地方政府基本公共服务均等化测度及空间差异研究
——基于广东省21个地市的数据

邵燕斐，　郑若萍，　陈晓敏

(1.五邑大学 经济管理学院，广东 江门　529020；2.华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉　430074)



地方政府基本公共服务均等化测度及空间差异研究
——基于广东省21个地市的数据

邵燕斐1,2，郑若萍1，陈晓敏1

(1.五邑大学 经济管理学院，广东 江门529020；2.华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉430074)

使用泰尔指数和TOPSIS方法对广东省21个地市的基本公共服务均等化水平进行实证研究。研究结果表明：各地方政府的基本公共服务均等化水平存在显著的差异，但整体水平稳中有升;珠三角、东翼、西翼、粤北山区地区的区域间差异占比逐渐增大，但内部差异逐渐缩小;基本公共服务水平空间分布呈现珠三角和东翼地区高值集聚，西翼和山区低值集聚的两极分化态势。因此，加大非珠三角地区财政支付转移力度、实现地区间医疗卫生服务协同发展、建立合理的地方官员绩效考核机制等措施有助于基本公共服务更趋合理化。

广东省；均等化；公共服务；TOPSIS

政府公共服务能力的强弱是政府社会管理水平高低的重要标志。基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济发展相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是保证人类生存与发展最基本条件的均等化。公共服务是社会管理的重要内容，是国家保护个人最基本的生存权、发展权以及实现人类全面发展所需要的基本社会条件。实践证明：基本公共服务均等化对维护社会和谐安定，促进社会公平公正，缩小区域和城乡发展差距和确保人民共享社会发展成果都具有重大的现实意义。在现阶段，基本公共服务的供给数量、供给质量与供给效率同人们群众日益增长的公共服务需求间的矛盾越来越突出。随着社会经济的快速发展，地方政府的财政收入一直保持稳定快速增长，但由于各地区经济条件、历史发展和政府财政能力等方面的原因，使得地区之间、城乡之间、公民之间的公共服务水平出现非均等化现象。从现实情况来看，广东省也不例外，比如在基本公共服务的分配方面还存在着一些不均衡的现象，一些偏远地区和弱势群体无法充分地享受到基本公共服务。广东是改革开放的最前沿，其基本公共服务均等化水平的空间演化特征有其特殊性，研究广东省的公共服务非均等化问题及其影响因素，对于今后调整公共服务设施体系，缩小地区与城乡间差距等具有十分重大的意义。因此，研究广东省基本公共服务均等化水平不仅可以为珠三角公共服务的长远发展提供决策依据，也可以为研究其他经济圈及更小范围区域公共服务问题提供理论参考与实践借鉴。基于此，本文以广东省为例，在建立基本公共服务水平指标体系的基础上，选取了教育文化、卫生医疗、社会保障、交通邮电、基础设施5种维度，运用泰尔指数和TOPSIS法测算21个地市基本公共服务供给水平和地区差异。在此基础上，提出了相关政策建议，为实现基本公共资源在地区间和谐分配与推进基本公共服务均等化战略提供理论基础与和政策支撑。

一、文献综述

基本公共服务均等化的理念最早由英国学者在总结财政联邦主义经验时提出，他们将公共财政的公平与效率相结合，希望以此来解决财政转移支付中出现的问题。贾康认为基本公共服务均等化包含居民享受基本公共服务的机会均等和效果均等两个方面，公民享有的教育、医疗、社保、就业等基本公共服务应该一致[1]。曾红颖认为基本公共服务均等化实质是居民享受基本公共服务的机会均等，享受的基本公共服务水平大致相当，实质是强调“底线均等”[2]。傅小随等认为公共服务均等化是指尽可能使公民享有同样的权利，即通过政府干预来消除居民间财富、收入和消费之间的差距，其最终目标就是促进居民消费的均等化[3]。构建科学合理的指标体系是测度一个地区基本公共服务水平的前提条件，目前，学术界主要从教育文化、卫生医疗、社会保障、交通邮电、基础设施等视角对基本公共服务均等维度化进行研究。例如，戚学祥构建了6个二级指标和33个三级指标，运用差异系数法测算了四川省基本公共服务均等化程度，发现该省基本公共服务均等化差异在逐年缩小，各市、州的均等化程度巨大[4]。林闽钢等选取了基础教育均等化指数、基本医疗卫生均等化指数、基本社会保障均等化指数和基础设施均等化指数四个指标，使用层次分析法研究了江苏省基本公共服务均等化存在的主要问题，认为加大落后地区基础设施投入力度非常关键[5]。宋洁构建了基础教育、医疗卫生、就业、基础设施等7个一级指标，运用X省1991—2009年的数据，研究该省基本公共服务均等化水平，发现其并非随着时间推移和经济增长而越高，地方政府公共服务均等化水平的提高依赖于约束与激励机制的重构[6]。唐天伟等使用2003—2012年我国省级数据，构建了基础教育、公共医疗、社会保障3个二级指标，发现东部、中部和西部地区间的基本公共服务水平存差异较大[7]。安体富等构建了公共卫生、公共安全、社会保障等7个二级指标，研究了中国2000—2006年的基本公共服务均等化水平，发现地区间公共服务水平的差距呈现逐步扩大的趋势，尤其是科学技术、社会保障、环境保护和公共卫生[8]。杨海山等构建了社会保障、住房保障、卫生医疗、文化教育、公共安全、资源环境保护和基础设施建设7个指标，对山东省各地区基本公共服务均等化进行实证分析，发现山东各地区间义务教育和社会保障基本公共服务均等化系数占有较高均等化水平，但医疗卫生和基础设施建设化水平处于较低水平[9]。本文在现有文献的基础上，构建了教育文化、卫生医疗、社会保障、交通邮电、基础设施5个一级指标，每个一级指标下分别设置若干个二级指标,如表1所示。

表1　广东省基本公共服务均等化测度指标

二、广东省基本公共服务均等化的模型构建

本文在范柏乃等[10]、戚学祥[4]的研究基础上，采用泰尔系数方法，使用广东省21个地市2004—2013年的统计数据，探索了其基本公共服务整体差异程度的动态变化过程与演变趋势，相关数据来自历年的《广东统计年鉴》、各地市统计年鉴与统计公报。

泰尔系数对经济发展、收入分配等均衡与不均衡状况进行定量化的描述。泰尔系数又称泰尔熵，最早由Theil和Henri在1967年首先提出来的，它不仅可以用来衡量个人之间或者地区间的收入不平等程度，还可以将总体差距分解为组间差距和组内差距。泰尔系数有两种指标：泰尔系数T和泰尔系数L，两者的区别在于泰尔系数L以人口比重加权计算，而泰尔系数T以收入比重加权计算。如果以人口比重加权，泰尔系数L的计算公式为：

(1)

式中：n为地区(部门)的个数；yi为i地区(部门)收入占全部地区(各部门总计)的份额；pi为i地区(部门)人口占全部地区(各部门总计)的份额。泰尔系数越大，表示收入分配差距越大，反之，表示收入分配越均衡。如果以收入比重加权，则泰尔系数T的计算公式为：

(2)

本文在测算广东省公共服务均等化的泰尔指数时，使用泰尔系数L，以各地市年末人口数量加权计算。由于难以获得人均公共服务数据，将公式转化为：

(3)

式中，y指全省某一指标的整体公共服务水平；yi指第i市该指标的公共服务水平；p指广东省人口总数量，pi指第i市的人口数量。如式(4)所示，进一步将泰尔指数分解成组间差距与组内差距，还可以计算组内和组间对总体差距的贡献率。

(4)

式中，i=1，…，4，表示将广东省分为珠三角、东翼、西翼、粤北山区4个组；yij指第i组中第j地区的基本公共服务水平；pij指第i组中第j地区的人口数量。本文采用加权算数平均法进行处理，以卫生医疗维度指标为例，计算公式如下：

T=αX1+βX2+χX3+δX4+εX5

(5)

式中，T表示卫生维度的泰尔指数；α、β、χ、δ、ε分别代表卫生技术人员数、卫生人员数、床位数、医疗卫生机构数、注册护师与护士数5个二级指标的权重，且赋予各维度指标相同的权重，即1/5。

三、广东省基本公共服务均等化水平测度结果

(一)公共服务均等化整体水平稳中有升

根据公式(3)可以计算出2004—2013年广东省21个地市的教育文化、卫生医疗、社会保障交通邮电和基础设施5 个维度的公共服务均等化指数值和总指数，如表2所示。可以发现，在2004—2007年间，广东省公共服务均等化总指数呈增长趋势，由 2004 年0.264 43升至 2007年峰值 0.276 34。但自2008年后，泰尔指数下降至2013年0.252 65，表明在样本年间广东省的基本公共服务均等化水平有所改善。其原因是：广东省于2009年颁布了《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009—2020年)》，明确提出要合理界定各级政府的基本公共服务事权和支出责任，进一步调整和优化公共财政支出结构，逐步提高基本公共服务支出所占比重。因此，自2010年起，广东省公共服务均等化泰尔指数有较大程度的下降，均等化水平逐渐提高。另外，在5项基本公共服务中，教育文化指标的均等化水平维持在 0.20 左右，总体均等化水平比较稳定。医疗卫生指标的泰尔指数呈现“上升—下降”趋势，具体表现在2004—2009年间逐年上升，并达到2009年峰值0.137 33，随后逐渐下降。社会保障的泰尔指数在2004—2009 年间一直保持平稳增长趋势，但2009—2013年间有所下降。交通邮电与基础设施指标的泰尔指数整体呈现下降趋势，即公共服务均等化水平不断上升。

(二)区域间差异占比逐渐增大

根据公式(4)对广东省基本公共服务水平总差异进行分解，即将总差异分解为珠三角、东翼、西翼、粤北山区地区间的差异，测算结果见表3。可以看出，在2004—2009年期间，广东省区域间的教育文化、卫生医疗泰尔指数逐渐增加，即公共服务等化水平下降，而在2010—2013年期间，相应的公共服务等化水平逐渐上升。另外，5个指标的公共服务均等化水平波动不大，只有交通邮电指标的泰尔指数变动明显，由 2009年 0.113 01上升到2013年0.155 62。总体而言，珠三角、东翼、西翼、粤北山区四大地区差异呈下降或无明显上升趋势。同时，区域间泰尔指数占区域总差异的比重增幅较大，尤其是教育文化、卫生医疗、社会保障、交通邮电比重均超过 50%，表明广东省公共服务差异中区域间差异比重将不断增大。

表2　广东省基本公共服务均等化指数测算结果

表3　区域间泰尔指数及其占区域总差异的比重

(三)地区内部差异逐渐缩小

对广东省区域总差异进行空间分解还可以得到珠三角、东翼、西翼、粤北山区各自区域内部的差异，结果见表4。可以看出，四大地区基本公共服务均等化的泰尔指数呈下降趋势，表明其公共服务均等化水平得到改善。其中，四个地区的教育文化和社会保障维度均等化指数都表现出下降趋势，西翼和粤北山区的教育文化泰尔指数下降最明显，分别由 2004年的0.005 2和0.005 5下降到2013年的0.001 2和0.002 0。珠三角和西翼地区的卫生基本公共服务均等化指数整体呈上升趋势，分别由 2004年0.026 1和0.000 5上升到2013年的0.032 1和0.000 9，而东翼和粤北山区的均等化水平有所上升，分别由 2004年0.002 7和0.002 7下降到2013年的0.002 6和0.001 3。将珠三角、东翼、西翼、粤北山区的区域内部差异进行对比分析可发现：珠三角和东翼地区差异较西翼和粤北山区地区内部差异明显，其基本公共服务均等化程度较低。虽然西翼和粤北山区经济水平相对较低，但近年来，这些地区不断深化公共财政体制改革，不断健全财政转移支付制度，将财政资金向贫困地区和贫困人口倾斜，基本公共服务差异明显缩小。这就表明，在相关政策的扶持下，广东东西翼和山区地区的基本教育服务水平、卫生医疗服务、社会保障和基础设施建设得到较大改善，有的甚至还优于珠三角地区。

表4　区域内基本公共服务泰尔指数

(四)广东省基本公共服务空间格局分析

为更好地显示广东省基本公共服务水平的地区间差异，以2013年为典型年份，使用TOPSIS法进行测算，各指标数据来自《广东统计年鉴 2014》。由于各评价指标的单位不一致，需要对原始数据进行无量纲处理，TOPSIS法可以实现这一目标，其原理可参考文献[11]，此处不再赘述。表5为2013年广东省 21 个地市公共服务水平的评价结果，可以看出，排名位于前3名为深圳市、广州市和东莞市，其指数分别为0.771 0、0.712 5和0.362 4，均来自珠三角地区；排名最后3位为云浮市、阳江市和潮州市，其指数分别为0.065 6、0.070 6和0.080 7，主要来自粤西地区。同时，排名前10名中有8个城市来自珠三角地区，排名后5名中主要来自山区地区。另外，指数排名第1位的深圳是指数排名最后1位的云浮13.15倍，说明广东省地区之间的公共服务均等化水平存在巨大的差异，即非均等化问题突出。

表5　2013年广东省 21 个地市公共服务水平评价结果

为使评价结果更加直观简洁，采用Stata12.0画出21个地市2013年基本公共服务水平的空间分布图，如图1所示。从图1可以看出，2013年广东省基本公共服务水平空间分布呈现珠三角和东翼地区高值集聚，西翼和山区低值集聚的两极分化态势。具体而言，公共服务水平高值被高值包围的地区多为珠三角经济发达地区，表明珠三角地区一定程度上可以代表着广东公共服务水平的“扩散中心”，通过对周边地区的溢出效应，使得周边地区整体都具有较高的公共服务水平。同时，公共服务水平低值被低值包围的地区多为西翼和山区地区。也就是说广东省地区间基本公共服务水平具有显著的空间依赖性，地区之间的公共服务水平相互影响是存在的。本地区基本公共服务水平会受到邻近市域基本公共服务水平的显著影响，且呈现珠三角和东翼地区高值集聚，西翼和山区地区低值集聚的两极分化空间集聚模式。珠三角和东翼地区是广东基本公共服务水平的高值集聚区，西翼和山区地区是广东城基本公共服务水平的低值集聚区。其政策启示是：一个地区的基本公共服务水平同它所处的地理位置与周边的地区密切相关，因此，各地方政府间要加强跨区域合作，实行区域之间的基本公共服务水平协同发展。[12]要逐步缩小广东省地区间基本公共服务差距，逐步建立公共服务共建共享体制机制，力争在社会保障、教育、医疗卫生、文化、社会管理等公共服务领域一体化上不断取得明显进展。

图1　广东省2013年基本公共服务水平空间分布

四、政策建议

本文选取广东省21个地市2004—2013年的统计数据，构建了基本公共服务质量水平测度指标体系。在此基础上，使用泰尔指数对广东省基本公共服务均等化水平进行了实证研究，最后利用TOPSIS法对其空间分布格局进行分析。研究结果表明：广东省基本公共服务水平空间分布呈现珠三角和东翼地区高值集聚，西翼和山区低值集聚的两极分化态势；广东省各地方政府的基本公共服务均等化水平存在显著的差异，但整体水平稳中有升；珠三角、东翼、西翼、粤北山区地区的区域间差异占比逐渐增大，但内部差异逐渐缩小。在此结论的基础上，提出如下相关对策与建议。

第一，转变政府的财政职能，积极促进“建设型”政府向以公共服务为核心的“服务型”政府转变。鉴于各地市公共服务均等化水平差距较大的现实，地方政府要加大基本公共服务的财政转移支付力度，逐步提高基本公共服务的投入总量，促进粤西北、山区落后地区的弱势群体民生条件改善。同时，要改革公共服务管理体制并逐步完善财政体制，按照事权和财权相匹配原则，完善政府间收入划分和转移支付制度，努力实现各项支出比例的平衡。

第二，实现地区间基本医疗卫生服务协同发展。人人享有基本医疗卫生服务是公共服务均等化的重要内容之一，也是缩小地区间、城乡间差距的重要途径。广东省各地区间由于经济发展水平与财政支付能力差异较大，导致了其提供的基本医疗卫生服务水平不同。为此，需要改变传统公共服务“分散化”、“碎片化”供给方式，建立地区间医疗卫生服务协同发展协调机制，以跨界合作的方式保障城市间基本医疗卫生服务的有效提供。另外，要建立珠三角发达地区的优质医疗资源与西翼、粤北山区地区共享机制，鼓励珠三角地区对非珠三角的基本医疗卫生服务横向转移支付制度，激励珠三角地区在跨区域合作中主动承担更多的基本医疗卫生服务责任。

第三，如上所述，珠三角总体的服务水平远远高于粤东、粤西和广东其他山区，在过渡到基本公共服务均等化的这个动态的过程中，珠三角地区应当承担起“老师”的角色，充分发挥珠三角地区的产业优势和创新资源优势。一方面，珠三角地区应当将经验传授给其他地区，减少相对落后地区在探索过程中的弯路；另一方面，给予相对其他落后地区人力、物力、财力方面的支持。同时，在实现公共服务均等化前期，地方政府的人力、物力、财力应当适当地贫困的农村、山区倾斜，逐步缩小城乡之间的差距。

第四，公共文化权利是构建公共文化服务体系的理论基础和终极目标[13]。相对珠三角地区，粤东、粤西地区由于经济发展水平较低，地方财政收入有限，直接制约了这些地区教育公共服务能力。因此，要缩小地区间教育文化差异，不仅需要平衡与优化教育文化财政支出比重，加大省级财政预算内教育经费在不同地区间的调控力度，而且还应该加大对经济欠发达地区的教育文化财政专项资金转移力度。同时，要建立规范的财政转移支付制度，提高资金使用效率，确保基层政府对基本教育与文化的有效供给；合理统筹分配有限的教育文化资源，充分发挥其平衡均等能力，确保教育文化资源更多向贫困地区倾斜。

第五，建立合理的地方官员绩效考核机制。目前，我国对地方官员的考核依然是以经济指标尤其是GDP增长速度为主。在绩效最大化的压力下，各级政府都将主要精力放在经济发展，以致本应承担的公共服务职能被弱化。因此，为激励地方政府真正关注社会管理和公共服务，必须在传统的绩效考核指标体系中加入社会治理和公共服务指标，并提高其权重系数。通过改变考核指标来转移地方政府对经济指标的过度关注，充分发挥绩效考评指标体系的指挥棒作用，引导地方官员从对经济的过分关注逐渐转变对社会管理和公共服务的关注。

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Study on Equalization Measurement and Spatial Difference of Basic Public Services in Local Government ——Data From 21 Cities in Guangdong Province

Shao Yanfei1,2， Zheng Ruoping1，Chen Xiaomin1

(1. School of Economics and Management, Wuyi University, Jiangmen, 529020, China；2. College of Public Management, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan, 430074, China)

The paper uses Theil index and TOPSIS method to study basic public services of 21 cities in Guangdong Province. The results show that: there is a significant difference about basic public service equalization in the local government, but the overall level of the public service is up. The gap in Pearl River Delta, east wing, west wing, mountain areas is gradually increasing, but internal differences is reducing gradually. The spatial distribution of basic public services in Guangdong province shows high values concentration between the Pearl River Delta and the east wing region, the low values concentration between the west wing and the mountains areas. Therefore, we should increase non-Pearl River Delta financial transfer payments, achieve regional health services collaborative development, and establish a reasonable local official’s performance assessment mechanism to make the basic public services more reasonable.

Guangdong province; equalization; public service; TOPSIS

2095-0365(2016)03-0019-08

2016-03-10

邵燕斐(1979-)，女，讲师，博士研究生，研究方向为公共政策。

2015年江门市哲学社会科学“农村基层治理的经验提炼与能力提升——以江门市杜阮镇为例”(JM2015B4)；2016年广东省大学生创新创业训练计划项目“广东省21个地级市公共服务均等化测度及影响因素研究”(2016S044)。

F123

ADOI:10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2016.03.04

本文信息:邵燕斐，郑若萍，陈晓敏.地方政府基本公共服务均等化测度及空间差异研究[J].石家庄铁道大学学报：社会科学版，2016，10(3)：19-25，45.