责任。漳河上游局党委高度重视水政监察工作，把排查、化解水事矛盾纠纷工作纳入重要议事日程，主要负责人对调处水事纠纷工作亲自抓，制定了《海委漳河上游局年度依法治理计划》。

（2）强化理论学习，提高执法能力。近几年来，漳河上游局共举办了覆盖全流域的水政监察队伍培训班10期，经常邀请法律顾问进行水政培训授课，提升了队伍素质和执法能力。

（3）强化经费管理，做好后勤保障。漳河上游局严格水政基建项目和海河流域水政执法监督项目的经费使用，认真履行执法装备配置与管理职责；为水政监察人员办理了综合意外伤害保险，以保证水政监察人员执法安全。

2.3深化依法行政，切实增强水事调处能力

（1）加强水法规宣传。漳河上游局利用普法宣传关键节点，开展水利政策、法规宣传活动。近几年来，共制作发放各类宣传品近4万件，极大增强了沿漳两岸群众水法规意识。

（2）开展纠纷隐患摸底调查。漳河上游局重点检查管辖范围内的河道采砂、涉河建设项目履行报批手续、取水许可等7个方面的情况，对纠纷隐患落实责任制，制定预防措施，掌握事态动向。

（3）坚持依法行政。围绕工作重点，漳河上游局协助处置了2013年的浊漳河突发性水污染事件，积极推进了《浊漳河水量分配意见（试行）》的落实，处理了沿河电站的违法建设问题。根据海委要求，漳河上游局监督了淜头、泽城西安水电站工程建设情况，积极协助解决了涉县漳西渠、漳北渠与黎城县三村的纠纷。围绕管辖范围水事稳定，漳河上游局制止了河南省安阳县在漳河规划治导线内非法造地引发的与河北省涉县纠纷，联合地方制止非法河道采砂。

2.4深化制度落实，及时发现纠纷隐患

近年来，漳河上游局先后制定并逐步完善了《漳河上游河道巡查管理制度》《重点村庄月走访制度》《漳河上游河道周巡查零报告制度》和《漳河上游河道巡查考核办法》等规章制度，细化巡查内容，规范巡查形式，对巡查过程中可能遇到问题的处理办法做了详细的指导，同时通过奖惩激励机制的运用，采取定期与不定期相结合的考核方法，确保各项措施落到实处、取得实效。

3　水政执法能力建设存在的主要问题

3.1多头执法对水行政管理工作的危害

在近年来漳河上游局水事纠纷案例中特别是在涉河项目建设、围河造地等案例中，出现了一个管理相对人有可能要分别接受几个涉水管理部门缺乏集中统一协调的行业管理执法，即多头执法。缺少集中协调和统一标准的多头执法，不仅使得执法力量削弱、执法威慑力降低、执法成本加大、执法效率不高，而且会出现当遇到棘手的水事案件时互相推诿、等靠现象，造成行业执法混乱和执法不到位。

3.2水政执法队伍的整体素质还不高

从漳河上游局的水政执法队伍现状来看，水政执法人员大多数不是法律专业出身，在执法过程中，部分执法人员不能灵活运用法律法规，难以界定案件性质、处罚的手段和力度，影响了行政执法效率和效果。如，该出示证件时不出示证件，在作出的行政处罚中未向被处罚人交待诉权，有的在作出行政处罚前搜集的证据不足、所认定的事实不清，使问题复杂化，增加了执法难度。

3.3水政执法依据存在缺陷

《中华人民共和国水法》虽然规定了依法治水的基本原则以及水资源开发利用和保护的基本原则，但是其针对性和操作性却不是很强，致使水法的有些规定在实际操作中难以执行。如，《中华人民共和国水法》第六十五条规定:在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。但是，需要在河流城区段内进行建设的项目，一般在符合城市建设整体规划基础上先报经发展改革、城建等部门审批同意，而水政执法往往是事后介入，这就给强制拆除河道管理范围内的违法建筑物、构筑物带来重重阻力。

3.4水政执法手段薄弱

由于管理相对人成分复杂、水法律意识淡薄，在水政执法过程中，一些管理相对人面对执法人员采取避而不见或不予理睬的态度，更有甚者谩骂、围攻水政执法人员，同时一些旁证害怕报复不敢作证，这给水政执法人员调查取证带来相当大的困难，从而影响水事案件的查处。

3.5水政执法车辆经费缺乏

漳河上游局管辖范围内的大部分河段为省界山区河道，情况复杂，水资源短缺，水污染严重，水事案件较多，水事纠纷频发，水行政管理任务繁重。因此，急需充足的水政执法用车经费，这对保证水政执法监督工作的开展、维护水事管理秩序、保障水利工程安全、确保河道行洪安全具有决定性的意义。同时，漳河上游局各支队执法车辆基本上是2005年左右购置的，已使用10年左右，需进行更新。

4　推进水政执法能力建设的思考

4.1实行水政综合执法

国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出了“深化行政执法体制改革。加快建立责权明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点”的要求，给流域机构基层水政执法能力建设指明了方向。因此，漳河上游局要认清形势，明确目标，从行政执法体制上加强和改进执法工作；同时，与地方政府相关部门整合执法资源，降低执法成本，提高执法效率，加大执法力度，保障水法规的贯彻落实。为适应水行政综合执法的需要，在条件允许的情况下可以单独设立水政机构，建立专职水政监察队伍，充实专职水政工作人员及专职水政监察员。只有单独设立水政机构，才能充分发挥其职能作用。

4.2建立一支高素质的执法队伍

要使国家的水利法规和政策能够贯彻落实下去，为我国的水利事业健康发展保驾护航，则需要有一支高素质的水政执法队伍，通过具体的水政执法手段来实现。搞好水政执法队伍建设，提高水政执法人员的素质，可着力采取以下一些措施。

（1）实行水政执法资格考核认证制度，坚持持证上岗；同时，实行执法证年审制度，如发现不能胜任执法的工作人员，应及时清除出水政执法队伍。

（2）建立经常性的培训机制，加强在岗水政执法人员专业知识和法律知识的培训和学习，提高人员业务素质，实现秉公执法、文明执法、优质执法。

（3）加大宣传教育力度。继续在漳河上游流域深入、全面、持久地宣传河道管理、采砂管理、水资源管理等方面的法律法规，特别是以沿河两岸的乡镇作为重点宣传对象，让广大干部群众学法、知法、懂法、守法。

（4）加强与地方水行政主管部门的联系。漳河上游局计划下阶段给三省五县市政府发文，通报有关情况，禁止在河道规划治导线内进行土地围垦项目，提前介入，坚持“预防为主，预防与调处相结合”的方针，确保管辖河段内的违章行为出现一起、查处一起。

5结语

基于对漳河上游局的剖析，笔者认为强化流域机构基层水政执法队伍能力建设既需要全方位考虑、多角度入手，更需要注重顶层设计、工作机制理顺、队伍建设，以使当地及相关方对流域内水资源需求的满足框于法治内。

参考文献

［1］牛富.多利益方参与的漳河流域管理委员会研究［J］.海河水利，2015（6）:10-12.

［2］舒飞，许祚卿，潘智.提升基层水政执法队伍能力建设的思考［J］.中国水利，2015（21）:63-64.

［3］周京文.关于黄山市屯溪区水政执法能力建设的若干思考［J］.管理学家，2014（3）:20-22.

中图分类号：TV213.4

文献标识码：C

文章编号：1004-7328（2016）02-0026-03

DOI:10.3969/j.issn.1004-7328.2016.02.011

收稿日期：2015—12—23

作者简介：靳利翠（1988—），女，硕士，助教，主要从事水资源管理方面的研究工作。