政治合法性视角下地方政府创新的可持续性探析
——以基层公推直选实践为例

徐卫华

（株洲行政学院，湖南株洲 412000）

·政治文明研究

政治合法性视角下地方政府创新的可持续性探析
——以基层公推直选实践为例

徐卫华

（株洲行政学院，湖南株洲 412000）

对地方政府创新问题的研究离不开对政治合法性问题的考察。本文以基层公推直选实践为例，从“政治合法性”的视角重新审视地方政府创新的可持续性问题，试图分析政治合法性的内在要素如何影响地方政府创新的可持续性，在此基础上，分别从政治合法性所涵盖的正当性、合法律性、认同度以及历史文化传统四个层面对增进地方政府创新的可持续性进行了探讨，以期为解决好地方政府创新的可持续性问题提供一些有益的思路。

合法性；地方试验；政府创新；可持续性

一、导言

自1978年启动改革开放进程以来，地方政府创新总体上呈现出自发性与自觉性并存、自主性与依赖性同在的特征，成为我国改革总体成果中的重要组成部分。尤其是进入新世纪以来，伴随着决策层对创新重要性的日益强调与重视，地方政府创新在主观层面的自觉性与客观层面的重要性逐步得以强化，使其成为深化改革这一宏大系统工程中的关键一环。

党的十八届三中全会《决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”显而易见的是，作为国家改革顶层设计总目标的“国家治理体系和治理能力现代化”，其最终实现必须在相当程度上依赖于持续的地方试验。一方面，顶层设计须以地方试验作为落地支撑和建构根基，其主要体现为对过往一个时期地方试验的方向调控、经验总结与规划引导；另一方面，地方试验也须经由顶层设计来获得价值确认、制度支撑与实施空间，此外，地方试验的随机性、零散性决定了其必须依靠顶层设计来加以完善、提升与推广。从理论上说，顶层设计与地方试验只有在上述两个方面形成良性互动，才能有效推进国家治理体系与治理能力现代化。但在实践中，地方试验的可持续性难题却在很大程度上表明，这一良性互动的理想状态目前还远未达成。也正是因此，地方政府创新的可持续性问题也作为一个重要的理论议题受到了学者们的广泛关注。

王焕祥等人在理论界较早对地方政府创新的可持续性概念、特征给予了理论概括，分析了其中的决定因素，并构建了地方政府创新可持续性的模型。①王焕祥等人认为，地方政府创新的可持续性是指“地方政府作为创新主体，通过控制、协调各创新要素，从而维持和增进创新的长期公共利益的过程。”王焕祥、黄美花：《中国地方政府创新的可持续性问题研究》，《上海行政学院学报》2007年第6期。韩福国等人探讨了影响政府创新持续力的九个关键性命题，认为国家创新空间、创新类型、创新动力、政治民主、合法性、官员资源获取（升迁），组织生存和扩展、收益人群、政府职能范围界定等命题对于创新持续力具有重要影响。[1]包国宪等人研究了“中国创新网”上地方政府创新的112个案例样本后发现，具有可持续性的仅有34个，仍需后续确定的为4个，二者合计仅占总案例数的33.9%，并在案例分析的基础上，基于演化范式构建了地方政府创新可持续性分析框架。[2]刘伟、毛寿龙则从有限政府理论出发提出假设，认为创新之持续力来源于社会，当政府部门出台某一创新措施后，通过社会力量的参与、补充与监督，才能将短期的“政策创新”转化为长期的相对稳定的“制度创新”。[3]可以说，上述研究在有关政府创新持续性的概念与模型建构，影响因子分析方面均做出了有益探索，极大推进了政府创新可持续性问题的研究进展。

事实上，无论是启自改革之初的地方试验，抑或是今天关于治理创新的所谓“顶层设计”，从政治社会学的视角来看，其根本动因仍然不外乎一个国家权威的“合法性问题”，换言之，正是政治权威的合法性在国家发展和变革的过程中面临种种危机，使得无论是基层政府还是中央决策层都在“求变”，这一“求变”的主观意愿在实践中即体现为大量来自基层的“地方试验”，同样也体现为改革的“顶层设计”。在这个意义上可以说，对地方政府创新问题的研究，离不开对政治合法性问题的考察。应该指出的是，尽管韩福国等人在探讨创新持续力的影响因子时已经涉及了“合法性”问题，但很明显，“合法性”仅仅是众多影响因子中的一个，且作者仅仅是将“合法性”作为一个自明性的概念加以使用，却并未对其内涵予以严格界定。而真正将政治合法性与地方政府创新联系起来进行研究的是政治学者何增科，他基于2000年以来三届“中国地方政府创新奖”63项获奖项目的独立评估报告的文献分析，对中国地方政府创新与政治合法性的关系进行了经验型研究，但基本没有涉及地方政府创新的可持续性问题。[4]因此，本文将以基层公推直选实践为例，从“政治合法性”的视角重新审视地方政府创新的可持续性问题，试图分析政治合法性的内在要素如何影响地方政府创新的可持续性，以及创新的可持续性反过来又如何增进政治合法性等问题，以期为解决好地方政府创新的可持续性问题提供一些有益的思路。

二、作为分析视角的政治合法性

合法性向来是政治和政治学的核心问题，而“政治合法性”这一概念却是20世纪90年代才从西方引入我国学术界，在英文中通常被简称为“合法性”，对应legitimacy一词，其原意指合符法律的（lawful）或法治的（legal）。但这里的“合法性”并不等同于一般意义上的合法性，毋宁说，一般意义的合法性往往指“合法律性”，但这仅仅构成“合法性”（legitimacy）的必要条件之一。

在西方语境中，一般认为哈贝马斯是政治合法性理论的集大成者。他指出，西方学术史上存在着规范主义和经验主义两种合法性理论，前者认为一种统治是否合法，并不依赖于民众对它的赞同或忠诚，而把某种永恒的美德、正义作为合法性的基础；后者则认为一种统治的合法性必须立基于被统治者是否相信或赞同该种统治，凡被大众相信或赞同的，能够维持大众对它的忠诚和支持的，就是合法的统治。因此，兼采上述两种理论，我们认为，政治合法性是指政治统治基于一定的价值规范而具有正当性、合法性，因而得到多数民众所认同和自愿服从的特性。它主要包含三个层面的内涵：一是正当性（justification）。这里的正当性属于合法性的超越层面，相当于韦伯所谓的“价值正当性”，但价值并非永恒不变的超验真理，而是与特定社会环境紧密相连。某种政治秩序的正当性通常是在一定历史时期的社会规范的证明系统中被证明是合法或者非法，譬如，殷商时期政治秩序的正当性往往是在神话的证明系统中被证明为合法，从而获得其合法性。正当性是分析政治系统结构与政治伦理的参照点，也是人类关于政治发展的最一般的价值理念，从而构成政治合法性的实质要件。二是合法律性（legality）。“合乎法律”作为合法性的必要条件之一，是在近代法治国家产生之后，它强调一种政治秩序下的行为或制度是否符合具体的法律规定。正如韦伯所指出的，“今天，最普遍的合法性（Legitimacy）的形式是对法定性（Legality）的信仰，即接受形式上正确，并按照法律制定的法规。”[5]它构成政治合法性的形式要件；三是认同度（recognition of regime legitimacy）。S.M.李普塞特曾指出，“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”[6](p55)它主要是指人们在社会政治生活中产生的一种情感和意识上的归属感。在政治社会化的过程中，人们总会依据一定的政治态度、政治目标来确认自己的身份，把自己看作是某一政党或阶级的成员、某一政治过程的参与者或者某一政治信念的追随者，并自觉地以组织及过程的要求来规范自己的行为，从而与组织保持一致。从实践领域来看，政治合法性实际上与治权有关，而合法性本身即是对治权的认可。同时，“一个团体或社会的认同保证了它的连续性和凝聚力……它建立了一种个体归属于社会的方式……但是，这些认同并不仅仅意味着生存模式。它们也通过多种形式的行为表现出来。正因为如此，我们可以把社会认同描述为个人把自己分配到组织中的各个层次的总体活动。”[5]

与上述西方经典意义上的政治合法性内涵相映照的,是中国当代儒家蒋庆所提出的“王道政治三重合法性”论说。他认为，政治权力必须同时具有“天地人”三重合法性方才合法，“天”的合法性是指超越神圣的合法性，因为中国文化中的“天”是具有隐性人格的主宰意志之“天”与具有超越神圣特征的自然义理之“天”。“地”的合法性是指历史文化的合法性，因为历史文化产生于特定的地理空间；“人”的合法性是指人心民意的合法性，因为人心向背与民意认同直接决定人们是否自愿服从政治权力或政治权威。《中庸》言“王天下有三重”、所谓“建诸天地而不悖，质诸鬼神而无疑”是指超越神圣的合法性；所谓“考诸三王而不缪，百世以俟圣人而不惑”是指历史文化的合法性；所谓“本诸身，征诸庶民”是指人心民意的合法性。王道政治是在“治道”上“三重合法性”制衡的政治，而所谓“制衡”，即人心民意的合法性、超越神圣的合法性与历史文化的合法性三重相互制约，在差异中含摄共存。[7]其意在突出强调华夏文化的主体性与优越性，为当代中国的“合法性”建设提供了有益探索。

当我们把政治合法性与地方政府创新的可持续性问题联系起来，并将政治合法性作为一种理论视角时，我们必须兼顾中西方学者的论说，从而将作为一种视角的政治合法性整合为正当性、合法律性、认同度以及历史文化四端。①何增科综合民本主义和民主主义政治思想，认为当代中国人们衡量政治合法性的标准有八条：一是发展经济，强国富民；二是改善收入分配，促进社会公平；三是建立廉洁和透明政府，增强公民对政府的信任；四是提供优质高效的公共服务，满足公众对政府的需要；五是勤政爱民，公道正派，清廉自持，增强道德正当性；六是推动选举民主和代议民主，增强授权来源合法性；七是推进协商民主，增强决策合理性和合法性；八是建设法治国家，增强法律合法性。参见何增科：《政治合法性与中国地方政府创新：一项初步的经验性研究》，载俞可平主编《政府创新的中国经验：基于“中国地方政府创新奖”的研究》，中央编译出版社2011年版。其理由在于，超越神圣的合法性可以归于西方语境中的正当性，而人心民意的合法性即是认同度的问题，故只有历史文化的合法性可单列为一项，作为西方意义上的政治合法性内涵之补充。

其一，以正当性方面而言，在当代中国构建和谐社会的大背景下，民主法治与公平正义理应成为地方政府创新在政治正当性方面的重要价值。中共领导人对此有过多次明确阐述。2005年2月，胡锦涛在中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。[8]2011年6月，温家宝在英国皇家学会的演讲中再次指出，未来的中国，将是一个充分实现民主法治、公平正义的国家。[9]党的十八届三中全会《公报》同样明确强调，要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。可见，中国未来的地方政府创新必须以民主法治与公平正义为价值导向，以增进人民福祉为终极目标。

其二，以合法律性而言，则主要应指合宪性。西方法治国家普遍存在对法律的合宪性审查制度，即所谓的违宪审查制度。在一份对179个国家和地区的专题研究中，完全没有违宪审查制度的仅有5个，已建立典型违宪审查制度的国家高达152个，而我国则属于一种独特的、非典型性的违宪审查制度。[10]尽管宪法作为国家的根本法很大程度上是作为立法的指导法存在而不具备可诉性，但宪法第67条以及《立法法》第88条仍然被视为不完全意义上的违宪审查制度，在实践中有限替代了违宪审查制度的相应功能①如孙志刚案所导致的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止，正是因为其中有关限制人身自由的内容，与我国《宪法》《立法法》规定相抵触，而被全国人大列为应予改变或者撤销的行政法规。该案也因此被学界称为“违宪审查第一案”。（如孙志刚案件）。改革以来，地方政府从过去的自生自发式创新，到当下中央顶层规划指导下的趋向自觉式创新，尽管这一过程中的创新空间时有变化、创新方向渐次明晰，但基本禁绝违宪事实（地方政府创新）的存在却是始终坚守的一条底线。从这个意义上说，地方政府创新的可持续性仍在很大程度上须以合宪性来予以衡量，以避免违宪事实的发生作为创新可持续的法律保障。

其三，以认同度来说，实际上我们要追问的是，当代中国的人心民意何以认同和支持中共的长期执政以及在多大程度上认同和支持中共的长期执政。按照社会学家赵鼎新的说法，当代中国国家权威的政治合法性主要来自绩效，其主要体现为三个方面，即执政党在领导经济发展和提高百姓生活水平上的表现、作为社会道德表率的表现以及维护国内安定和防止外族侵略的能力。[11](p11)事实上，对地方政府创新而言，提升百姓认同度的主要方面仍在于经济发展及提高百姓生活水平与作为社会道德表率两方面的表现。也正是因此，新一届领导人习近平在上任伊始即明确宣示：“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，而新一届政府自上任以来在党风廉政建设与反腐败斗争中所取得的实际成效更是进一步表明，执政党努力争当社会道德表率对于提升执政合法性具有何等重要的意义。故而从认同度这一维度审视地方政府创新的可持续性问题，实际主要是以经济发展提高百姓生活水平和担当社会道德表率这两个方面作为衡量政府创新可持续性的重要影响因子。

其四，就历史文化方面而言，在当代儒家蒋庆看来，人类所有的历史文化活动都在特定的地理空间或地域产生、形成、发展、延续，历史文化的合法性是一种完全形式上的合法性，它不涉及价值内容，而只问一个政权是否继承了本国本民族优秀分子以及广大民众长期以来普遍认同的占统治地位的历史文化传统。②蒋庆认为，这种正统的历史文化传统即儒家文化传统，且历史已经证明并且将会证明中国的任何政权只有继承儒家文化传统方才具有历史文化的合法性。因此，在这个意义上说，从历史文化层面审视地方政府创新的合法性，其至关重要的一点在于，我们必须观察这些地方试验是否照顾和继承了本地本民族的优秀文化传统以及在多大程度上照顾和继承了这一传统。更进一步说，我们必须观察这些地方试验是否关照、引入和利用了本土资源以及在多大程度上关照、引入和利用了本土资源。

三、地方政府创新的可持续性分析：以基层公推直选实践为例

在地方政府所开展的诸多创新试验中，公推直选一直被视为中国基层民主政治发展的重要成果。3○必须指出的是，本文所探讨的基层公推直选试验并不包括村级选举，而仅指乡镇一级的选举试验。这主要是因为，乡镇一级的选举试验在当代中国所具有的政治意义远远超越村级选举，而且其对普通民众的社会和政治生活所产生的潜在影响也更为广泛和深远。○而这一民主改革试验的启动显然与1994○实际上，导致步云乡直选出现的一个较为直接的因素便是，1998年上半年遂宁市中区某乡镇书记与镇长因经济原因落马，包括镇人大主席团在内的20多位工作人员均有不同程度的违法乱纪行为，该镇领导几乎全军覆没。年分税制改革后乡镇出现的相当程度的治理危机密不可分。④换言之，由于1990年代中后期的乡镇基层治理危机直接导致了执政党政治合法性的大量流失，基层政府一方面要面对来自中央的政治压力，另一方面又不可避免地陷入基层治理的巨大困境，其在夹缝中求生存的重要举措之一便是开展公推直选试验。

一如我们所知，这一试验率先起步于四川，一个典型的内陆地区。经济资源相对匮乏，经济发展水平相对落后，加之基层民众对政府不满情绪的累积效应，以至于有论者认为，较之其他省份，四川省的政治稳定性相对较低，[12](p69)公推直选试验正是在这一背景下应运而生。在迄今为止此一类型的地方探索中，尽管公推直选试验在各地的具体表现形式与操作细节各各不同，⑤为了标新立异便于宣传，一些试点的主持者在地方试验的冠名方面破费心思，名称五花八门，如公推公选、两推一选，海推直选，公推竞选，民推直选，差额直选等等，实际上主要做法大同小异。但其核心始终不外乎“公推”与“直选”两个环节。其要义是指先由全体选民公开投票推荐初步候选人，即除了组织推荐外，允许符合资格的党员个人自我推荐，党内与党外联名推荐等多种渠道，再由党组织根据量化民意测评（面试、答辩与票决），确定正式候选人，最后依法定程序选举产生特定公职人选。

从1998年以来的各地实践来看，公推直选在乡镇一级的试点实际主要包括两类，即以乡镇长直选为主的基层民主试验与以乡镇党委书记直选为主的党内民主试验。前者如“步云直选”、“石屏试验”等，尤其是1998年12月的步云乡直选，产生了中国第一位直选乡长，从而成为具有标志性意义的历史事件。而2004年云南红河州下辖石屏县推行的乡镇长选举改革，被认为是当时我国最大规模的乡镇长“直推直选”试验。后者自1998年11月的“南城直选”探索开始，至2004年扩展至包括云南、重庆、吉林、江西、河南、河北、安徽、广西、贵州等全国多个省份，由此，乡镇党委公推直选进入全面推广阶段。至中共十七大召开前夕，全国已有300个乡镇开展了乡镇领导班子的直选试点。[13]党的十七大进一步提出，要“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。”2008年全国组织工作会议提出，要选择一些条件具备的乡镇、机关、企业、学校、科研院所等单位的基层党组织进行“公推直选”试点，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。[14]如果单从公推直选试点数量的不断上升与范围的不断拓展趋势以及对国家顶层设计的响应程度来说，我们不得不承认，这一地方试验迄而至今已经取得了较为显著的成绩。但是，若从试点的层级以及试点数量级范围的拓展速度而言，我们又不难发现直选试验所遭遇的局限性。这主要是由于，一方面试点层级仍旧始终局限于乡镇一级，无法继续推进到更高行政层级。即便是2013年被党媒视为“在政治改革上释放出积极信号”的、由广东省直机关工委推动的机关、企事业单位和社区书记和副书记直选试点，[15]也仅仅局限于机关党委下属各支部、企事业单位党委下属各支部以及社区支部等基层岗位，①实际上，这类公推直选的党支部书记、副书记要么是兼职，要么这一岗位本身并不拥有核心权力。从权力监督与运行的改革方面来说，在这些岗位推行公推直选试点当然具有一定意义，但较之基层乡镇党政领导岗位的直选试点，似乎还谈不上“在政治改革上释放出积极信号”。而实际上，这类公推直选的党支部书记、副书记要么是兼职，要么这一岗位本身并不拥有核心权力。从权力监督与运行的改革方面来说，在这些岗位推行公推直选试点当然具有一定意义，但较之基层乡镇党政领导岗位的直选试点，似乎还谈不上“在政治改革上释放出积极信号”，因此直选试点的“天花板效应”显而易见；另一方面，公推直选试点迄今已经过十多年的地方试点探索，成例既多，经验积累亦不少，但对于一个拥有三万七千多个乡镇的国度来说，真正开展这一试验的乡镇数量却不到一个百分点，实际进展可谓微乎其微，难成气候。究其缘由，从政治合法性的视角出发，我们至少可以做如下分析：

首先，从政治合法性的正当性层面来看，公推直选试验在根本方向上无疑是符合现代民主的发展方向的。无论是以乡镇长为主的基层直选，还是以乡镇党委书记为主的党内直选，这一试验在当代中国的出现确实使参与其中的草民百姓更为真切地感受到“民主是个好东西”。这不仅是因为民主在本质上应该是人民的统治，应当尊重人民自己的自愿选择，更是因为普通百姓在参与直选的过程中，自身也在接受一种必要的民主训练，培育一种现代民主意识与习惯，习得一种民主社会所不可或缺的本领，换言之，他们在这一过程中正在逐步学会如何当家作主。从这个意义上说，公推直选试验在本质上契合了现代民主社会的基本要求。也正是因此，我们可以看到，一方面，这一地方试验的推动者在谋划之初就从心里认定这是一项颇得民心、富于正当性的政治改革试验，这种心理预期也由此构成了地方试验者改革底气的重要来源。另一方面，中央决策层在面对这一试验时，即便从未明确予以支持，但也从未明确否认“试验”所蕴含的“人民当家作主”的民主正当性，由此表现出来便是一种较为暧昧的态度，这种“暧昧”落实到实践中，往往体现为一种“能做却不能说”的政治策略。然而，我们必须追问的是，如果说公推直选本身是一项符合现代民主发展方向并具有正当性的试验，那么，为何这样一项充满正当性的事业却又可能让试验者背负所谓的”政治风险“？而中央决策层为何在跨越十多年的试验历程中态度表现得如此暧昧呢？是否仅仅是制度设置的滞后所导致的呢？又或者仅仅是所谓”违宪“一说呢？

事实上，中央决策层对直选试验的两难心态并不难理解，他们深知，不推进竞争性选举，现实的治理困境就难以缓解，执政合法性降低的趋势就难以扭转，民主政治也就难有突破性的发展；若持续推进竞争性选举，则又可能带来极大的政治风险与诸多未知的政治挑战。具体来说，这种“两难”主要表现在：第一，现代民主的发展已成世界潮流，民主政治是大势所趋，这同时也意味着竞争性选举必定是现代民主的发展趋势。与此同时，中共十六大报告又明确强调，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。然而，民主政治中的竞争性选举与坚持党的领导之间无论在理论还是实际运作中都始终存在一种潜在的张力，这种张力对于执政者无疑是极大的考验与挑战；第二，社会主义民主的本质和核心在于人民当家作主，直选试验作为一种集中体现人民当家作主的民主实践，理应提倡，但另一方面，“公推直选”这一民主形式的实现，往往需要付出较之传统选举方式更大的信息成本、机会成本以及经济成本。比如，选民如何能从表象化的候选人介绍以及短暂的竞选演说中真正认识、了解并正确做出选择？选举的盲目性所导致的机会成本更是无法估算；此外，对选民及候选人的培训、宣传及竞选等方面的花费也是一般乡镇所难以承受的。①以陕西省南郑直选试验来说，其湘水镇直选在培训、宣传等方面的花费就在八万元左右，这对于一个贫困县而言是一笔难以承受的开支。王化欣：《南郑直选试验党内民主》，http://news.xinhuanet.com/newmedia/2005-09/23/content_3532342.htm.2016-07-02.第三，直选试验所建立的机制或体制，在客观上确实充当了基层治理的怨气出口，使得“党组织可以从大量的人际纠纷中摆脱出来，某种程度上可以减少牢骚、不满、摩擦和冲突，可以成功地避免人们对干部管理体制与方式的种种猜疑与误解”，[16]从而在一定程度上舒缓了基层治理的危机；但与此同时，直选试验也直接导致了治理体制结构的暂时震荡与功能的临时紊乱，较为突出地表现在它对基层党委政府权力结构的调整与重组。如，乡镇长由选民直接选举产生之后，由上级任命产生的乡镇党委书记的政治合法性相应降低；直选乡镇选出的乡镇长对选民负责，但不一定会对上负责，县乡政府之间是领导关系抑或仅仅是一种指导关系？直选乡镇长如何平衡对上与对下的关系？乡镇长直选的完成，其结果不仅弱化了乡镇人大作为权力机关的职能和权威，更一定程度上动摇了人民代表大会制度这一我国最根本的政治制度。[17]选民直选所导致的乡镇人大的选举权被搁置或者仅具有象征意义这一后果该如何妥善处理？直选出来的乡镇长在任期届满后的提拔任用如果遭遇选民的继续投票连任，是否会影响当选者的积极性等等，这一系列因直选试验引发的新问题，本质上是由于缺乏制度的配套供给，同时也说明，单一性的制度创新必将要求制度创新的体系化发展，否则难以持久。

由此，我们也可以理解，中央对地方直选试验为何一直保持着敏感的观察态度。与此同时，也应该看到，中央决策层尽管有着诸多理由来限制、甚至叫停直选试验，但最终却仍然选择了“暧昧”的观察姿态，其根本原因显然是考虑到，直选作为一种政治民主实践所具有的内在正当性。也正是因此，决策层所采取的似乎有些“不得已而为之”的观察姿态，在客观上为地方直选留下了足够的试验空间与回旋余地。这也是为什么乡镇“公推直选”试验自20世纪末诞生以来可以持续发展至今的重要原因。

政治学者俞可平在《应当鼓励和推动什么样的政府创新》一文中曾明确指出，对于有远见的决策者来说，政治改革的目标应当十分清楚，这就是：民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐。[18]显然，这些政改目标本身蕴含了当代中国地方政府创新在正当性方面的核心价值。未来中国的任何一项地方政府创新，无论是出于基层社会的压力或者地方官员的个性，还是追求政绩追求的冲动，也无论学者们在理论上给予丰富多彩的地方创新形态以何种分类，要真正在这个特定时空落地生根、持续发展，其自身都必须以致力于实现上述核心价值中的某一项或者几项为鹄的。易言之，一项地方政府创新在实践中可能因种种动机或者目的而起，但其本身在客观上必须以实现上述核心价值为终极追求，才能获致根本的正当性。只有如此，创新才能获得真正顽强的生命力，这样，即使它在萌生之时便遭遇各种既有的政策制度与实践困境（如“公推直选”试验），即使基层试验者要面临来自上层乃至中央的各种有形或者无形的巨大压力，只要能够审时度势并不失时机地诉诸创新本身所蕴含的内在正当性，庶几可以避免中途夭折、无疾而终的结局，从而获得一种持续发展的动力。正如俞可平所指出的，未来十年政府创新的重点将是生态平衡、社会公正、公共服务、社会和谐、官员廉洁、党内民主和基层民主等领域。显而易见的是，这些重点领域如果以政治合法性的正当性来衡量，无一不是对上述核心价值的中国式探索。

第二，以合宪性标准来衡量，我们可以十分清楚地看到直选试验在政治合法性方面所遭遇的最大困境。我国现行宪法第101条明确规定，地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。此外，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第9条也有同样规定。事实上，自直选试验出现以来，迄今所面临的最强有力也最表象的阻力即来自于此。中共高层对此最为明确的表态是在直选试验在各地开展近8年后才出现。2006年8月，时任全国人大副委员长兼秘书长的盛华仁在《求是》上撰文指出，个别地方采取由选民直接选举乡镇长的做法，并把这种做法当作扩大基层民主选举干部的一种尝试，这不符合宪法和有关法律的规定。[19]这是官方高层对于直选试验的首次明确定性和表态。然而，也有学者认为，尽管细究宪法文本，直选试验确有“违宪”问题，因为宪法和地方组织法都明确规定了地方政府首长的间接选举方式，但它属于“良性违宪（法）”。其理由在于，以现代宪政与法治精神来衡量，地方试验不仅在实体上有助于落实宪法保障的基本权利，而且在程序上有助于完善宪法所要求的民主与法治；更为重要的是，良性的地方试验乃是在单一制宪法框架下不得已而为之的一种宪法变通。[20]上述对于直选试验合宪性问题所表现出来的两种截然不同的态度，折射出官方高层与民间学界的两种姿态，是颇具代表性的。前者着眼于维护宪法和法律的权威，其政治意蕴在于，强调选举工作中地方党委所发挥的政治、思想与组织保障，也就是侧重于突出党管干部的原则。而后者则从学理的视角，对改革过程中出现的“良性违宪”问题做出了理性而冷静的分析，从法律现实主义的立场，肯认了“良性违宪”的实践价值。前者基本代表了中共高层对于政治改革试验的基本立场与态度，同时也说明直选试验对执政党而言，至今依然是较为敏感而棘手的领域；后者从当代中国改革发展的实践逻辑出发，主张“变通”，在一定程度上反映了地方试验者及其支持者们的实践智慧，这种在“做中学”的方式，显然与邓小平所倡导的“摸着石头过河”的逻辑若合符契。由此，这两种力量博弈的结果是显而易见的，即一方面，当直选试验呈现快速蔓延态势时，执政党往往不惜以“叫停”的方式浇一盆冷水，使之放慢脚步，回归政治安全区间；而另一方面，当高层认为直选试验尚处于可控状态时，执政党则往往抱以观察姿态，在实践中以默许方式留出部分创新空间。事实上，迄今为止，直选试验所走过的中国式历程即是在这两种节奏下来回震荡的结果。

实际上，要真正妥善解决地方政府创新所面临的合法律性问题，为地方试验提供必要的制度空间与法律保障，首先，必须冷静而理性地回顾和反思中国改革开放三十多年来所经历的重大制度创新。在回顾和反思中我们会发现，三十多年的改革，对政治合法性的合法律性层面其实挑战良多，譬如，家庭联产承包责任制的推行，乡镇企业在1980年代初期的发展等重大变革在其诞生初期，无不面临着巨大的合法律性问题；其次，地方政府创新的可持续发展要求我们必须坚持法律现实主义的立场，反对教条主义和形式主义。当地方试验与法律文本发生冲突时，“削足适履”并不是最优选择，我们要做的是，认真检讨法律制度本身所存在的问题，从实践本身出发，克服法律制度的滞后性，适时为地方试验提供变通的方案。最后，我们必须看到，在当代中国，“良性违宪”理论至少对于地方改革试验具有明显的实践价值。①学者郝铁川首次提出并界定了“良性违宪”，他认为，所谓“良性违宪”，是指国家机关的一些举措虽然违背当时宪法的个别条文，但却有利于发展社会生产力、有利于维护国家和民族的根本利益，是有利于社会的行为。由此引发了法学界的关于“良性违宪”的争议。郝铁川：《论良性违宪》，《法学研究》1996年第4期。当一项试验与宪法或者法律的相关规定相抵牾时，只要其在根本上符合民主、法治和人权的宪法精神，致力于追求当代中国的核心价值，那么，我们就可以有足够底气认定此种“违宪”是“良性”，从而使其得到宽容。只有如此，地方试验才不至于在合法律性方面因遭遇阻力而夭折。

第三，从对直选试验的认同度方面来看，尽管过去从官方到民间，人们一直诟病中国老百姓总体素质不高，缺少过民主生活的习惯等等，然而，一项对直选试验的调查分析却显示，自1998年以来，以“公推直选”为代表的制度创新，在提高基层政府公信力、改善基层政府公共服务水平以及培养公民制度化参与等方面效果显著。其中居民对基层政府的信任度明显高于无创新和其他创新类乡镇，较平均值高出近10%；在乡镇政府提供的公共服务水平方面，六成左右的民众对乡镇基层政府的公共服务水平表示满意。超过七成的民众认为较之十年前，乡镇政府的服务水平有了提高。而尤其值得注意的是，就村民对乡镇领导直选的投票意愿的调查结果显示，有近七成的村民表示肯定参与。较之没有进行直选试验的地区，这一指标要高出十个百分点。[21]一如前述，当我们将维持民众认同度的主要绩效定位于发展经济并提高百姓生活水平以及作为社会道德表率两方面时，我们可以发现，这种产生于基层的直选试验在提升地方政府绩效合法性方面的成效是显著的。基层政府公共服务水平的提高以及公民制度化参与方面的进步当可归属于前一方面，而基层政府信任度的提升则显然可以标示执政党在社会道德表率方面所取得的进步。

特别是自2011年3月中央发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（简称“‘十二五’规划纲要”）以来，“幸福中国”成为“十二五”的关键词。由此，“幸福指数”开始取代GDP，而成为衡量百姓认同度的重要指针。这就意味着，此后的中国将更加注重经济发展的质量和效益，更加注重民生的全面改善，更加注重民众幸福指数的提升。“人民对美好生活的向往”实际就是民众幸福指数不断提升的过程。这一“指数”除了经济发展等“硬指标”外，更包含着体现民众主观生活质量的核心指标。而民众主观生活质量的提升显然离不开百姓政治生活的改善，一方面，直选试验以及与之相关的舆论报道和学术研究所营造的良好氛围提供了一个改善百姓政治生活的契机，它不仅让参与其中的民众实现了“当家作主”的政治权利，而且在很大程度上促进了普通民众民主意识的培养与民主生活习惯的养成。另一方面，尽管当代中国的直选试验自始是在党的领导下展开，但直选试验通过为选民与官员搭建对话平台和沟通渠道，从而切实提升了选民的政治效能感，有助于促进公民与官员之间达成政策共识，而由“投票及由此产生的责任信念在增强选民投票效能感以及公民持续参与选举活动方面发挥着重要作用。”[22]显然，直选试验在这两方面的效用在一定程度上提升了民众的主观生活质量，也构成了百姓幸福的重要组成部分。此外，尤为值得注意的是，直选试验还在客观上充当了选民发泄对政府不满情绪的一种渠道，直选在落实民众选举权的同时，也发挥了一种它本不应当承载的额外效用。对于当前压力型体制下基层政府所不得不面对的治理困境来说，这种舒缓机制所产生的额外效用，对于提升直选试验的认同度是不容忽视的，此一方面，步云直选即是显例。

不仅如此，倘若检视一下近十多年来的地方政府创新，我们大致可以发现，这些地方试验在致力于提升百姓生活的幸福感方面均助益良多，在基层治理领域所发挥的实际功用也是应予充分肯定的。以“中国地方政府创新奖”评选活动为例，①“中国地方政府创新奖”评选活动由中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起，自2000年开始，每两年举办一次，至今已举办七届。它是中国第一个由学术机构独立举办，按照科学的评估程序和评选标准对政府创新进行客观评估的民间奖项。至今已连续举办了七届，共有159个项目获得入围奖，这些项目分别在改善政府公共服务质量（如南京下关区“政务超市”）；简化行政审批（如深圳市政府“改革行政审批制度”）；维护社会弱势群体权益（如河北省迁西县“妇女维权”）；扩大社会保障范围，促进社会公平（如宁波市海曙区政府“政府购买居家养老服务”）；推行村民自治（如中共青县县委“青县村治模式”）；扩大竞争性选举（如四川省遂宁市市中区步云乡“直选乡长”）；推进行政机关自身改革（如中共湖州市委组织部“干部考核机制创新”）；探索协商民主的新形式（如浙江杭州市人民政府“开放式决策”）；化解矛盾，加强治安（如深圳龙岗区委、区政府“‘大综管’信访维稳机制”）；推行政务公开（如湖南长沙市政府“市县乡村四级联动政务公开”）；拓宽监督公共权力渠道（如江苏徐州贾汪区人民政府“公众全程监督政务”）；完善国有资产管理体制（如安徽舒城县干汊河镇“小城镇公益事业民营化”）；改革社区管理体制（如北京石景山区“鲁谷街道管理体制创新”）；扩大公民有序参与的渠道（如湖南省妇女联合会“农村妇女参与村级治理”）；改革完善民间组织管理体制（如上海市普陀区长寿路街道办事处“社区民间组织管理体制改革”）；推广电子政务，提升行政效率（如广西玉林市政府“‘一站式’电子政务新模式”）等方面取得显著成效。地方试验的绩效合法性无疑是其可持续发展的必备要素，尽管如此，但同样显而易见的是，实践中地方试验的可持续性主要并不依赖于其绩效合法性。易言之，民众对地方试验的内心认同度尽管有助于其可持续发展，但反过来地方试验的可持续与否，与民众认同度的关联却并不明显。

高新军曾对一些地方政府创新案例的不可持续问题进行了反思。[23]他在考察后认为，深圳市公用事业企业市场化制度创新不可持续的主要原因在于缺乏监督；平昌县乡镇党委班子“公推直选”不可持续的主要原因在于创新的动力变为政绩的冲动；江苏徐州贾汪区政府“公众全程监督政务”不可持续的主要原因在过于依赖制度创新；安徽舒城县干汊河镇“小城镇公益事业民营化”改革，在动员民间资本投资基础设施建设方面做出了可贵探索，但前后存续时间只有短短三四年，原因在于当地干部认为应“无为而治”；江苏徐州贾汪区政府“公众全程监督政务”不可持续原因在于地方政府创新中的“制度化迷信”等等。

由此，我们可以看到，地方政府创新不可持续的原因虽然众多，但基本上都并非因为该项试验缺乏绩效合法性所致。而他在对一些可持续发展的地方政府创新案例进行考察之后发现，让更多民众分享改革创新的福利仍是地方试验持续发展的成功案例所给予我们的重要启示之一。如浙江温岭的民主恳谈制度在产生后的十多年里，被应用到不同方面，有些方面的应用没有坚持下去，而有些方面却一直坚持至今，且越来越有生命力，较为典型的如温岭市新河镇就羊毛衫工价进行的民主恳谈，因其实现了职工、企业、政府三赢而得以长期坚持下来。比较一下，两者最大的差别在于是否给民众带来了实惠。也就是说，是否在提升百姓内心认同度方面取得了实实在在的成效，成为支撑民主恳谈形式得以持续发展的决定性因素。由此可见，民众内心的高度认同虽不能必然保证地方试验的可持续发展，但缺乏民众内心认同或者认同度不高的政府创新注定是不能持久的。

第四，从历史文化方面来考察直选试验，要求我们必须对当下中国乡村以及基层治理的传统及现状保有清醒认知。

一方面，基层直选的发生场域是乡土中国，这就意味着，乡土中国的历史文化传统和社会结构将对直选试验产生直接影响。一般而言，乡土中国社会的历史文化传统主要是指以农民为主体，以乡村社会的知识结构、价值观念、乡风民俗、社会心理及行为方式为主要内容的一种文化积淀。乡土中国的社会结构则与此息息相关。尽管今天的乡村研究者认为，与传统中国的熟人社会性质不同的是，今天的乡村已然是一个半熟人社会，村民的交往圈与活动半径较之以往有较大扩展。但我们同时也必须看到，这种交往圈与活动半径的扩展远未达到足以变更乡村社会结构的程度。从乡村社会结构来看，在中西部地区，乡民对土地的依赖以及难以割舍的土地情结依然强烈，加之村庄社会是一个相对独立的社区社会，具有社区共同体性质，各个村庄共同体之间的横向联系仍然不多，信息交流渠道仍然不畅，这就决定了今天的乡村社会结构，仍然具有一定的保守性与相对封闭性。这些都直接导致各村庄选民对于本村庄之外、乡镇范围内的公共利益缺乏应有的共识达成机制，直选试验的结果充满变数与偶然性。再者，从乡村社会的人口结构来看，受市场化改革的影响，当前农村人口在数量、质量及结构方面正面临结构恶化与失衡的现状，具体体现在农村劳动力大量输出，仅2013年前三季度，农村外出务工劳动力即已超过1.7亿，留守人口中老人多、妇女多、儿童多，在村人口受教育年限短、文化程度不高，而直选试验的选举主体主要是在村农民（当然也包括一部分城镇社区居民），外出人口很难为了一次投票回到所在乡村。即便回乡，也同样面临信息成本、机会成本与经济成本的多重困难。以1998年的步云直选为例，尽管当时试验组织者采取多种措施动员所有步云乡选民（包括外出经商与务工人员）回乡投票，但仍有32.6%的选民没有投票，其中3700名是在外务工人员。故而直选中的民意代表性与真实性也就很难得到保证。如果再考虑到乡土社会中的人情地缘、家族文化、宗族派性等因素，直选试验在落实基层民主方面的实际成效就不容高估了。

另一方面，两千多年的专制文化及存续26年的“全能型”人民公社体制的共同作用，导致当代中国民众公民性的相对缺失以及公民文化建设的相对滞后。所谓公民性，是指公民作为公民所应具有的基本规定和可能性。按照政治学家阿尔蒙德和维巴的说法，公民性主要具有四个方面的属性：第一，不仅关心现实政治，还掌握一定的知识；第二，与周围人讨论政治；第三，通过参与选举等活动，积极参与现实政治，第四，认为个人能够影响政治，有一定的政治效应感。公民文化则是指从一定思想文化环境和经济社会制度环境中生长出来，经过长期社会化过程而积淀于心理层面上的政治态度和价值取向。现代民主发展的历史经验表明，公民性的成长与公民文化的形成在民主政治的发展中不可或缺。而在我国，长期的计划经济体制以及以阶级斗争为纲的“左倾”思想的影响，使得国家意识形态宣传借助大规模的群众性政治运动，以整齐划一的共产主义道德标准要求民众，从而忽视了社会成员的个体差异。而共产主义理想与社会现实状况之间的巨大落差直接导致了民众对于官方意识形态的怀疑与抵触情绪，更为严重的后果，则是以公民个性伸张为重要特征的公民社会空间受到严重挤压而几近于零，所谓公民性及公民文化当然也就无从滋长。而作为现代民主政治试验的直选改革倘要得以顺畅运行，必然要以公民社会所蕴育的公民性与公民文化作为社会心理基础和社会资本。有关这一点，过往30多年村民自治的发展历程本身，即已证明了民主政治与公民性及公民文化的某种正相关性。作为一种“自上而下”的国家制度安排的村民自治，发展至今，乡镇政府擅自委派、指定或撤换村委会成员的现象仍时有发生。这种粗暴而强势的政治介入，使得农民的主体地位在这一过程中不仅未能增强反而遭到削弱，从而导致了农民“被民主”的后果。如果再考虑到上述农村人口结构的现实状况，这一问题就更为严重。故而，我们同样可以想见的是，直选试验的可持续性以及最终成效将在很大程度上依赖于民众公民性的成长及公民文化的建设。

从对直选试验的历史文化合法性分析推而论之，未来的地方政府创新要在可持续方面有所突破，就必须高度重视政治合法性的历史文化维度。

一方面，地方政府创新必须立足本土历史文化传统，充分关照和利用传统资源。以民主选举来说，中共在根据地时期的民主实践就提供了相当宏富的历史资源。譬如，当代人一般认为，现代民主的实现必须以民众整体素质的提升为重要前提，但中共在根据地时期推行的边区民主选举却充分证明，民主的实行往往对民众文化素质的要求并没有我们想象中那么重要，而关键在于唤醒潜藏于民众头脑中的民主意识。事实上，早在1937年陕甘宁边区人民普选运动中，不仅比较彻底地贯彻了民主原则，而且在投票方式上有颇多创新之处，如识字多者采取写票法，识字不多者采用画圈法、画杠法、画点法，对于不识字者采取投豆法、燃香烙洞法，对因路远、离不开生产岗位或年老有病而不能赴会者，特地采取背箱法，即由选举委员会成员背上箱子挨户送票收票。这些看似有些笨拙却富于创造性的细节和做法，对于当下中国基层的直选试验无疑是具有启发和借鉴意义的。

另一方面，地方政府创新必须深刻认识和积极回应中国政治生态的变化和社会转型的特点。中共十六大提出全面建设小康社会的目标，其显著标志是“经济更加发展、民主更加健全、科技更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”。到中共十八大首次提出全面“建成”小康社会，对经济总量指标与人民生活指标作出明确设定，这表明我国的政治生态环境又进入到一个新的发展阶段。从而要求地方试验的主导者必须充分认识新的政治生态中政治主体力量的新变化、利益群体的多元化、群体间的意识形态差异以及社会成员的社会角色变化等因素。与此同时，当代中国的社会转型已走过三十多年的历程，其广泛性与深刻性主要体现在体制的转型（从计划经济到市场经济）、社会结构的变动（农业劳动力不断减少、社会贫困面不断缩小、中间阶层规模不断扩大）、社会形态的变迁（从封闭社会走向开放社会）等方面，这就要求地方试验在创新规划的制定、创新流程的设计、创新过程的组织与协调以及创新成果的推广与运用等各个环节必须充分考虑和关照不断变动着的现实，及时回应不断变化的实践需求。唯其如此，地方政府创新方能在“中国”这个特定时空走得更加长远更为稳健。

四、结语

毋庸置疑，影响地方政府创新可持续性的因素与变量是多方面、多层次的，对这一问题的分析视角也应该是多元的。政治合法性作为一种理论视角，仅仅是其中的一种。由于这一视角既包含规范主义的价值导向，同时也兼顾了经验主义的事实判断，故而以此来考察地方政府创新的可持续性，既有助于探寻和把握未来地方政府创新的推进方向与理想路径，同时也不至于忽视“中国国情”以及由此而导致的一系列现实问题。必须指出的是，本文仍然只是一种简单粗略的定性研究，主观有余而客观不足，而要真正深入推进地方政府创新的可持续问题研究，显然还有待于未来更多关于地方试验可持续性的影响因子的客观定量研究成果，只有这样，我们才能获得对于地方政府创新可持续性问题的真正全面而深刻的认识。

[1]韩福国，瞿帅伟，等.中国地方政府创新持续力研究[J].公共行政评论，2009，（2）.

[2]包国宪，孙斐.演化范式下中国地方政府创新可持续性研究[J].公共管理学报，2011，（1）.

[3]刘伟，毛寿龙.地方政府创新与有限政府[J].学术界，2014，（4）.

[4]何增科.政治合法性与中国地方政府创新：一项初步的经验型研究[A].俞可平.政府创新的中国经验：基于“中国地方政府创新奖”的研究[M].北京：中央编译出版社，2011.

[5][法]让—马克·思古德.什么是政治的合法性[J].王雪梅,译.外国法译评,1997，（2）.

[6][美]西摩·马丁·李普塞特.政治人——政治的社会基础[J].张绍宗,译.上海：上海人民出版社，1997.

[7]蒋庆.王道政治是当今中国政治的发展方向[DB/OL].http://www.confucius2000.com/confucius/wdz zsdjzgzzdfzfxjqdwdzz.htm.2016-07-02.

[8]中新社.胡锦涛阐述“我们所要建设的社会主义和谐社会”[DB/OL].http://www.chinanews.com/ news/2005/2005-02-19/26/541479.shtml.2016-07-02.

[9]新华网.温家宝在英国皇家学会的演讲（全文）[DB/OL].http://news.xinhuanet.com/world/2011-06/28/c_121592031_3.htm.2016-07-02.

[10]林来梵.中国的“违宪审查”：特色及生成实态——从三个有关用语的变化策略来看[J].浙江社会科学，2010，（5）.

[11]赵鼎新.民主的限制[M].北京：中信出版社，2012.

[12][美]安·弗洛里妮，赖海榕，等.中国试验：从地方创新到全国改革[M].北京：中央编译出版社，2013.

[13]欧阳淞.全国300个乡镇开展了领导班子直选试点[DB/OL].http://www.chinanews.com/gn/news/ 2007/10-17/1051840.shtml，2016-07-12.

[14]李源潮.以改革创新精神落实好2008年组织工作的各项任务[DB/OL].http://cpc.people.com.cn/ GB/68742/114021/114023/7015223.html.2016-07-16.

[15]李思辉.公推直选展现党内民主新风[N].光明日报，2013-02-22（2）.

[16]“步云困境”：中国乡镇长直接选举考察[DB/OL].二十一世纪（香港）http://wenku.baidu.com/ link?url=vz0STzfM4IaJlOn85ZDLPlhiiNwJDoXPHGuP tb云S07otYuVG3ZjA9RsNa7eMei6rIcc-tAxH4nrUwBr 56i4t-uvKM8JU3JIe云C_UGyPnwfq,2016-07-02.

[17]胡健.“乡镇长直选”当缓行[DB/OL].http:// www.people.com.cn/GB/14576/15037/3035788.html，2016-07-02.

[18]俞可平.应当鼓励和推动什么样的政府创新[J].河北学刊，2010，（2）.

[19]盛华仁.依法做好县乡两级人大换届选举工作[J].求是，2006，（16）.

[20]张千帆.宪法变通与地方试验[J].法学研究，2007，（1）.

[21]马得勇.乡镇“公推直选”的困境与出路[J].中国党政干部论坛，2014，（5）.

[22][美]詹妮弗·甘迪艾伦·拉斯特-奥卡.威权体制下的选举[J].王丽娜，马得勇，译.国外理论动态，2014，（1）.

[23]高新军.地方政府创新如何可持续（上、下）[J].南风窗，2010，（23-24）.

责任编辑 申华

D63

A

1003-8477（2017）01-0030-11

徐卫华（1976—），男，株洲行政学院政法教研部副教授。