中国城市绿化地方性法规研究
——以苏州为例

莫晓琪，余慧，朱颖

（苏州科技大学建筑与城市规划学院，江苏苏州215011）

中国城市绿化地方性法规研究
——以苏州为例

莫晓琪，余慧，朱颖

（苏州科技大学建筑与城市规划学院，江苏苏州215011）

在梳理苏州城市绿化法规发展历史的基础上，分析苏州现行城市绿化法规体系的基本内容，结合目前苏州市城市绿化建设的实际情况，提出苏州城市绿化法规应对现行国家园林绿化法规体系给予补充和完善，同时城市绿化法规建设公众参与性与绿化技术及监督机制应逐步法制化、系统化。

城市绿化法规；地方立法；苏州

随着经济和社会的发展，城市绿化已成为一个城市重要的组成部分之一，在衡量一个城市的环境、生态、竞争力等方面都起着重要的作用。而风景园林法规就是通过对园林行为的规范与约束，从而保证城市园林绿化建设的顺利实施。建立健全风景园林绿化法规，是城市园林绿化能够科学建设和管理的重要保障。

城市环境的破坏，对现阶段城市绿化的地方性法规提出了更高的要求。由中央立法出台的全国性的绿化行政法规即《城市绿化条例》是规范和指导城市绿化建设的纲领性文件。因需考虑各地的差异性而采用保守的立法方式，而城市绿化地方立法是根据地方的实际情况及需求制定，是国家立法的延伸和完善，具有较好的针对性；中央立法程序复杂而周期较长，地方立法程序则相对简单而周期较短。在倡导生态文明建设的今天，我国绿化实施管理必须从各个城市实际出发，以中央立法为依据，建立符合城市特色的绿化地方性法规[1-3]。

1 苏州城市绿化法规发展历史

1.120 世纪90年代前的苏州城市绿化

苏州城市绿化始于解放后，1952年，行道绿化被列为市政建设项目，市建设局从镇江引进法桐3 500余株，在十全街、十梓街、景德路、人民路等主要干道栽种，获得良好效果。1954年，市建设局成立绿化工程队，并编制苏州建设规划，开始有计划、有步骤地进行绿化。十年动乱时期及20世纪70年代，城市绿化工作处于停滞状态，进展缓慢。1978年以后，城市绿化事业得到了复苏和新的发展，并于1981年，成立了苏州市绿化委员会。1981年4月，苏州市政府明确了园林风景旅游城市的性质，开始落实园林风景区建设（见图1）的具体措施，先后通过《关于大力开展全市绿化造林工作的决议》、《苏州市城市绿化保护管理办法》（试行）、《关于实行苏州市古树名木保护管理暂行办法》、《关于试行农村、城市、城镇、公路、河道等方面的绿化标准》、《关于征收育林基金、收缴绿化费、筹集苗木费的报告》等法规文件，强调要提高绿化造林和植树爱林的自觉性，搞好城市绿化，扩大绿地，积极开展全民义务植树活动等，并取得了良好的效果。通过相关政策的制定和实施对早期苏州城市绿化建设起了很大的作用，成为苏州城市绿化发展史很重要的一步。

图1 苏州虎丘风景区绿化景观

1.220 世纪90年代的苏州城市绿化

进入20世纪90年代，苏州的城市绿化建设开始缓慢启动，1991年建立苏州市绿化管理站，负责市区绿化技术指导和园林绿化工程建设市场管理工作。“九五”发展规划之前，苏州市区每年新增的绿地面积均值仅为20万m2左右，且仅靠这种无体系的“见缝插绿”的填绿形式，对城市绿化建设、环境的改善无明显的效果。

“九五”发展规划期间，苏州城市绿化建设进入快车道。根据苏州市总体规划确立的“东园西区，一体两翼”的城市空间发展构架，加快构筑城市绿化系统，按照“全面推进，东西中联动，古城上水平，新区园区上规模”的城市绿化建设方针，加大城市绿化建设力度，1997年市区新增绿地72万m2，绿化覆盖率达到25.6%，人均公共绿地面积4.64 m2，荣获省级绿化先进城市称号。苏州市政府先后出台并实施了《苏州市城市绿化条例》（1995年）、《苏州园林管理和保护条例》（1997年）及其相关管理办法，建立了一套易操作的城市绿化法规体系，并成立了苏州市园林绿化监察大队，来保障城市绿化建设的顺利实施。编制了《苏州市绿地系统规划》，并于2000年3月经市政府正式批复实施，改变了苏州城市绿化从无序的“见缝插绿”到科学、有序的“规划建绿”的绿化建设思路和工作方法的转变，为绿化建设的体系化、合理化奠定了基础。2000年进行了绿化管理体制改革，制定了城市绿化养护技术标准和考核细则，逐步引入市场机制，实行了绿地建设和养护作业的公开招投标。绿化养护管理水平和质量明显提高，面貌焕然一新（见图2）。

图2 苏州市区绿化景观

1.3 新时期的苏州绿化

新时期的苏州，政府将城市绿化作为美化城市空间环境，提升城市生态，增强城市综合竞争力的有效载体，有序的规划、建设、管理城市绿化。以国家园林城市为目标，先后制定《苏州市古树名木保护管理条例》、启动苏州市市区绿色行动计划（2004-2010年）、绿色通道工程等政策文件，同时采取规划建绿、拆房增绿、见缝插绿、拆违建绿等一系列有效措施，绿化建设取得了较快发展，改善了城市环境，提升了城市景观质量（见图3）。

图3 新时期苏州工业园区绿化景观

“九五”期间，苏州市新增绿地年均在80万m2，2001年新增绿地突破200万m2，2003年新增绿地已达到3 500万m2。各项绿化指标都达到建设部《国家园林城市标准》，建成区绿地率、绿化覆盖率、人均公共绿地面积分别由1998年底的23%、28.1%、4.7 m2，增加到2003年底的32.2%、37.1%、7.6 m2，分别增长了9.2%、9.0%和2.9 m2。2003年以来，每年均超额完成了市政府下达的年度新增绿地450万～500万m2的实事工程建设任务（见表1）。苏州市先后获得“国家园林城市”、“国际花园城市”、“全国园林绿化先进城市”等荣誉。

表1 1998-2014年苏州城市绿化情况对比

2 苏州城市绿化法规的立法内容

2.1 法规体系

依据法律效力的不同，苏州现有城市绿化相关立法主要包括地方性法规和规范性文件等（见表2）。

表2 苏州市现有城市绿化法律法规

2.2 地方性法规

1995年4月，经苏州市第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《苏州市城市绿化条例》，期间江苏省人民代表大会常务委员会分别在1997年、2004年和2005年对《苏州市城市绿化条例》进行了修正[4-6]。《条例》自1997年11月15日起施行,对苏州城市绿化的规划、建设、管理和经费等做出规定,并界定了罚则。2001年12月8日苏州市第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议制定《苏州市古树名木保护管理条例》，并于同年的12月27日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议获得批准，于2002年3月12日施行，苏州市人民政府1984年10月16日发布的《苏州市古树名木保护管理暂行办法》同时废止。《条例》中对古树名木的定义、各部门的职责、古树名木的分级保护等做出了相应的规定。2004年8月20日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准了对《苏州园林保护和管理条例》的修正（见表3），同时废止了1997年4月实施的《苏州园林保护和管理条例》，《条例》中对各有关部门的职责、园林保护范围和控制地带的保护与管理做出规定,并明确了法律责任。

2.3 规范性文件

用于管理的规范性文件比较多，如技术标准和规范、规划编制办法、规划管理规定等。2003年颁布的《苏州市城市绿线管理实施细则》[7]对苏州市城市绿线审批、调整及绿线内外的工程建设做出规定。2004年颁布《进一步加强绿化费和义务植树统筹费征收管理的意见》[8]，文件中明确了苏州市市区范围内征收绿化费和义务植树统筹费的办法，并规定了绿化费和义务植树统筹费的管理和使用办法。2005年1月颁布《苏州市市区城市绿地养护管理暂行办法》[9]，文件中明确规定了苏州市绿地养护管理的组织实施分工情况以及绿地养护管理经费的保障落实途径。2006年颁布《苏州市园林绿化建设工程质量监督及竣工验收备案管理实施细则(暂行)》[10]，2007年颁布《平江沧浪金阊新城绿地建设和绿地移交管理实施办法》，《通知》对平江、沧浪、金阊新城绿地建设的适用范围、工作职责、方案审批、建设管理、移交管理进行规范，2009年颁布了《苏州市城市建设项目配套绿地指标踏勘审查规程》、《苏州市绿地认建认养办法（试行）》、《我市城市园林绿化企业执行项目负责人制度》。文件明确了绿地认建认养原则与标准、绿地认建认养内容、绿地认建认养形式及程序、责任与权利、组织管理等，详细介绍了“绿化工程项目负责人实施细则（试行）”。2010年颁布《苏州市园林和绿化管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，2011年颁布了《苏州市城市建设项目配套绿地指标踏勘审查规程》、《苏州市城市建设项目配套绿地指标踏勘审查绿地面积计算办法》。2012年颁布了《苏州市园林绿化工程扬尘污染防治管理实施细则》、《园林绿化工程交接管理办法》。上述通知、规则、规定及条例，对苏州城市绿化的建设，保护和管理都作出了具体的规定。

表3 新旧《苏州园林保护和管理条例》对比

3 苏州城市绿化地方性法规存在的问题及建议

从宏观上讲，城市园林绿化是社会经济发展到一定阶段的产物，它与经济发展形成了相互促进、互为基础的态势,与社会资源分配、社会文明发展程度、人们的道德规范等有着紧密的联系。因此，研究园林绿化法制就必须分析以上诸多因素对其产生的影响，探讨其发生、发展、相互促进和制约的关系[11]。

3.1 现行国家园林绿化法规体系不健全，地方性法规应给予补充和完善

随着经济的快速发展，作为宏观层面的国家绿化条文中不合理的地方越来越多，急需修正和完善。《城市绿化条例》作为国家行政法规，其所使用的专业术语已经与城乡园林绿化的发展差距较大，不能涵盖当前城乡园林绿化建设的主要领域，而且相当多表达已经属于不严谨甚至不正确。相关的“城市绿化规划”、“城市绿化工程”等术语与当前的“城市绿地系统规划”、“园林绿化工程”等专业术语存在较大的差异，难以引申出对当前“绿线”概念的解释，以及反映出城市园林立法由对种植树木花草的管理向用地管理和建设综合的城市基础设施转变的发展趋势[12]。

苏州市政府分别于1997、2004年和2005年对《苏州市城市绿化条例》进行了修正，其修正依据是根据《中华人民共和国森林法》、《城市绿化条例》和《江苏省城市绿化管理条例》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例，从而对苏州城市绿化开发行为进行规范，为苏州城市绿化建设提供法律依据。总的来说，虽然当前园林绿化行政主管部门在进行绿化规划设计方案审批、绿化用地、绿化施工竣工验收和园林维护管理时有法定程序可以遵循，但地方政府需要在现行的城市绿化法律法规的基础之上，结合自身城市的特色，与时俱进，制定相应的城市绿化的地方性法规。

3.2 城市绿化法规制定公众参与性较弱，公民绿化法律意识薄弱

苏州作为历史悠久的国家级园林城市，良好的城市绿化环境建设需要每个社会公民的共同努力。在绿化活动中，公民有权通过合法的程序或途径参与到与绿化相关的法规决策中。而在现有法规中虽有提及公众参与，仅是行政指导，如《苏州市城市绿化条例》的修订过程，它是由苏州市人民代表大会常务委员会会议制定修改，后由江苏省人民代表大会常务委员会会议批准通过。地方性绿化法规的制定没有形成完整的公众参与体系，只有后期法规实行后的网上问卷等补助措施。

园林绿化建设涉及经济、环境保护等诸多方面，在园林绿化法制过程中各关系的制约和彼此间权利、义务的关系不可避免地发生碰撞[11]。在《苏州市城市绿化条例》第一章第五条中规定：“城市中的单位和公民，应当依照国家有关规定履行参加城市绿化建设、保护、管理及其他绿化义务。鼓励城市公民利用庭院植树种花，垂直绿化，美化环境。任何单位和个人都有权控告、检举和制止损害绿化及其设施的行为。对在城市绿化工作中成绩显著的单位和个人，由各级人民政府给予表彰和奖励[6]”。但我国公民的法律意识薄弱，很少会通过法律途径来解决城市绿化建设过程中的违法、违规等问题。

虽然我国绿化法规的制定没有形成完整的公众参与体系，我国一时也不能完善各种绿化法规，但可以地方先立法。在地方立法中，应当汲取国外的先进经验，充分调动公众参与绿化建设的积极性，建立一套从绿化、生态理念的宣传教育，到身体力行地绿化实践都有公众参与的绿化体系。

3.3 园林绿化技术规范及监督机制不完善

园林技术规范主要是从园林绿化内部的具体技术手段上来保证园林绿化的合理性；这种合理性正是园林绿化合理性的最基本要求。作为一项运用性和实践性很强的行为,园林绿化本身就包含有极强的技术内容，因此在技术上可以直接操作的园林绿化技术规范在园林绿化建设过程中具有十分重要的意义[11]。而当前对于苏州城市绿化规范的一些核心的绿化技术指标（如建成区绿地率、绿化覆盖率、人均公共绿地面积等）而言，各指标确定仍过于简单，难以真实的反应城市的具体情况，需要有系统、规范、完善的绿化技术标准体系。

同时在城市绿化的施工和竣工验收监督和管理方面,目前只有《城市绿化工程施工和竣工验收规范》和《园林绿化工程质量监督工作方案》对其进行监督管理,虽然苏州市政府早在2006年就出台了《苏州市园林绿化建设工程质量监督及竣工验收备案管理实施细则(暂行)》对工程质量及竣工验收进行规范，但仍缺少施工过程中的监管体制、责任的认定,以及竣工验收的规章程序。虽然目前已有很多的绿化建设标准和技术规范，仍需完善监督管理体系和运用新的技术手段，更新园林绿化建设标准，并将其上升到立法的层面。

4 结语

在生态文明建设的大背景下，虽然苏州的园林绿化法规体系还存在着不足，但苏州市整体城市绿化建设已经越来越规范和合理，苏州在协调城市园林建设与国家经济建设关系的同时，也在地方法规或规章中制定城市绿化的运作及监管机制，根据城市绿化的相关内容构建出符合自身发展的园林绿化法规体系。面向未来的发展，这些实践经验将为进一步完善苏州现有的绿化法规体系提供了保障，也必将为我国城市园林绿化体系的系统化、规范化、法制化提供重要的参考依据。

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[3]邢惠婉.城市园林绿化与环境保护[J].琼州大学学报，2005（2）：94-95.

[4]苏州市人民代表大会常务委员会.苏州市城市绿化条例[Z].1997.

[5]苏州市人民代表大会常务委员会.苏州市城市绿化条例[Z].2004.

[6]苏州市人民代表大会常务委员会.苏州市城市绿化条例[Z].2005.

[7]苏州市人民代表大会常务委员会.苏州市城市绿线管理实施细则[Z].2003.

[8]苏州市人民代表大会常务委员会.进一步加强绿化费和义务植树统筹费征收管理的意见[Z].2004.

[9]苏州市人民代表大会常务委员会.苏州市市区城市绿地养护管理暂行办法[Z].2005.

[10]苏州市人民代表大会常务委员会.苏州市园林绿化建设工程质量监督及竣工验收备案管理实施细则（暂行）[Z].2006.

[11]韩笑.我国园林法规体系初探[D].北京：北京林业大学，2004.

[12]林广思，杨锐.我国城乡园林绿化法规分析[J].中国园林，2010（12）：29-32

The study on local rules and regulations of China's urban greening——A case study of Suzhou

MO Xiaoqi,YU Hui，ZHU Ying
（School of Architecture and Urban Planning,SUST,Suzhou 215011,China）

Based on the history development of the urban greening rules in Suzhou,the paper analyzed the contents of the present urban greening regulation system in Suzhou.Combined with the actual greening construction in Suzhou,the paper proposed that the Suzhou local park regulations should be a complement and perfection to the country garden legal system,and at the same time,the public participation and green technologies and monitoring mechanisms should be gradually legalized and systematic in the regulation construction of urban greening.

urban greening rules;local legislation;Suzhou

S731.2

A

1672-0679（2016）04-0060-05

（责任编辑：卢文君）

2015-12-05

国家自然科学基金项目（51308366）

莫晓琪（1991-），男，江苏苏州人，硕士研究生。

朱颖（1973-），女，副教授，博士，主要从事风景园林规划设计理论与实践研究，Email:zhuying@mail.usts.edu.cn。