五保供养制度的演进历程、属性梳理与出路设想

李运华，魏毅娜

(武汉大学 社会保障研究中心, 湖北 武汉 430072)



【公共管理研究】

五保供养制度的演进历程、属性梳理与出路设想

李运华，魏毅娜

(武汉大学 社会保障研究中心, 湖北 武汉 430072)

五保供养制度的建立、发展与我国社会经济制度的变革、发展密切相关。五保供养制度救助对象的特殊性、属性的复杂性及演变过程的规律性决定了五保供养制度未来的出路应该是:顺应我国社会保障体系城乡一体化、“去人群”化的发展趋势和制度目标,以保障需求为基础,按种类和层次对五保供养制度的内容进行“横向划分、纵向分类”,分拆五保供养制度、完善社会救助制度、整合社会保障体系及衔接其他相关制度。

五保供养；制度变迁；制度属性；社会保障；整合

五保供养制度肇始于我国农村集体经济制度初期,是一项富有中国特色的社会保障制度,也是我国社会主义阶段建立时间最早、持续时间最长的社会保障制度。其制度的建立、发展与社会主义经济发展的客观环境相适应,留下了中国经济制度变迁与社会转型的印记。随着我国社会主义市场经济的不断深化和社会保障体系的日益完善,五保供养制度未来的走向与出路受到学者们的关注。

关于五保供养制度未来发展走向,国内学者主要从制度内和制度外两个范畴进行研究。制度内部的分歧主要集中在供养方式的讨论,程文娟(2007)、杨光明(2012)、李治(2012)等都认为集中供养将是我国五保供养制度未来发展的趋势,并积极探索集中供养的新模式。而秦爽(2013)则认为过度追求集中供养存在很多弊端,应平衡、健康地发展五保供养方式。

制度外的分歧可分为“保留派”和“撤销派”两大阵营。整体上多数学者认为五保供养制度仍有发展和完善的空间,例如其政策的基本目标应定位在社会整合,使自我保障、集体(社区)保障和社会保障有机结合(龚森等,2004);其制度的出路在于强化政府责任,由中央政府承担资金供给的主要责任(公维才,2006)。而以洪大用、胡小平等为代表的学者则认为五保供养制度已经完成了其特定历史阶段的任务,应退出历史舞台。鉴于综合性社会救助体系的建立(洪大用,2004)、五保制度的过渡性色彩(张宗瑞、陈晨,2010)以及与最低生活保障制度在制度目标、资金来源、救助标准等多个方面具有相同或相似性(胡小平,2010),五保供养制度应逐步融入农村最低生活保障制度。而苗艳梅(2012)则认为考虑到最低生活保障的救助水平较低,无法满足五保对象的照料需求,以及五保对象自身的生理特点和脆弱性,不宜将五保供养制度纳入最低生活保障制度。

总之,关于五保制度发展趋势及走向,学者们从不同的研究范畴和视角,针对特定阶段存在的问题提出了相应的政策建议和制度设想,但主要集中于“实然”层面、具体问题的研究,而关于制度本身以及其与制度间相互关系的“应然”层面、抽象问题的研究相对较少。本文将从制度属性的视角,回顾、总结五保供养制度的发展路径和规律,在社会保障体系下梳理现有的五保供养制度的制度属性及与其他制度的相互关系,并结合其存在的问题,提出五保供养制度的出路设想。

一、五保供养制度的变迁

(一)五保供养制度的演进历程

1956年在《1956—1967年全国农业发展纲要(草案)》中首次提出实行“五保”制度,要求各农业合作社“对社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员”,做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬。同年6月《高级农村生产合作社示范章程》将一般残疾社员纳入五保供养范围。1964年《1956—1976年全国农业发展纲要》又增加了“保住”“保医”等内容,传统意义上以“保吃、保穿、保医、保住、保葬(保教)”为主要内容的五保供养制度初步形成。1958年《关于人民公社若干问题的决议》中提倡各地区办好敬老院,集中供养方式出现,并得到快速发展。

20世纪70年代末农村集体经济解体,五保供养制度纳入“乡统筹、村提留”的融资体系。1985年起全国逐步推行乡镇统筹解决五保供养经费。1994年《农村五保供养工作条例》以立法的形式明确“五保供养制度是农村集体福利事业”,五保供养所需经费和实物从村提留或者乡统筹中列支,并部分地来源于五保对象个人财产或者物权的让渡。1998年农村税费制度改革开始试点,五保供养经费改为从税收和财政转移中支出,但未建立“五保供养专项资金”,而是与村干部补贴和村办公经费捆绑拨付, 后者对前者的挤占、 挪用导致五保资金落实困难,很多地区出现了“应保未保”、 供养标准降低、 保障内容不全等现象。 根据民政部救灾司提供的数据显示, 2002年底真正获得保障的农村五保供养对象只有298.82万人,占应保对象的52.04%,应保未保比率高达47.96%[1]。集中供养标准从2001年的2 173元下降到2002年的1 691元,分散供养标准从1 262元下降到958元,降幅分别为22.2%和24.1%[2]。保障内容很难完全落实,在一些地区已经蜕变为两保(保吃、保葬)甚至一保(保吃)[3]。

2004年起全面取消农业税*不包括烟叶农业特产税。,民政部、财政部和发改委共同发布《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》,五保供养资金列入县乡财政预算,不得截留、挪用。2006年新修订的《农村五保供养工作条例》规定五保供养资金列入地方政府财政预算,对财政困难的地区由中央财政给予补助。建立五保供养专项资金,专款专用。至此,五保制度实现由农村集体供养向国家财政供养的根本性转变[4]。而五保对象的私有财产由其本人继续保有,所承包的土地等财产可委托给他人代管,代管所得收益归五保户所有。2014年《社会救助暂行办法》规定乡镇人民政府、街道办事处负有及时了解、主动发现及依法对符合供养条件的人员办理供养的义务;农村五保供养和城市“三无”人员收养制度合并为特困人员*即无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人。供养制度。

(二)社会经济制度变革下的五保供养制度调整

五保供养制度从最初集体经济下的集体福利逐渐过渡为市场经济下的社会保障制度,且每一次重要调整都是与当时社会经济制度变革相适应。计划经济时期,国家经济力量薄弱,生产资料的“集体所有”和生产方式的“集体组织”,决定了这一时期五保供养制度是农村集体经济组织内部的福利事业。以集体经济为依托,资金的来源、制度的管理和实施均来自集体组织内部,社区内部互助互济特征明显,国家责任十分有限。人民公社时期,集体经济的发展为五保供养制度提供了充足的资金来源。人民公社对社区内所有事务实施全能性的社会经济控制,这种经济体制和管理模式也催生了集中供养模式的出现。20世纪80年代以来,社会主义市场经济改革,农村集体经济解体,五保供养制度开始由集体供养向国家供养转变。可以看出,在整个制度发展的过程中国家责任不断增强,从政策的制定、引导者逐渐演变为承担财政资金、管理、法律等多项责任的主要责任主体;五保资金财政预算的层级不断提高、主体日益多元,由地方单一负责向地方、中央共担的多层级财政预算体系转变;集体责任不断弱化,个人责任逐渐消退;由临时的政策性规定上升为稳定、长效的法律制度,制度内容更具有确定性、规范性;制度理念由被动供养向主动供养转变。

表1 五保供养制度发展历程

二、现行五保供养制度属性的再梳理

五保供养制度属性的界定直接影响到其制度目标的价值取向,并对制度的实施、发展产生重要影响[5]。现有五保供养制度已不再是集体经济制度下的集体福利,而是集合了社会救助、社会福利、社会保险、社区互助、个人自我保障等多种保障为一体的综合性社会保障制度。在现有行政管理体制下,五保供养制度是社会救助体系下的一个独立的救助项目,由民政部门负责实施、管理。然而从制度本身及实际的运行情况来看,这一划分的合理性仍值得商榷。

(一)五保供养制度的社会救助属性

五保供养制度是对社会底层、最困难弱势群体的生存权和发展权的救助。获得物质帮助和生活照料是法律赋予五保供养对象单方面的权利,按照法定程序和标准向符合条件的五保对象提供帮助是国家、社会单方面的义务。生存权是最基本的人权,天然地追求平等、公平,在立法中表现为所有生存面临困难的公民都有获得救助的权利,且这种权利不因户籍、民族、宗教信仰、身份、政治地位的不同而区别对待。而五保供养制度只针对农村地区孤寡残幼人群,也是我国唯一农村有城市无的社会保障制度*对于城市“三无人员”的救助在2014年《社会救助办法》(暂行)出台前一直没有全国统一的法律制度或相关政策规定,只是各个区县自行给予一些救助。至今也仍未有一部专门的全国性法律法规。。城市地区的特困人员无法得到与五保对象内容相同、水平相当的保障。同时,对生存权的保障以及避免救助对象形成依赖的考虑决定了社会救助水平是“最低生活标准”,五保制度的供养标准不低于“当地村民的平均生活水平”的设定明显高于这一标准。以“人群”作为设定标准和分类方法的做法,与社会救助体系“按需求”划分的标准相冲突,而设定标准与分类方法的不一致正是导致救助项目涵盖范围不全、重复救助的主要原因。农村最低生活保障制度的救助对象应是“家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民”,但“主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难”的限定性规定导致低保对象主要还是五保户。

(二)五保供养制度的社会福利属性

由于制度的路径依赖,五保供养制度在保障对象和保障功能、供养机构及保障水平上与社会福利制度有部分重合及相似性。老年人福利、残疾人福利、儿童福利等社会福利制度在保障功能、保障对象上与五保供养制度发生重合。养老院、孤儿院、儿童村、伤残人福利院、康复中心等社会福利机构一般也会作为五保集中供养机构。“不低于当地居民平均生活水平”的供养标准高于社会救助的“最低标准”和社会保险的“基本标准”*基本养老保险的制度目标替代率为社会平均工资的58%～60%。根据统计局统计数据,2013—2014年农村人均消费支出占人均可支配收入的平均比重为79.66%,如果以人均消费支出作为“平均生活水平”的参考指标,则意味着农村五保供养标准不应低于当年农村居民人均可支配收入的79.66%。。并且伴随着免费义务教育制度的普及,“保教”职能也将逐渐被替代。尽管如此,五保供养制度仍旧不能划为社会福利制度,二者的覆盖范围、保障对象及制度目标不同。在我国,社会福利是面向所有公民的、旨在提高生活质量的社会保障制度,社会化服务是其主要的实现方式。而五保供养制度只是针对农村地区有特殊困难的群体,制度覆盖和保障对象的范围有限,且主要目标是保障基本生存。

(三)五保供养制度的社会保险属性

伴随着我国农村社会保险制度的完善,五保供养制度与医疗保险、基本养老保险等社会保险制度在功能上发生重合,例如新型农村合作医疗实际承担了五保供养制度的“保医”职能;与城乡居民社会养老保险在“保吃”“保穿”功能上也有重叠。但二者的权利义务关系又有区别,社会保险强调权利义务的双向性、对等性,权利的享受必须以义务的履行为前提;保障水平的高低还取决于缴费的多少;其运作的原理是社会成员之间的风险分担机制,兼顾平等与效率原则。而获得供养是五保对象单方面的权利,国家和社会是单方面的义务承担者,权利义务具有单向性;保障水平的高低与缴费无关,由国家法律强制规定,强调公平、平等原则。

(四)五保供养制度的社区互助与自我保障属性

《五保供养协议》中乡镇人民政府(或者街道办)、五保对象以及村委会(或者福利机构)三方的权利义务关系,表明五保供养制度是集合社区互助和个人自我保障为一体的保障制度。其中乡镇人民政府(或者街道办)负责制定本地区的五保供养工作计划、管理五保资金;村委会或者敬老院负责具体工作的执行;五保对象死亡后,其“无法定继承人、无人继承又无人受遗赠”动产及房屋归“集体所有组织或者供养机构”。在此基础上又衍生出遗赠抚养协议制度,但该制度与五保供养制度的法律关系及适用的法律不同。遗赠抚养协议属于双务有偿的民事行为,适用《民法》《继承法》等私法调整,是平等民事主体间的权利义务关系,强调“意思自治”;五保供养制度属于国家行政行为,受《社会救助法》《行政法》等社会法、公法调整,奉行“国家或政府干预”理念。

总之,五保供养制度保障内容的全面性、保障对象的特殊性、保障标准的非“最低标准”以及责任主体的多元化导致其制度属性的模糊性、综合性。保障内容上,五保供养制度将不同类别、不同层次的保障需求打包;保障结果及水平上,五保供养制度集合了社会救助、社会保险、社会福利、社区互助等多种保障为一体。但“综合”的同时也弱化了社会救助的权利义务单向性特征、平等的价值理念以及保障生存权的制度目标。多理念共存意味着不同理念间的冲突与协调,加大了制度的执行难度,且不同制度及主管部门间的衔接也会增加制度的运行和管理成本。

三、五保供养制度的出路设想

需求是权利的源泉,人权是人类共同的客观需求,反映了实现人的价值本身所必需的条件,而社会保障制度是现代社会重要的人权保护机制。《社会救助暂行办法》中城乡“最低生活保障”和“特困人员供养”制度的统一,体现了社会救助平等、公平的制度理念,以及我国社会保障体系城乡一体化、去“人群化”的发展趋势,也为五保供养制度未来的发展方向奠定了基调。但是,保障对象的特殊性、保障内容的全面性以及制度属性的综合性,决定了不能简单地将五保供养制度直接归并到任何一项社会救助、社会保险或社会福利制度中,更不能完全交给市场,而应从整合社会保障制度体系、适应社会经济发展需要的高度和视角寻找新的出路。

(一)原有制度的拆分与整合

“社会保障制度的目标是为社会成员的基本生活权利提供安全保障”[6],改革的目的是为了更好的保障社会成员的基本权利。在我国,社会保障制度是由多个制度有机构成的多层次保障体系,各制度在保障内容和水平上相互补充、层层推进。因此,可以将需求的层次和内容作为划分维度,对五保供养的内容进行横向划分、纵向分类。首先,从保障五保对象的生存权出发,对保障需求的重要程度进行分层、排序。将原有集合为一体的综合性保障职能进行重组拆分,优先满足“急、难”的基本保障需求,提高保障效率,避免重复保障。建立结构清晰、职能明确的多层次的保障体系,满足多层次、多方面的保障需求。将基本的生存保障需求纳入社会救助,在社会救助制度内部进行整合,做到“应保尽保”。例如,将保吃、保穿、保“零花钱”纳入城乡居民最低生活保障制度;保医、保教、保住分别纳入医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助制度。基本生存需求的特殊性、基础性要求还应坚持平等、公平的原则,取消人群、地域的划分,统一城乡社会救助制度。其次,高于社会救助标准的保障需求,根据需求的层次、特点及各个社会保障制度的保障水平,分别纳入社会保险、社会福利等社会保障制度。社会保障资源的稀缺性还要求对重复保障的部分给予适当扣除,防止资源浪费。再次,鼓励五保对象自我保障,完善《继承法》《民法》等民商法,引导、规范遗赠抚养协议制度、农村土地流转制度,为市场化的自我保障提供法律保障。民法是维护市场经济运行的前提,通过主体及权利、责任等制度确认和保护五保对象等相关自然人的独立人格,赋予其进入市场的能力,尊重其意志和选择,确认市场化自我保障行为的结果。同时完善社会保障专项立法、弥补社会保障综合性立法的空白。通过改进立法技术,促进社会保障法与民商法、行政法等相关法律制度的衔接、整合。最后,五保供养制度与社会保障制度的整合还应与我国城市化进程相一致。城市化不仅仅是城市人口数量的增加、城市规模的扩大,还应包括城乡发展的一体化、基本公共服务均等化。社会保障制度也应向城乡制统一、标准公平、统筹发展的目标演进。

(二)提高救助的科学性

相对于一般最低生活保障和低收入家庭,五保对象多是生存困难且“无依无靠”的独立个人,缺乏家庭成员之间的互助互济,面临风险的脆弱性以及抵御风险的能力弱。由于缺少家庭规模效应,同等收入水平下,单人户的消费一般会高于“多人户”的人均消费。首先,五保对象的独居特点及脆弱性对最低生活保障制度的科学性提出新的要求:将家庭人口规模、成员构成等因子也纳入救助金额的确定体系。其次,家庭消费规模效应的缺失决定了贫困衡量的标准还应包括支出维度,将社会救助的覆盖范围扩大到支出型贫困,构建收入支出型的新型社会救助体系。再次,五保对象多是年老、残疾或未满16周岁的未成年群体,生理上的特殊性导致其生活无法完全自理,单一的货币或者实物救助无法满足其基本生存需要。因此,还需扩大服务救助与精神救助的比例。

(三)促进专业社区工作的融入和发展

相对于集中供养,社区服务的便捷性、可获得性高且受益范围广泛,服务方式和地点更加人性化,更容易被救助对象接受。当前社区公共服务需求日益多样化、供给主体日益多元,作为社会服务的专业推动力量,社会工作可以从制度体系、项目和服务行动三个层面[7]进入我国的社会服务、公共服务和社会管理领域。首先,搭建基层社区服务平台,向社区内所有居民提供形式丰富、深入细致、效果良好的社区服务。对于特殊困难群体,以政府发放服务券或直接购买服务的方式支付。其次,通过高等教育、在职和业余培训等多种方式培养专业的社会工作人员和社区服务组织,扩大社会工作人才队伍的规模,提高社会工作人员的素质。再次,完善社会工作岗位设置,多渠道吸纳社会工作人才,保障社会工作人力资源的供需平衡。最后,鼓励非营利性社会服务组织、志愿者等社会力量参与社区服务,构建政府、市场、社会组织等多元治理、多方合作的新格局。相对于政府和企业,非营利组织具有持续更新社会价值、信念和规范的活力,可以洞察社会道德取向、预测社会趋势,并能开发新的社会服务方式来满足民众需求[8],有利于提高服务的灵活性。

[1] 洪大用，房莉杰，邱晓庆. 困境与出路:后集体时代农村五保供养工作研究[J]. 中国人民大学学报,2004,(1).

[2] 顾昕，降薇. 税费改革与农村五保户供养融资体系的制度化[J]. 江苏社会科学,2004,(3).

[3] 宋士云. 新中国农村五保供养制度的变迁[J]. 当代中国史研究,2007,(1).

[4] 刘喜堂. 建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁[J]. 华中师范大学学报：人文社会科学版,2010,(4).

[5] 肖林生，温修春. 农村五保供养研究述评[J]. 长沙民政职业技术学院学报,2008,(4).

[6] 郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思想[M].北京:商务印书馆,2000.

[7] 王思斌，阮曾媛. 和谐社会建设背景下中国社会工作的发展[J]. 中国社会科学,2009,(5).

[8] TOEPLER S. Grassroots Associations versus Larger Non-profits: New Evidence from a Community Case Study in Arts and Culture [J]. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,2003,(2).

[责任编辑 陈 萍]

The Evolution,Properties and Way Out of Five-guarantee System

LI Yun-hua, WEI Yi-na

(CenterforSocialSecurityStudies(CSSS),WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

Five-guarantee system, a social security system with Chinese characteristics, its Establishment and development is closely related to the reform and development of China social and economic system. It is its particularity of relief object, complexity of properties and regularity of evolution that code-determine the way out for five-guarantee system, which should be: splitting it first, improving the social assistance secondly, integrating social security system and joining other related systems together finally. It must keep in mind that all the steps above should adapt to the development trend of getting rid of crowds and target of China′s urban-rural integration social security system.

five-guarantee system; evolution; properties; social security;way out

2016-01-07

2013年国家社会科学基金项目(13BFX142);2012年教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(12JJD840006);2015年湖北省民政厅委托课题“‘十三五’民政工作研究”的部分成果

李运华，男，湖南邵东人，武汉大学社会保障研究中心教授,博士生导师，从事信托法、社会保障法和劳动法研究。

D632.1

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-06-016