行政行为目的异化的研究

李梦阳 李建农

（1.同济大学法学院 上海 200092；2.新疆医科大学一附院 新疆乌鲁木齐 830054）

行政行为目的异化的研究

李梦阳1李建农2

（1.同济大学法学院 上海 200092；2.新疆医科大学一附院 新疆乌鲁木齐 830054）

行政权利人通过行政行为以达到某种结果，引导其做出行为的是行政权力人的行政行为目的。一般情况，法律赋予行政权利人的权利足以达到一定效果，但也可能不足以使之达到该效果，行政权利人为达到该效果，其行政行为可能超出法律赋予的权利，行政行为目的也随之发生同法律目的异化，不同情况下，异化的类型也不同。

行政行为目的法律目的异化

在解决纠纷过程中，法律赋予执行者的权利可能不足以解决纠纷或者取得良好效果，执行者为解决纠纷或取得良好效果，执行者的目的可能发生偏移，其行为超出法律赋予权限，行政行为目的与法律目的随之冲突。

行政行为目的与法律目的的关系理想上是前者包含后者，由于行政行为目的针对动态、短期、变化的实际问题，法律目的则针对静态、长期、稳定的法律关系，两者并不是简单的包含关系，行政行为目的对于法律界限的突破可能影响法律在行政活动中的保留，使行政权利人的行政行为缺乏依据。

一、“群租房”治理的目的异化

所谓异化，即“行为主体为其特殊利益而滥用权威或偏离公共职责的现象”[1]，以城市治理过程中“群租房”现象为例，群租房是指不动产权利人改变住宅原有结构或空间，将房屋以间或床位为单位进行分割用以出租。

在上海市，《商品房屋租赁管理办法》、《上海市居住房屋租赁管理办法》、《关于加强本市住宅小区出租房屋综合管理工作的实施意见》是处理“群租房”问题的主要依据，在《商品房屋租赁管理办法》、《上海市居住房屋租赁管理办法》中对于“群租房”的行政执法目的已经做了明确阐述，即“为加强商品房屋租赁管理，规范商品房屋租赁行为，维护商品房屋租赁双方当事人的合法权益”，而在“实施意见”中同样对此提出了目标，两个目的之间应是包含与被包含的关系。

行政行为的目的在行政行为发生前往往难以归纳，活动终了才能评价。“群租房”管理过程中，可能出现行政处罚、行政强制等行为，这些行政行为可以找到多个合理目的为支撑，如果从法律目的出发，而不考虑行政权利人实际目的，每一个行为都是合法的，从此处看，也无必要考虑行政行为的目的，但从结果看，部分目的和结果并不合理且发生异化，大致分为几种类型：

（一）与社会群体目的重叠产生的异化

在“群租房”行政执法活动中，最受关注的问题基本都是公共问题，例如消防安全、生活干扰、治安问题等，如果“群租房”行政执法的目的规定为彻底解决这些问题是有难度的，“群租房”与公共问题间存在联系，但“群租房”不一定是唯一原因，例如建筑材料不合格也是消防安全的重大隐患、不动产所有人也可能干扰其住户的生活。

有关“群租房”的行政活动是为解决“群租房”问题，解决其他问题和纠纷不是其主要目的。若将有关“群租房”行政活动同解决其他问题纠纷简单地合并，后者涉及的领域超出了前者管辖的范围，不利于产生良好效果，对行政机关的信用会产生影响。从解决途径上看，前者是受法律限制的行政活动，而后者可能有社会习惯、道德的因素，前者从高权角度解释和处理，后者则不仅涉及高权性规范，也可能需要社会的自我调节。社会群体目的与法律目的发生重叠，使社会群体忽视社会群体目的与法律目的间不重叠的部分，以及法律对行政权利人的权利限制，不同目的发生错位，影响行政目的与法律目的关系。

（二）被转化的异化

行政行为目的可分为合理与不合理。不合理目的，即出现异化的行为目的，比如说《关于加强本市住宅小区出租房屋综合管理工作的实施意见》中对于“群租房”的目的是对租赁双方加以限制和规范，但行政执法过程中，部分行政权利人的行政行为目的就由规制变为杜绝“群租房”，直接否定“群租房”租赁关系的存在，相应的行政行为目的发生异化，导致不良行政结果发生。

合理目的，即未发生异化的目的，想要行政行为符合法律规定，满足法定范围内公共利益或者公共服务的要求。在行政活动中，行政权利人的目的不能直接以符合公共利益或者公共服务的要求为标准，行政权利人的目的必须以相关法律法规为支撑，行政权利人无权对公共利益或者公共服务进行解释。例如在住建部的最新表态中，“允许将现有的住房按照安全、舒适、便利等要求改造后按间出租，但是不得改变原有的防火分区、安全疏散和防火分隔等设施，必须确保消防设施完好有效。”[2]在该标准出台后，行政活动的目的便不能继续旧有的内容，如果继续保持旧有目的，则合理目的将变为非合理目的。因此，随着公共利益或者公共服务要求的变化，行政活动目的的内容也需随之改变，适当目的与非适当目的也因此具有相互转化的可能，异化的原因也更加多样。

行政过程中，因行政行为目的与法律目的不同，在行政活动过程中存在法律目的与实际目的不一致的情况，比如行政机关提供复印服务，但价格远远超过市场价格，其实际目的是收益而不是提供服务。行政执法人员以法律目的为不合理活动做遮掩是难以追责的，根据我国现行法律也是无法规制，无论我国《行政诉讼法》还是最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中至今没有明确将目的不适当作为行政诉讼的理由。[3]

二、“强制戒毒”行政活动中的目的异化

强制性戒毒措施对行政相对人造成的影响相比其他行政行为更明显，对行政相对人的约束也超过其他行政行为。强制戒毒过程中，强制戒毒所承担着法律规定的卫生、道德、法制教育等功能，但由于其独立于其他社会组织的特性，缺乏被广泛监督的条件，行政相对人又处于附期限的限制人身自由的状态，基本权利容易受损，强制戒毒所的独立性在阻碍监督的同时，还会增大腐败或专横的风险。[4]该情形下，强制戒毒机关的行政行为目的易出现偏移，忽略强制戒毒人员除违法者以外的其他身份，对戒毒人员的人身自由进行过度限制，对其他人身权利也可能造成伤害。

根据《禁毒法》规定，吸毒成瘾人员的吸毒行为不构成犯罪，而是属于治安管理处罚法处罚范围，由于吸毒人员“病人、违法者、受害者”三种身份的共同作用，对于强制戒毒人员的管理办法也与其他违法者不同。同时《戒毒条例》将“以人为本、科学戒毒、综合矫治、关怀救助”确立为新时期戒毒工作的原则，这表明我国在“如何对待吸毒者”的问题上已由最初的惩戒目的转变为以康复治疗为主要目的，我国强制戒毒机构的法律地位也因此发生转变。由于在相关立法上缺乏配套机制，强制戒毒的执行内容相比于2007年《禁毒法》之前的两类戒毒措施并没有本质差异[5]。因此，从执行内容看，虽然我国强制戒毒所的法律地位已经改变，由于执行手段、戒毒期限等具体操作条款和配套机制的缺少，强制戒毒所工作重心和主要目的仍需要调整，实际行政目的与法律目的不协调，也势必导致强制戒毒有关的各项制度运行不连贯，不同强制戒毒单位间容易产生矛盾，影响强制戒毒人员的权利。

（一）因行政职能冲突发生的异化

目前，我国采用分阶段执行方式，由公安机关强制戒毒机构和司法机关强制戒毒机构根据各自职权在两年强制戒毒期内分段管理。根据《戒毒条例》戒毒人员在三至六个月期限后，应由公安机关强制戒毒所全部转移至司法机关强制戒毒所，部分公安机关强制戒毒并未全部执行，而是利用拥有的强制戒毒的决定权和执行权有选择性地执行，影响司法机关强制戒毒所戒毒后期康复、再就业培训等功能执行，不利于强制戒毒一年期限后对强制戒毒人员的评估，造成社会戒毒资源浪费，也有违《禁毒条例》、《禁毒法》立法目的。[6]公安机关强制戒毒所与司法机关强制戒毒所因职能重心、权利分配的不同，各自行政行为目的间发生冲突，以至于行政目的发生异化。

（二）附条件的异化

康复治疗是新时期强制戒毒工作的重要目的和主要功能，但部分强制戒毒所受到医疗、空间、管理水平限制，对于强制戒毒人员的康复治疗只能维持在低水平。在生理脱毒期后，身体康复期、戒毒巩固期两个阶段中，部分强制戒毒所仍采取是劳动教养式的管理方式。从强制戒毒人员的活动空间看，仍将多人置于狭小空间内，自由活动时间少，强制戒毒所在建筑设计上也以利于监视为主要目的；从被管理人员的成分看，部分强制戒毒所也未对强制戒毒人员进行分类，将其与寻衅滋事、盗窃等劳教人员混同管理；从医疗条件看，部分强制戒毒所医疗机构内康复治疗专职医生有限，不能满足实际需要，只能以维持强制戒毒人员生命为主要目的。从几个方面看，强制戒毒所对强制戒毒人员病人身份的认识滞后，影响到新时期戒毒工作由“惩戒”到“治疗”的目的转变，这种行政目的的异化以滞后于法律演变为主要表现形式。

综上所述，现行条件下以行政目的追究行政权利人的责任很难，但研究行政行为目的有利于从不同角度监督行政权利人，避免权利滥用，同“简政放权”要求保持一致。行政目的异化与产生不良行政后果有明显的联系，行政目的以法律为唯一标准，社会群体目的和其他因素都干扰着行政目的与法律保持一致，其中以社会群体目的对行政目的的影响最多样。从制度层面消除行政机关内部对行政目的的影响，使之与法律保持一致；从技术层面保证法律目的的达成，保证法律的执行，保证行政活动中法律的地位。

［1］林喆.权力腐败与权力制约［M］.山东人民出版社，2009.

［2］尚阳.住建部：允许出租房“打隔断”将制定具体标准.中国网［EB］.http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2016-05/08/c_ 1289-67506.htm

［3］王爱军.行政行为的目的探析［D］.华东政法大学，2010.

［4］杨远波，李东军.强制隔离戒毒检察监督必要性研究——以广西劳教场所强制隔离戒毒情况为样本［J］.中国刑事法杂志，2009（12）：89-94.

［5］张泽涛，崔凯.强制性戒毒措施的实施现状及其改革［J］.法律科学:西北政法学院学报，2012，30（4）.

［6］黄李静.强制隔离戒毒所的法律地位研究［D］.西南政法大学，2012.

D922.1

A

1007-9106（2017）01-0123-03

李梦阳（1989—），男，同济大学法学院研究生，研究方向为行政法；李建农（1962—），女，新疆医科大学一附院副教授，研究方向为思想政治教育。