中国农村村委会选举中的问题与对策

郭子瑞

(黑龙江大学,哈尔滨 150080)

中国农村村委会选举中的问题与对策

郭子瑞

(黑龙江大学,哈尔滨 150080)

在村委会选举二十多年的民主实践中，人们对它的争论从来没有停止过。它调动了广大农民参与政治的热情，锻炼了农民参与政治的能力，推动了中国民主化进程。但是，当前农村民主选举还存在很多问题，危害着村民自治的健康发展，影响着农村社会的稳定与和谐。因此论述农村民主选举的现状和存在的主要问题，以及出现这些问题的原因，并能指出解决的方法就显得尤为迫切。中国农村的民主化进程，是整个中国民主化进程的一个缩影。研究中国农村村委会选举，对于认识、了解和促进农村民主建设具有重要的意义。

村委会选举;农村发展;民主;法制

中国是一个农民占人口的绝大多数、发展很不平衡的大国。根据数据显示，中国大约有9亿人口生活在农村。农业、农村、农民，也就是所谓的“三农”问题是制约中国发展的主要因素，所谓中国现代化，实质上就是“三农”问题的解决。当前，“三农”问题被党和国家放在了越来越重要的位置。相较于对农村经济、风俗、文化的研究，农村政治则被人们提起的不是很多。但是，农村政治的发展对国家的稳定和现代化的推进起着重要的作用，并且反过来制约农村经济、文化的发展。

在农民的政治生活中，村委会选举是最重要的一件事情，它关系到农民的切身利益，也是广大农民实现民主权利的主要形式。中国是一个农业大国，农民占人口的绝大多数，村委会选举不仅是农村的政治生活问题，也是国家的政治问题。它关系到中国9亿人口的根本利益，关系到社会的稳定和发展，是党和国家政治生活中最重要的大事之一。

村委会选举是贯彻落实党和国家的农村政策，促进农村政治、经济、文化发展，实现村民权益的有力保证。村委会选举，加强了村民委员会领导班子处理公共事务的热情，缓和了干群关系，是稳定社会秩序的一剂良药，对村民来说，自己手里的票子能决定村干部的位子，这就大大加强了村民参与政治生活的热情，丰富了村民的精神世界，增强了村民的责任感，实际上也锻炼了村民参与公共事务的能力；对干部来说，是村民选择了干部，干部有群众基础，工作起来就顺利很多。

村委会选举是农村民主建设的重要内容。建设社会主义民主离不开广大农村阵地，中国农村的民主化进程，影响甚至决定了整个中国民主化的进程。农村的民主实践经验，对中国民主化建设的深入发展有着重要的启示。

本文希望通过对农村村委会选举这一农民基本政治权利的研究，引起人们对农村村委会选举更加广泛深入的关注，以便集思广益，形成解决农村政治生活中出现的一系列问题的方法，促进农村政治、经济、风俗等朝着更加健康、有序、和谐的方向发展。

一、村委会选举的现状和存在的问题

(一)村委会选举的现状

村委会选举在中国已经走过了二十多年，它在保持与扩大农民权利，推进选举的民主化、制度化方面发挥着越来越重要的作用。与过去的领导人任命制相比较，村委会选举是一个巨大的进步，它由过去集权式的管理模式向民主化的管理模式让渡，尤其是将村委会领导人的筛选权下放给广大农民，不仅使村民在参加选举过程中提高了个人能力，而且也是农村实现良好治理的关键选择。但是，在实际操作中，村委会选举存在着很多问题。比如贿选、选民素质参差不齐、上级意志对候选人的影响等。村委会选举是在不断地向前发展，但同时存在很多问题。

(二)村委会选举过程中存在的问题

1.乡镇对村委会选举的干预

我国《村委会组织法》规定，村委会由村民依法投票选出，这就使原来的镇村行政隶属关系在法律上失去阵脚。但是，乡镇并不愿轻易放弃过去属于自己的权利，因此，通过一些方式干预村民选举，使自己的意志辐射到村委会选举的过程中。就具体来说，乡镇政权干预村委会选举的主要目的在于控制村委会，进而控制整个村庄，而村委会领导人员也需要依靠乡镇官员的提携和支持，赢得选举或谋得不正当利益。正是在这种利益的驱使下，乡镇政权往往会在村委会选举中提出候选人名单，在选举环节上直接或者间接的施加影响，操纵村委会选举，打压对手，让“自己人”上位，如果遭遇到来自村民的阻力，目的没有得逞，则以种种理由否定村委会选举成果，甚至中断、取消村委会选举，直接委派、任命村委会主任[1]。

对于乡镇政权在村委会选举中的种种蛮横行为，村民并无多少还手招架之力。在选举过程中，村民虽然名义上是“主人”，但却处处受到强权的干预。乡镇干预往往使村民对选举失去信心，认为那不过是做做样子、走走场子，反正早已内定，反正自己说了也不算。乡镇干预的危害，不是村委会主任是不是代表了最广泛的民意要求，而是关系到村民对民主法治、对政权、对公平正义的信心的问题。

2.贿选问题

贿选就是提供一定好处给投票人以换取选票的行为。在二十多年的选举实践中，不同地方都不同程度地出现了贿选现象，其形式多种多样，主要表现在给予小恩小惠收买选票，有的是一定数量的金钱，有的是米面油一类的东西；有的是上门游说，推销自己，笼络感情，甚至开出空头支票，许诺选举成功，给什么好处；有的利用不识字的选民填表格的机会，违背选民的意愿，让代填人填上自己的名字；有的甚至擅自开箱篡改、毁坏选票[2]。诸如此类现象，严重干扰了选举秩序，破坏选举的公平公正，败坏了社会风气，影响了农村的和谐、稳定与发展。

贿选的民主已经不再是自由的民主，不再是选民的热情参与，更无公平可言。贿选是滋生腐败、权钱交易的肥沃土壤。“羊毛出在羊身上”，候选人愿意出天价来换取选民的支持率，其中当然最重要的就是基于现实利益的考量。付出都是要求有回报的，那么，这些付出代价的候选人在正式当选后肯定会以变本加厉的方式对村民巧取豪夺，到头来受损失的还是选民。民主选举不能落实，民主决策、民主监督等更是海市蜃楼，遥遥无期。

当然，对于贿选也不能一概而论，通盘否定。根据对收集到的贿选案例的分析和身边的所见所闻，贿选一般分为两类:一类是为了实现自己的政治理想，一类是为了控制村公共资源，满足自己的贪欲。为了实现自己的政治抱负而进行贿选的情况，往往是村主任候选人已经由乡镇领导内定，而自己又束手无策，只好利用民意一搏。这种人，在村民中威望高，有胆识，“深得民心”,对于贿选，村民在内心是理解和接受的。为了控制村公共资源而进行贿选的情况，一般发生在地理位置比较好，或者村集体财产雄厚的地方，这些地方有利可图，候选人往往不惜重金，收买选票，如果收买不成，甚至动用黑恶势力对选民进行威胁、恐吓、人身攻击。这类人当选村主任的后续行为就是滥用职权、徇私舞弊、壮大自己的势力范围以保护自己通过非法手段得来的财富，这样的贿选，将会给村子的稳定带来极大的威协。

3.宗族意识影响选举公平

宗族在中国农村的政治治理中有着特殊的地位。新中国成立后，在国家政权强有力的干预下，宗族组织被普遍取缔。改革开放后，宗族势力再次复起，其对村委会选举影响极大，甚至在一些地方宗族成了村委会领导成员当选的决定性力量。

在农村，许多村民派姓意识强烈，认为“自己人”当选总好过外姓人当选，而且将来用得着的时候也好说话，因此，在村委会选举中，大姓成员会尽最大努力，调动一切资源力推自己本族的人当选，而小姓由于人单力薄，无法在村委会选举中同大姓相争，于是，往往由多个小姓联合起来，推举候选人。村委会选举，一定程度上促进了乡村宗族势力的抬头，推动他们为了彼此的利益而走向联合，在村委会选举过程中，同声相求，也拉近了相互之间的关系。但村委会选举改变了农村的政治生态，在一定程度上使宗族之间由于历史、现实等常年争执不休的问题得到缓和，一般而言，姓氏之间，为了村子的长远发展，会达成和解，彼此妥协。

但宗族势力也表现出来日益让人担忧的一面，比如严重破坏选举公平，使得那些有政治才能而不属于大姓家族的人在选举中落败，是阻碍农村发展的一个重要因素。宗族势力介入选举，使得大姓成员当选，小姓宗族的利益得不到满足，长此以往，会给宗族之间的冲突埋下隐患。

4.村民民主参与意识淡薄

在选举过程中，有些地方的农民对选举视若无睹，漠不关心，到了投票的时候，要么不投，要么草草了事，不论张三李四，随便一填，盲目性很大；或由他人代投，至于投谁，全看投票人当时的心情；要么看选举中谁给的好处大，而大的好处往往不过是几块钱。种种不好现象，给村委会选举蒙上了巨大的阴影。选举是村民行使民主权利的最主要形式。虽然改革开放后，农民的参与意识有了很大的提高，但对于大多数农民而言，基层民主选举毕竟是一个新鲜事物，农民对选举相关的一些基本常识知之甚少，不知道自己享有哪些权利，不知道怎么维护自己的合法权益，权益受侵也不知道通过什么途径合法维权，从而大大降低了选民的参与热情[2]。另外选举制度的不健全也会造成农民对选举的消极抵制。村委会选举实行以来，由于种种原因，常常使得选举流于形式,得不到实际贯彻，所以很多村民对基层民主选举心灰意冷。

5.两委矛盾

两委矛盾是指党支部委员会和村民委员会之间的矛盾。改革开放之前的中国农村，实行的是人民公社体制，党支部书记作为一把手，掌握着村子的政治权利，所有公共事务由党支部书记说了算。为了克服人民公社过度集权的弊端，在中国农村又建立了村民委员会[3]。村民委员会作为基层群众自治性组织开始分享原来由村党支部书记履行的权利。党支部和村委会的矛盾由此逐渐显现，出现了资源和权利在两个委员会之间如何配置，如何界定职权等一系列问题。党支部和村委会在职责、权利等方面交割不清的话，势必会影响农村民主的发展，阻碍农村工作的顺利开展。

二、村委会选举问题产生的根源

(一)乡镇与村子的界限不清楚

我国《村组法》规定“乡镇不直接管理农村基层社会的具体事务，村民委员会作为基层组织，对本村事务行驶自治权”。然而，《村组法》中对乡镇和农村之间的界限较为笼统，其之间的界限、权责、所管辖的事务等未作具体说明，只是指出了一个方向，这就为乡镇权利向农村的渗透提供了条件，使农村成为乡镇的下属部门。在选举过程中，乡镇对村委会选举实行监督，有的乡镇甚至派出两到三名警察，“看场子”、“做门神”，监督村民投票，选举秩序混乱，农民出于自身安全、利益的考量，往往屈从于权利的高压，做出妥协。

乡镇权利的不正当干预，不仅使村委会选举流于形式，而且使村民对选举产生误读，对民主失去信心。一些乡镇干部法制意识淡薄，认为《村组法》与当前中国的国情不适应，过于超前，如果任由村民自由选择村干部，容易造成思想自由化和无纪律。认为村民素质较低，在素质较低的村民中实行最高级的民主，是一种无序的民主。

(二)利益的驱使

村委会选举期间出现的贿选现象，都以丰厚回报作为最原始动机。贿选预期越大，动机就越强烈，对贿选的投入也就越高。如果贿选成功，贿选人会在最短时间内迅速回本。所以，贿选在经济较为富裕的农村发展更甚。随着经济的发展和城区范围的扩大，城郊的村委或城中村这些地方成为贿选的重灾区，拆迁费、土地征地款，包括村委会每年向驻村的工厂收取的租赁费、排污费,等等，这些收入为村委会带来了不少收益，也成为村干部眼里的“唐僧肉”。另外，村委会成员的工资、奖金由村委会发放，在较富裕的农村，这些收益不菲的工资让很多人垂涎三尺。这些利益的诱因使一些人想方设法地要进入村委会。

随着国家惠农政策的施行，农业税被取消，村干部比过去更容易当，一些干部还可以招商引资、出让土地，在村集体土地上建设商品房，向驻村厂矿入暗股，承包村内公路、天然气、土木、饮用水等方面的工程，售卖低保名额或者提名自己的亲属，赚取丰厚的经济收益。

贿选的另一方是村民不珍惜自己手中的选票，认为反正自己不能当选，选谁都一样，没有看到选举权与自己切身利益之间的关系，一张选票的价值有时候甚至等于一包烟、一桶油。贿选并不能从根本上选出一心一意为民谋事的好干部，贿选的干部在选举中“投了资”，必然要在当官后连本带利地搜刮回来，忽视了村民的利益，也在农村中造成了不良影响，败坏了风气，给农村播下了不稳定的种子。另外，物质财富的富有程度和参加选举的热情成正比。也就是说，农民越富有，反过来越追求精神上的满足，会更加热衷于公共事务的参与和管理。我国大多数农民收入不高，财富的获取来源相对较窄，在农民的观念里生活和发展才是主要的问题。市场经济条件下，大量农村青壮年劳动力进城打工，客观上造成了基层民主选举主体的外流。

(三)封建残余是宗族意识滋生的土壤

中国历经两千多年的封建社会，宗族观念深入骨髓。虽然作为以血缘为纽带的宗族社会制度已经被推翻，但同姓为一家的观念并没有完全肃清。近代以来，中国也没有一场完整意义的民主启蒙运动，尤其是在广大农村地区，农民人情观念很深。随着家庭联产承包制的实行，农村各种社会关系进入了一个重新调整、重新组合的阶段，伴随着改革开放后人们生活水平的普遍提高，农民开始关注与自身利益相关的公共事务，并且希望自己的声音能够成为决策者决策的一个依据，但一个人的力量毕竟有限，于是走向寻求联合的道路，推举和自己同姓或者有关系的人当选村委会干部，所谓“朝中有人好办事”。传统儒家文化更是加剧了人们的宗族意识，“打虎亲兄弟，上阵父子兵”，在民主选举中，很多村民认为，即使自己不能参加竞选，但选上自己宗族里边的人也要好过选上和自己没关系的异性人员好。

(四)法律制度不健全

我国是一个缺乏民主传统的国家，2 000多年的封建专制统治使得官本位思想根深蒂固，管理者和普通民众一直处在两个极端，要么是管理，要么是被管理。长期缺乏民主环境的熏陶和现代民主活动的锻炼，造成了广大农民参与意识淡薄。但农民对选举的参与热情高不高，与农民的素质高不高关系不大，而是选举制度的缺陷和不规范使得农民对基层民主选举失去信心。

中央对村委会选举的立法依据主要体现在《中华人民共和国村民委员会组织法》中，除此之外，还没有一部专门的完备的村委会组织法。二十多年基层民主选举的实践和《村组法》中很多原则已经不相适应。如当前对村委会主任任期的争论，有的人认为村委会主任任期太短，不利于农村的可持续发展和稳定，又有人认为村主任任期太长，不利于农民的民主训练，而且一旦发生贪腐和违犯党纪法令的行为，很难被追责，村主任可以利用手中的职权尽可能地掩盖真相。

中央立法是地方立法的标尺，中央对某些问题的倾向和态度直接影响地方制定相应实施办法的深度和强度。中央立法的颁布施行中，地方政府扮演着决定民主选举的运行及其命运的角色。国家层面立法的不健全是地方相应法律法规不完善的一个重要原因。

三、解决村委会选举问题的对策

当前村委会选举中存在的一些问题，不仅影响农村的民主政治建设，而且也破坏农村的和谐稳定，因此，针对这些问题，我们应该采取相应的对策，对症下药，及时、有力地解决这些问题。

(一)建设“小政府”

市场经济条件下的政府，应当是“小政府”，以服务人民为本，而不是像过去那样把人民当作自己的子民。要通过合理调整法律政策，对政府的权责做进一步的细化，该政府管的政府管，同时赋予农民更多管理本村组事务的自主权，农民自己能办好的事，由农民自己办，相信群众，尊重群众，只有这样才能给村民自治生长的空间。但并不是说乡镇对农村民主选举就要保持放任自流的态度。乡镇政府在民主选举中也要承担起义不容辞的责任，指导、帮助村民选出真正受村民拥戴，思想、作风优良，有文化有本领的当家人。

(二) 加强立法，健全法制

村委会选举法是规范农村民主选举的法律保障，使民主选举健康、有序、公正的进行，立法是根本[4]。第一,要制定候选人资格标准，规定哪些人可以作为候选人参与竞选，哪些人不能。第二,建立健全制约监督机制。明确乡镇和村委会之间的权责。建立村委会管事、议事、办事机制，使村干部在处理村子事务的时候，做到有章可循，有法可依，如果村委会干部有违章行为，乡镇可以号召村民举行全民大会，决定村委会领导班子的去留，同时，司法机关要加大对村干部涉嫌违法犯罪的打击力度，切实维护村民的合法权益，保护国家财产不受损失。第三，明文规定选举过程中什么样的行为属于违规以及违规后的惩罚措施。修改《村组法》中对确定的选举违法标准，明确对违规行为的处罚标准以及法律依据。第四，完善村干部罢免机制。首先明确罢免理由以及进行罢免程序的条件；其次是制定相应的处罚条款，让村干部知道违法后的代价和成本；最后规定对特殊意外情况的处理办法。如第一次罢免程序启动失败，第二次罢免程序能否再次启动，中间间隔多长时间；对村民提出的罢免要求，如何防止在取证过程中村干部的销赃、推诿等。

(三)加强村民科学文化素质

通过舆论宣传教育，让农民知道村委会选举有什么意义，与自己有什么利害关系，知道自己有哪些权利，怎么行驶这些权利，权利受到侵犯可以通过哪些渠道维权，有针对性的对广大农民群众进行法制宣传教育、思想政治教育，引导群众把眼光放长远，不要只盯着眼前，要顾大局，识大体，在选举过程中不为某些蝇头小利所动，珍惜自己的民主权利，投好自己神圣的一票[5]。另一方面，党和政府要加大财政支持力度，大力建设农村基础文化娱乐设施，丰富农民的日常生活，增强农民的认知能力，提高农民的科学文化素质，防止在村委会选举中出现宗族势力的干扰。

(四)提高农民民主参与意识

1．提高农民文化教育水平

我国农民整体受教育程度低，根据数据显示，农村从业人口中具有小学文化的占比是42.15%，初中是38.04%，高中仅5.8%。教育水平整体的低下是导致我国农民政治参与率不高的一个因素，再加上农村文化教育设施落后、农民的文化生活相对贫乏，成人教育和义务教育城乡之间差距悬殊，都会影响农民对法律的认识、理解和观点。提高农民的受教育水平，首先国家应出台相应政策，鼓励支持农民接受教育，其次，应该发挥媒体在教育人民、传播信息方面的重要功能，加强法制宣传教育，提高农民的法律意识，要有针对性、生动性，做到学以致用，学用结合，方便农民理解。

2.大力发展农村经济

加快农业产业化步伐，因地制宜，大力发展各地区的主导产业，争创农业名牌产品，加大原产地农产品的保护力度；国家应出台相应政策，切实减轻农民负担，对农产品进行适当的补贴，保护农民的生产积极性，降低肥料、药水、种子的税费；鼓励农民自主创业，政府组织农民进行适当的指导培训，并给予一定量的创业经费补贴、低息贷款等；加大农村合作医疗补贴力度，建立覆盖全民的医疗卫生服务体系，避免农民出现“一病反贫”的情况，解决农民的后顾之忧；解放农村劳动力，提高农村劳动生产率和农业的机械化、现代化水平，允许土地自由流转，鼓励有意愿的农民承包土地。生活水平和政治参与率是正比关系，也就是说收入水平越高，政治认同感越高，民主意识越强。

(五) 明确两委之间的权责

我国《村委会组织法》第4条规定：“中国共产党在农村的基层组织，依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村委会行使职权；支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这就为处理两委关系提高了基本参考。规定明确指出，在村民自治过程中，村党支部发挥的是领导核心作用，在两委关系中处于指导地位，村委会要团结在党支委的周边。

但是，明确两委之间的权利和责任，从源头上遏制两委矛盾的出现，更需要发挥村民代表大会的重要作用。村民代表大会代表了最广大农民的意志，是村民自治的关键和核心，在具体实践中应当以加强村民代表大会权利的方式平衡两委间的矛盾。

四、结语

中国缺乏民主传统的习惯和民主经验，民主选举的向前发展与政府的推动有极大的联系。农村民主选举，不仅关系农村民主政治的健康发展，而且关系到农村经济发展和现代化的实现，因此，我们必须立足实践，因地制宜，真正解决好横亘在民主选举前的一些问题，推动民主选举的健康发展。

村委会选举在中国已经走过了二十多年，关于它的争论，像它的出现一样历史久远。农村民主选举虽然存在种种问题，但它的功绩不容抹杀，它使广大农民接受了一次民主的洗礼，使民主、法制观念渐渐深入人心，它主张和竭力实现的村民自我管理，自我服务，自我教育的理念，代表了历史前进的方向，不仅影响了农村的政治格局，而且影响了中国。

我们有理由相信，随着经济的发展和二十多年村委会选举的民主实践，农民参与意识和公民意识的醒悟和提高，以及党和政府的支持，中国的民主必将自下而上得到提升，中国的民主化进程也将因为村委会选举迈向更快的步伐。

[1]唐文玉，郭正林.乡镇政权缘何会干预村委会选举——基于博弈论的分析与对策探讨[J].行政论坛，2010，(1).

[2]吴迎君.当前农村基层民主选举存在的问题与对策[J].南华大学学报，2008，(2).

[3]校秋林，李全珍.试论村民自治下村委会与村党支部的关系[J].长江大学学报,2011，(5).

[4]胡绍元.农村基层民主选举过程中存在的问题与对策[J].中国青年政治学院学报，2006，(4).

[5]王道坤.村民自治中“两委”矛盾分析及其解决[J].社会科学研究，2004，(4).

[责任编辑:陈晨]

D911.2

A

1008-7966(2017)06-0012-04

2017-06-29

郭子瑞(1992-)，男，河南安阳人，2016级中外政治制度专业硕士研究生。