新型政商关系的重构
——基于政商关系的历史分析

□徐邦友

新型政商关系的重构
——基于政商关系的历史分析

□徐邦友

我国历史上政商关系是一种“控制——依附型”政商关系，具体表现在政对商的限制排斥、胁迫利用、与商争利、勾结合谋和打击迫害五个方面。此种类型政商关系对市场秩序的扩展和资本主义萌芽、社会资源的优化配置、宗法制社会结构和国家类型的瓦解以及中华古典文明的停滞与僵化都产生了深层次的消极影响。因此，正确处理政商关系实为重要。现代社会应在坚持政商之间角色功能分开、尊重保护与管理规范并重、健全相关法律法规等原则基础上建立以“亲”“清”为特点的新型政商关系。

“控制——依附型”政商关系;消极影响;新型政商关系

2016年，中共中央总书记习近平在参加政协讨论时，首次提出要构建“亲”和“清”的新型政商关系。此论甫出即引起巨大反响，并引起人们对政商关系的理性思考。政商关系自古有之，我国古代社会就有处理政商关系的丰富实践。本文基于我国历史上存在的“控制——依附型”政商关系的分析，提出正确处理新型政商关系的基本原则。①本文所言之商，是一个比较宽泛的概念，并非仅指狭义的商业和商人，尤其在论述新型政商关系时，事实上也包括工业企业家。

一、我国历史上“控制——依附型”政商关系的特点及成因

商在我国的出现可以说十分古老。社会第一次大分工，使经常性的交换成为可能，而随着第二次社会大分工，就出现了以交换为目的的生产。交换不仅在氏族部落之间进行，而且在个体生产者之间也日趋频繁。这就为一种新的社会行业以及从事这种行业的新社会角色——商的产生提供了可能。恩格斯指出:即将到来的“文明时代巩固并加强了所有这些在它以前发生的各次分工，特别是通过加剧城市和乡村的对立而使之巩固和加强，此外它又加上了一个第三次的、它所特有的、有决定意义上的重要分工，它创造了一个不从事生产而只从事产品交换的阶级——商人。②《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第162页。因此，商是社会生产力发展到一定阶段上的产物，也是社会生产关系发展到一定阶段上的产物，商业和商人的出现开辟了人类经济生活的新前景。

然而，自从商出现并日渐成为社会经济生活的一支重要力量，如何对待商，如何处理政商关系，就成了一个非常重要的社会政治问题。夏商时期的政商关系已不可考，而从西周保留下来的文献资料看，当时的商业和商人还是比较受重视的。周文王曾经发布过告示，提出要给各地商人在运输、住所、货币及其他方面给予各种便利;为了繁荣都市，也曾给乡村商人移居城市者以居住上的便宜。郑桓公曾与商人盟誓:“尔无我叛，我无强贾”。孔子虽然竭力反对儒者从事农业手工业，但并不反对从事商业。他的门人中也有经商者，而且还很成功。孟子也充分肯定商于通功易事方面的巨大作用，他说:如果“子不通功易事，以有余补不足，则农有余粟，女有余布。子如通之，则梓、匠、轮、舆皆得食于子。”①《孟子·滕文公下》。

然而，战国中期以后，政府对待工商业的看法开始发生转变。一些思想家出于富国强兵和称雄争霸的政治考虑主张对商和商人进行打压和限制。如商鞅就曾明确提出了限制商业和商人的政策;而荀况则对抑制工商业给予系统的理论论证，并造成广泛社会影响，从此，轻视抑制工商业的思想观点、政策制度、社会心理和风俗习惯才逐渐流行起来，成为社会的主流价值观念和基本制度安排，支配中国历史发展长达两千年之久。

在这两千多年的发展历程中，我国的政商关系总体上是抑制性，其中国家、朝廷、官府和官员始终处于主宰支配地位，而商则处于弱势依附的从属地位，封建王朝及其各级官僚对商(商业和商人)从政治、经济、意识形态和道德上进行全方位的打压，或限制经营，或与之争利，或胁迫利用，从不曾把它作为一个重要的经济领域、不可或缺的社会职业角色和独立的权利主体给予尊重、支持和帮助。因此，我国的商品经济、货币经济尽管产生很早，但一直不太发达，个别时期、个别地区城乡市镇的繁华掩盖不了商业制度的萎缩和贸易水平的停滞不前。

1、排斥限制。我国对商的排斥限制，由来已久，非常普遍。商鞅在为秦孝公提出的霸道政策体系中，鼓励耕战和限制商贾是相辅相成的。其中对商贾的限制措施有很多，包括禁止商人经营粮食买卖;加重关市之赋使农民不愿改业为商，同时也使商人感到生意难做;给商贾增强劳役负担使之没有更多的时间精力去经商等等;韩非指责商人是五种社会蠹虫之一，是使国家覆灭、朝廷败亡的坏人，因此，“明王治国之政，使工商游食之民少而名卑”②《韩非子·五蠹篇》。。商韩两人的思想和政策主张对秦国有很大影响，秦始皇对待商人的许多政策措施就来自他们的思想。西汉时期政府延续了秦朝对商业和商人的排斥限制性政策，在一些领域实现禁榷制度。此项制度一直被后世王朝所继承延续，而且实行禁榷的行业产品范围越来越广，禁榷措施越来越严格。为了限制商业发展而又能满足封建王朝对某些奇珍异物的嗜好，政府建立了土贡制度和官工业制度。对商的排斥限制在市场管理上也有所体现。我国古代的市场向来就设在政治权力最容易控制的地方，市场设置必须经由官府批准，且有官府派驻的官员进行直接管理。只是到了宋代，政府在市场形态结构方面的管制才有所放松。最离奇的排斥限制在非经济方面。汉代不许商人穿丝绸衣服，不许商人乘车马，不许商人做官，不许商人购置土地;商人虽然富有千金，但在社会地位上，富而不贵。西晋时朝廷规定，商人佩带特殊头巾，上面题写商人名字且两脚穿一黑一白之鞋。隋朝规定商人不得做官。整个社会普遍看不起商人，认为无商不奸;明末清初王夫之还把商人看作是小人中最坏的部分。商人成了我国古代社会道德上的弱势群体，任何人都可以对商人进行道德谴责。

2、胁迫利用。国家政治利益总是高于一切，处于四民结构末位的商，为国家政治利益自然需要义无返顾的奉献与牺牲。春秋战国的卫灵公因为结盟的需要把自己的儿子和大夫的儿子送往晋国当人质，在大臣的建议下，竟至连带把商人也质押过去，成了诸侯之间的政治赌注。商人被胁迫利用在西汉武帝时表现得最充分。汉武帝为了打匈奴，需要筹措巨额军费。为此，他颁布了《缗钱令》，要求商人自报所藏缗钱数目，政府据实征税。结果可以想见，没有一个商人愿意据实申报。眼看政策意图就要落空，汉武帝紧接着颁布了一个《告缗令》，鼓励人们对商人进行告发，一旦查实，商人财产悉数没收，并将罚没收入的一半奖励给告缗者。在酷吏如杨可、杜周之流操持下，全国范围告密之风盛行，搞得商人人人自危，“中人以上家率破”。从此，一些商人宁肯把钱用之于“甘食好衣”，亦不愿进行财富积累了。此后，各代均有通过权力没收而使国家财富瞬间猛增的事例。晚清时期，社会动乱席卷全国，清政府为了筹措军费，逼富商捐款，且规定数额。有的商人一次捐款达10万两。①费正清主编:《剑桥中国晚清史》上卷，中国社会科学出版社1985年版，第176页。

3、与商争利。政府常常利用沉重的财产税、流通税盘剥商人。如前所述，政府在一些有利可图的领域强势介入，与商争利。比如盐、铁、酒、茶、矾、香药宝货都曾被政府视为禁脔，禁止普通商人染指。管仲在齐国就实行过盐铁专卖制度。管子的这些与商民争利的政策措施绝大部分都被西汉统治者继承下来了，西汉统治者在桑弘羊的建议推动下，对盐、铁、酒实现全面彻底的国家专卖制度，民间私自煮盐和炼铁都会受到官府的严厉处罚。另外，西汉统治者还实现了均输平准的财政政策，改变以往由各郡国直接向京师上缴贡物的做法，由朝廷设均输官负责征收各郡国应该上缴的贡物销往价格更高的地区，朝廷因此可以从中获得比贡物更有价值的巨额利益。而平准制度，即政府的平准机构利用手中掌握的大量物资干预物价，表面上看，有利于物价稳定，“平万物而利百姓”，但实际上这种平准性质的买卖常常带有强制性，政府也总能够从产品差价中获利，而且还能产生抑商的政策效果，令“富商大贾无所牟大利”②《盐铁论·本议》。这种与商争利的政策措施一直到晚清时代仍然大行其道。晚清时在洋务运动中搞的“官商合办”，其实也是与商争利。

4、勾结合谋。在我国历史上，官商出于各自目的相互勾结狼狈合谋的事例也不鲜见。官往往要选择一些实力雄厚的商人作为行业首领，授予其一些普通商人不能享有的特权，并要求其协助官府行使管理监管职能;商人也要在政府内部寻找代理人和保护伞，并希望借助官府之力排斥其他竞争者。商人为了寻求这种官方的保护与支持，也愿意向官员输送利益。因此，他们常常相互勾结合谋，形成一个牢固的利益同盟。春秋战国时期的很多商人就主要是为贵族寻求奇珍异物，或者与贵族官府做生产。“商人——实力雄厚，以与贵族交易为主。”③瞿同祖:《中国封建社会》，上海人民出版社2003年版，第148页。商人的货币收入是作为国家供应商的政治利润。到了西汉，一些商人家资巨万，衣必文采，食必梁肉，因其富厚，交通王侯，力过吏势，以利相倾。王莽政权推行“五均六筦法”，对物价进行政府调控，并由官府统制铸钱，专卖盐、酒、铁器，征收山林湖沼的生产税。在政府对经济的干预管控中，其实也都有大商人的身影，插手政府官营的一些项目，从中牟利。明末封建王朝在对盐务实行国家垄断的政策体系中授予一些大商人以经营盐务的特权，以换取商人的合作;而商人为了确保垄断特权，往往要与官府勾结，且报效官府的勒索，成为官府的“白手套”。清朝完全继承了这种以行政权力确立的垄断专卖制度，赋予十三行商以垄断中西贸易的特权，同时要求他们承担起防范约束外商的责任。十三行商经过政府批准又组织起公行，加强行商的团结和对外商的约束力。官商勾结一起把从外贸中吮吸来的款项变成了与公行有关连的所有大小官吏的资财。

5、打击迫害。对商人的打击迫害分为经济和政治两个方面。对商人课以重税是一种常用的手段。那些帝国的策士强烈要求“不农之征必多，市利之租必重”，④《商君书·外内》。统治者常常“苛关市之征以难其事”，⑤《荀子·富国篇》。让工商业者无法经营下去;除此之外，频繁更换币制也是从经济上进行打击迫害的严厉招数，可以令商人所积累的财富大大缩水甚至瞬间化为乌有。在王莽篡位以后六年时间里，先后进行过三次货币改制。每一次改制都是以小易大、以轻易重，且运用封建政治权力强使其流通。明初期，朝廷滥发纸币“宝钞”，此种纸币全无准备金，不得兑现，不能以之付税。这实际上就是一种迫害商民、掠夺社会财富的手段。除了经济上的打击，还有政治上的迫害。秦始皇统一六国后，就曾把六国的所有贵族和富人迁到咸阳附近，以便监视;在战事紧张时，就把商人和犯人同等看待，把他们充军到边疆去戌边。汉武帝为了打匈奴，也征发了大量商人充军，有的祖孙三代皆因有市籍而被征入伍。清朝为了防止商人贩运粮食，竟然制定苛严的刑罚，其中规定乡民到京城购买粮食，不得超过一石，否则处杖一百之刑。另，清律还规定:商人借事罢市的，斩决。

总之，我国封建社会的政商关系是一种主宰与依附、控制与被控制的关系，而根本不是不同权利主体之间的关系，排斥限制、胁迫利用、与商争利、勾结合谋、打击迫害，是这种政商关系的基本规定。正如费正清所言:“商人的活动是被政府控制住的，他被政府看成是小伙计，官僚阶级可以利用他的活动，并从他身上挤出油水来，为他们自己或为政府谋利益。”①费正清:《美国与中国》，世界知识出版社1999年版，第47页。正基于此，中国的商始终不能做大做强，除非是依傍官府的官商，而即便是官商如晋商徽商和淮商，随着官府政策态度的改变，也会在辉煌之后走向衰败。

此种“控制——依附型”政商关系有诸多方面的成因。首先是为维护帝国经济基础而需要控制商业和商人。在我国封建社会，虽然历代都不乏大规模的土地占有，但包括土地资源在内的生产要素在经济利用上的组织形态始终是小规模的，无论是自耕农或佃农还是中小地主，都是以家庭为单位组织生产，基本上没有社会化分工，只有在农忙时节雇一些长工或短工。社会经济形态就是马克思所谓的“小生产方式”或小农制经济。它具有先天的弱质性，经不起自然风险和社会其他经济成分如商业的冲击。而农业经济是封建帝国的物质基础，土地、物产、实物赋税是帝国财富的主要形态，劳役则是帝国可以无偿使用的资源。如果听任商业发展，任由百姓舍本趋末，从土地上离开，则农业经济这个帝国物质基础势必会被掏空，从而威胁到帝国政权的稳固。因此，帝国统治者及其谋士们必须采取贬商、抑商、禁商的国策，以“驱人而归之农，皆着于本，使天下各食其力，末伎游食之民转而缘南亩。”②转引自钱穆:《中国经济史》，北京联合出版社2014年版，第48页。其次，封建政治所拥有的统治技术也要求实现对商业和商人的控制。我国封建时代可以被统治者利用的治理技术是有限低效的，人口统计技术、信息收集与传递技术以及国家赋税征缴技术都还比较落后，以这些技术为基础的相应治理制度也不发达。当人口相对稳定在一个地方，这些治理技术和制度尚可应对，而人口一旦流动起来，国家就很难实现有效的管控与治理。因此，封建时代的统治技术以及建基于此的治理制度如连坐制度、保甲制度要求人口尽可能少流动，最好是不流动，③参考张维迎、邓峰:《信息、激励与连带责任》，《中国社会科学》，2003年第3期。而商业恰恰是一个要求充分自由流动的行业，没有流动也就没有商业。对这样一个天生要求自由流动的行业，封建统治者焉能不竭尽全力进行控制呢?再次，人治式的国家治理结构与商业对规则的渴求有一种天然抵触。我国自古实行的是人治式的国家治理结构，其特点有二:一是经济社会的治乱存废兴衰取决于治国者的主观条件;二是治理活动不受既定规则约束，一切都需要临机的权时应变便宜行事，如此，才能达到治理上的“行而宜之”，即实质公正。而商业则要求治理有规则，在治理规则面前人人享有平等待遇，否则就无法形成关于行为的稳定预期，无法开展公平竞争，也无法维系和拓展社会合作空间。可见，人治式的治理结构与商业商人天然对立，这也是封建人治治理结构对商业商人要不遗余力进行打击的重要原因。最后，政商不分的关系也会导致政对商的控制。在中国封建社会，由于政治权力的绝对性，政府及其官员处于主导支配地位，他们出于利益驱动，会积极介入工商领域，而工商领域的从业者为了抬高自己的社会地位或者为了获得竞争优势，也有强烈愿望靠拢官府，于是，就出现形形色色的官商同盟合谋现象。在这种同盟合谋中，由于政商力量不对等，结果演变成政商之间“控制——依附型”的政商关系。

二、“控制——依附型”政商关系的消极影响

1、限制了市场秩序的扩展和资本主义萌芽的成长发展。

在欧洲历史上，商业曾经起到过非常革命的作用。16—17世纪的商业革命，是促进封建生产方式向资本主义生产方式过渡的一个主要因素。“商业的突然扩大和新世界市场的形成，对旧生产方式的衰落和资本主义生产方式的勃兴，产生过压倒一切的影响。”①《马克思恩格斯文集》第7卷，人民出版社2009年版，第371页。正是商业革命引起了被称为资本主义的生气勃勃的扩张型社会。然而，反观我们的历史，却发现我们并没有这样一个历史性过程。在我们的历史上，商尽管出现得很早，商业有时也好像很繁华，但我们并没有发生过这种导致商业爆炸式增长的革命，也没有那种大规模的市场秩序的扩展。由于受到封建王朝的控制，我们的商业一直得不到比较顺利的发展而始终局限于集市贸易的水平，局限于货物的跨地区贩运，局限于内陆的陆路运输和江河运输，而没有发展起像样的海外贸易，尽管我们很早就有很不错的航海技术。一直到十九世纪，我国贸易的大部分，也许多达四分之三，是由小规模的地方贸易组成的，这种贸易局限于基层集市和中间市场的水平上。②费正清:《剑桥中国晚清史》下卷，中国社会科学出版社1985年版，第53页。而且就商业的性质而言，不论是国内商业还是国外商业，基本上都是贩运贸易。③傅筑夫:《中国经济史论丛》，生活·读书·新知三联书店1980年版，第678页。也就是说商业仅仅是一种互通有无、调剂余缺、贩贱鬻贵、中间赚差价的中介性活动，只是跨地区跨时间的投机套利，而没有变成能够契入生产过程、对整个社会的资源配置起引导作用的市场秩序。在某个时候，某些地区，商业可能很繁华，社会内部的市场秩序却没有扩展。因此，我国封建社会政府控制商业的结果，除了商业本身的萎缩和停滞外，还限制了市场秩序的扩展，进而阻碍了新的生产方式即资本主义生产方式的萌芽，即便产生了这种萌芽，也无由成长发展，进化到资本主义社会这种相对更高级的社会形态。一直到清朝灭亡，我们也没有欧洲早就产生的那种市民资本主义，也没有科学主义的产业经营的理性形式，没有欧洲式的经营组织的理性方法论，没有真正理性的商业信息服务组织，没有真正有充分技术价值的商业文书、计算和簿记制度。中华帝国与同时期的地中海国家相比，距离近代资本主义精神和制度都更为遥远。④马克斯·韦伯:《儒教与道教》，商务印书馆1995年版，第295页。

2、影响了社会资源的优化配置，进而制约了经济发展的效率。

任何社会的经济问题始终是一个如何使我们所拥有的资源得到最佳运用的问题。人类尽管始终面临着资源的瓶颈约束，但更大更严重的问题是既有资源得不到最有效利用。如果能够有效解决这个问题，人类生存发展的需要基本能够得到满足。而从知识论角度看，经济问题的解决，一方面是一种探索未知领域的过程，另一方面也是一个分散在社会成员心中众多零散知识得到充分运用的过程。前者靠科学技术和生产组织形式的发明创造，后者则要靠商业和商人的努力。商人栖身于市场，他借助价格体系了解和传播各地在生产和消费方面大量的分散信息。这是一种非常特殊的知识，是一种有关特定时空之情势的具体知识，这种知识不可能以“集中的且整合的形式”存在，而仅仅是作为所有彼此独立的个人所掌握的不完全的而且还常常是相互矛盾的分散知识而存在的。⑤哈耶克:《个人主义与经济秩序》，复旦大学出版社2013年版，第87页。当这种知识通过商人在社会上得到广泛传布和利用时，各个地方的资源就能够物尽其用，社会生产也能够处于当时的条件所能支持的最大可能性边界。正如哈耶克所言:“通过价格体系，劳动分工和以知识分立为基础的协调运用资源的做法才有了可能。”⑥哈耶克:《个人主义与经济秩序》，复旦大学出版社2013年版，第97页。“贸易为物质生产创新了极大的可能性，贸易通过信息收寻、传播与利用，创新并引导着物质生产。”⑦哈耶克:《致命的自负》，中国社会科学出版社2000年版，第107页。因此，凡是商业发达繁荣的地方，有限的资源总能得到最有效利用，正是那些被人瞧不起的商人使现代扩展秩序、现代技术以及我们目前这种人口规模成为可能。相反，如果商业萧条、贸易停滞、物流罋塞，则资源分布出现结构性失衡，或有余或不足，宝贵而有限的资源就始终不能及时流向最有效率的地方，自然也得不到最有效率的利用。而在我国历史上那种控制——依附型的政商关系下，商的知识传播和资源配置作用受到了极大抑制，由官方给出或者受官府控制的价格，不反映市场上的供求关系，也不反映各个经营主体的相对优势，资源不能自由流动，也无法配置到最有效率的地方，有限资源的产出率自然也无法最大化。于是，我们经常可以看到“富饶的贫困”或“丰产不丰收”的社会现象，人民虽然勤劳但并不富有。这种情况历代都有存在，阻碍晚清工业化的因素就不是资本的绝对短缺，而在于事实上本来有限的经济资源，在只有根本的政治变革才能打破的传统束缚中一直没有发挥作用。①费正清:《剑桥中国晚清史》下卷，中国社会科学出版社1985年版，第52页。

3、迟滞了对宗法制度的瓦解，阻碍了国家与社会的现代化转型。

世界各地政治生活的结构与样式，即政治文明的类型很不相同，有的地方，很早就生发出了民主与法治，而有的地方则一直陷于君主专制的陷阱。之所以如此，与国家形成的路径不同有很大关联。以古希腊古罗马为代表的城邦国家是在原始社会瓦解过程通过撑破氏族血缘关系而建立的。当时，由于农业、手工业、特别是商业和航海业之间的分工进一步发展，氏族、胞族和部落的成员很快就都杂居起来;而日益发达的货币经济，也像腐蚀性的酸类一样，渗入了农村公社的以自然经济为基础的传统的生活方式，居民不再依其血缘而是依其职业分成了相当稳定的集团，其中每个集团都有好多新的共同利益，这种利益在氏族或胞族内是没有存在的余地，因而就需要创设新的官职为这种利益服务。于是，氏族制度逐渐走到了尽头，国家不知不觉地发展起来了。反观我们的古代国家，虽然也有对氏族制度的破坏，但由于商业的不发达，氏族血缘关系遭受破坏的程度非常有限。到了封建社会，商业对自给自足的小农经济、农村公社、宗法制度的解体进程进行得极其缓慢，因为在这里没有直接政治权力的帮助。②《马克思恩格斯文集》第7卷，人民出版社2009年版，第372页。结果，自国家产生始，我们的国家政治结构中血缘氏族制度或宗法制度就与国家组织叠合一起。在这里，氏族始终是政治单位中的重要组成部分，宗族或宗法制度根深蒂固，国家实行氏族或宗族统治，一国的统治阶级往往出自同一氏族;在氏族内部以家族为单位组成一个金字塔形的社会系统，政治分层与血缘制度被完美地揉合为一体，高居于金字塔顶端的王是分层式系统的中心，整个统治网络中的每一个人都依据他与王的血缘亲属关系之远近来决定其所居的位置。③陈剩勇:《国、中国与天下:关于传统国家形态的一般性考察》，《学习与探索》，1991年第3期。而且在其他一些地方纷纷开始“由身份向契约转变”时，老迈的中华帝国由于商业、货币、交换价值这些东西恰恰被封建政治结构控制住了而无由开启现代转型的历史，它始终是一个身份社会。

4、导致了社会生活的停滞与整个文明的僵化。

我国古典文明起源很早，也曾经十分灿烂辉煌。青铜器和铁器的发明与使用在世界范围内都是最早的，而春秋战国时期的百家争鸣，无论就思想的广度还是深度，与古希腊相比都毫不逊色。然而，此后两千多年，我们的社会生活在一定程度上可以说陷于停滞状态。中国经济史学家傅筑夫研究发现:中国自进入以地主制经济为基础的封建制度以后，社会经济即陷入一种发展迟滞的状态中，从战国到近代，在长达两千多年的漫长时期中，社会经济结构始终没有发生过任何性质的变化，因而也一直停留在原来的基础上。尽管时间经历了两千多年，而基本的生产方式依然如故。④傅筑夫:《中国经济史论丛》上，生活·读书·新知三联书店1980年版，第243页。之所以如此，也与商受到控制有关。因为，商及商人“对于从前一切停滞不变、可以说由于世袭而停滞不变的社会来说，是一个革命的因素”，⑤《马克思恩格斯文集》第7卷，人民出版社2009年版，第1019页。它是一切僵化结构、陈规陋习、因循守旧、固步自封的消蚀剂;商促进了人们之间的交往，拓展了社会生活的开放，商人来到这个世界，他应当是这个世界发生变革的起点。亚当·斯密就充分肯定都市商业对社会改良的贡献，认为都市商业可以使农村居民摆脱其封闭和依附状态。⑥亚当·斯密:《国富论》上卷，商务印书馆1997年版，第371页。而在中国封建社会，这个革命性因素，这个封闭社会唯一的活力因子，却被封建政权体系从政治、经济和意识形态上牢牢地控制住了，其内部所“包含着随之而来的全部变革”(恩格斯语)也变得不可能了。于是，社会就自然慢慢地变得停滞和僵化，以至于王朝可以不断更迭，而社会结构与社会基础基本不动，呈现停滞僵化状态，社会没有弹性、没有活力，没有能够使新文明萌芽健康成长发展的社会环境，自然就更无法实现商工文明对农耕文明的成功替代。

三、新型政商关系的重构

从上面的分析可以看出，政商关系是社会中一对非常重要的关系，而我国历史上那种“控制——依附型”政商关系则已产生多方面深层次的消极影响。因此，我们必须思考重构新型政商关系，务使其对社会发展和文明进步产生积极的影响。而习近平总书记关于“亲”“清”政商关系的论述，则为我们构建新型政商关系提供了思想指导。

1、政商分开，这是正确处理政商关系的前提基础。

作为两种独立的社会职能活动，政商截然不同。政是一种利用公共权力处理公共事务的职能活动，政所应追求的是公共利益;而商是一种平等主体之间基于互利互惠而进行的通功易事性质的交换活动，商所追求的毫无疑问是私人利益，至于他人利益和社会公共福利则是在商主观意图之外的非意图结果。由此，政与商它们各自运行所遵循的逻辑也是完全不同的。现代政治与治理的逻辑是少数服从多数、命令服从和等级节制;而市场或商的逻辑则是平等互利、自主自愿、等价交换。如果把这么两种截然不同的社会活动搅和在一起，势必会导致无限的错乱与弊端。因此，政商分开是一个社会应有的基本原则，这是处理好政商关系的必要基础。所谓政商分开，首先是角色分开，政是公共事务的治理者，商是市场经济的权利主体，当官不能经商，经商亦不能兼职做官;其次是职能分开，政从事国家治理和社会治理，为商营造公平竞争的市场环境;商则专注于资源配置和财富创造;再次是责任分开，政商各有其责，针对它们的责任制度包括责任内容和责任实现方式均有所不同。政的责任就是实施一般性正当行为规则并提供基准水平的公共服务，而商的责任则是优化资源配置，以最有效且符合市场伦理的方式创造社会财富，同时又将财富作客观上最有利于社会的利用，这是商所应承担的全部社会责任。目前我国在国企领域政商合一的组织结构没有突破，由此导致的问题也相对更严重，“从中央巡视组近一时期密集的专项巡视发现的问题来看，都是没有改革或者改革不到位导致的，其中最关键症结在于政企不分、政商不分。”①《中国青年报》，2015年4月6日。因此，我们需要智慧在国企领域寻求既能体现公有制的权利特点又符合政商分开的基本原则要求的现代企业组织架构和治理结构，先“清”而后有“亲”。

二十世纪八十年代以来，全球范围内公共服务领域出现了政商合作的新现象。从西方发达国家到发展中国家，政府纷纷放弃自己对公共服务的垄断，转而吸引民间资本进入，呈现政府与企业合作供给公共服务的制度格局。对此，我们应该看到，这绝非是对政商分开这个基本原则的否定，而是在坚持这一原则基础上针对公共服务有效供给而创制的制度安排。在此制度格局中，政府主要负责公共服务的政治决策，而企业则负责公共服务的市场供给，用他们的话来说，就是政府管掌舵，企业管划桨，政商依然分开。

2、尊重保护和管理规范并重，这是正确处理政商关系的基本内容

从这些年来各地处理政商关系的实践看，政商关系没有处理好主要表现在以下几个方面:一是延续计划经济时期的传统做法，对企业尤其是国有企业的日常经营管理进行细致微观的干预，有的干预是在产业政策的名义下实施，特别具有法理正当性;二是运用行政权力对企业区别对待，破坏企业之间公平竞争的市场环境;三是基于政策庇护而来的政商之间的市场共谋与利益勾兑;四是出于对因边界模糊而致政治风险的恐惧而出现的政商“背对背”的疏离现象。凡此种种，皆缘于对正确处理政商关系的基本内容不了解，理论上认识不清楚，行动上自然就会错位(或缺位或越位)。一个理性健康的政商关系，真正需要政府去做的只有两个方面:一是尊重保护;二是管理规范。具体说来，就是要尊重商的市场主体地位，尊重商的自主经营权利，保护商依法经营获得的一切合法财产和权益，并为商提供其所需要的公平制度规则和公共基础设施服务。商人天生逐利，追逐利润，追逐物质财富，作为一种人性倾向并不在道德评价范围，只有逐利的方式和财富的运用，才是道德评价的对象;而且追逐利润于社会也客观有利，哈耶克指出:“正是对利润的关注，使资源有可能得到更有效的利用。它使能够从其他商业活动中获得的各种潜力有了最具生产力的用途。”①哈耶克:《致命的自负》，中国社会科学出版社2000年版，第119页。当然，在尊重保护的同时，还要对商予以管理与规范。商人对利润和物质财富的最大化追求，在实践中肯定会导致一些行为的极端化，姑且不论其行为是出于故意还是无意。这都会损害他人的正当权利、社会的公共利益和良善秩序，因此，任何一个社会，都必须有对商(商业和商人)的管理规范，或者用一般性的正当行为规则如私法规则，或用旨在达成某个多数人认可之特殊目的的政策性规则。在用私法规则约束进行管理规范时，一般不会发生政商矛盾;而在用政策规则进行管理规范时，政商矛盾就会产生并可能凸显，因为这些政策性规则往往涉及到社会价值物的权威性分配，这就为政商之间的权力寻租拓展开了空间。因此，在用政策性规则进行管理规范时，一定要有公开透明的政策环境和公平公正的博弈程序，谨防出现政府管制者被管制对象俘虏的现象。至于对商的产业政策指导，是不必要的，因为把资本用于何种用途最有利，对于这个问题，“每一个人处于他当地的地位，显然能判断得比政治家或立法家好得多。如果政治家企图指导私人应如何运用他们的资本，那不仅是自寻烦恼地去注意最不需要注意的问题，而且是在僭取一种不能放心地委托给任何人、也不能放心地委之于任何委员会或参议院的权力。把这种权力交给一个大言不惭地、荒唐地自认为有资格行使的人，是再危险也没有了。”②亚当·斯密:《国富论》下卷，商务印书馆1997年版，第28页。

3、健全相关法律法规，这是正确处理政商关系的可靠保障。

我国历史上的政商关系告诉我们:“政府与商人的关系，当他们合伙而又处于不平等地位和商人并无法律保证的时候，是很难和谐的”③费正清:《剑桥中国晚清史》下卷，中国社会科学出版社1985年版，第515页。在所有社会阶层之中，商是最离不开一般性正当行为规则的，表现为普通法律的规则是商最必要的基本生存条件。因此，我们在实现政商分开、明确正确处理政商关系基本内容之后，一定还要用法律法规划出政商之间的边界，为正确处理政商关系提供可靠保障。一方面，我们要“加强市场法制建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。”“加强企业社会责任立法”，④《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014年。，既要明确企业应当承担的社会责任，又要严防借社会责任之名给企业和商人套上沉重的苛烦负担。另一方面，则要加强法治政府建设，严格依法行政，确保把公共权力置于法律的规制之下，以便于商对政府权力行为形成稳定预期，从而可以从容安排自己的私人事务，并在时间跨度、空间广度、内容深度三个方面全面深化市场合作。在条件成熟之际，也完全可以考虑制定颁布《政商关系法》，明确处理政商关系的指导思想、基本原则和制度框架。鉴于西方国家政商互转的“旋转门”现象，我们应制定政商互转的约束性机制，防止政商不当互转带来的政商合一或合谋。□

(责任编辑:严国萍)

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1007－9092(2017)05－0084－008

2016－11－28

徐邦友，中共浙江省委党校/浙江行政学院法学教研部教授，主要研究方向为政治学、政府管理和党政法治等。

浙江省哲学社会科学规划重点课题“环境治理体系构建中的企业社会责任形成机制”(编号:17NDJC049Z)