论国外社会治理的模式及借鉴

陶 林

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

论国外社会治理的模式及借鉴

陶 林

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

合理借鉴国外的社会治理的模式和做法，对于深化和推进我国社会治理创新具有重大的理论价值和现实意义。文章在论述新加坡、美国、德国的案例基础上，揭示发达国家社会治理主要的特征和模式，从中借鉴好的方面。

国外社会治理模式；中国借鉴

一、发达国家社会治理的主要模式

(一)新加坡社会治理的法治模式

新加坡是世界上公认的法治国家，其社会治理模式值得借鉴。第一，提倡社会治理的理念现代化。新加坡倡导预防的理念，重视预防。新加坡倡导法治的理念，社会治理的各个领域都有章可循。新加坡是全球廉洁指数最高的国家之一。参与的理念，鼓励民众参与社会治理。第二，健全法律制度。新加坡现行法律400多种，公众和政府公务员都受到法律的约束。新加坡的法律非常严格，真正做到了依法治国，有法可依，执法必严，违法必究。如在新加坡随地吐痰会被罚款1 000新元。李光耀总理曾指出，新加坡成功的关键是法治。

(二)美国的社会治理模式

美国作为世界上最发达的资本主义国家，社会治理的特色在于强调政府、宗教和社会组织的作用。第一，政府的定位比较明确，侧重政府的社会治理和公共服务的职能。美国重视健全的社会保障制度，化解社会矛盾。扩大社会保障、民生事业、医疗等在公共服务的财政中的支出比重，约占45%左右。第二，利用宗教的力量从思想上维护社会稳定。美国的社区基本上都有教堂。每10个人就有9人自称信仰上帝。美国全国有30多万个教堂，1 200个宗教广播电台，5 000多种宗教的期刊，美国人结婚大多选择在教堂，每个周末也都会去教堂。宗教信仰使得美国人具有诚信、善良、保留道德底线、原罪等思想。这些思想成为美国社会治理中不可忽视的重要力量。第三，重视发挥社会组织的作用。美国的很多公共事务由社会组织承担。他们发挥了重要的社会治理功能。

(三)德国的公共服务模式

德国的公共服务体制主要有三方面：一是科学划分政府公共服务的职责。在联邦、州和县小城市三级之间划分清晰，哪些共同承担，哪些由联邦和州承担。如德国的中小学和大学几乎都是由州政府设立，地方政府对于教育的作用仅限于办学的技术层面；二是合理的纵向和横向的财政平衡机制。通过一系列的财政转移支付政策，有效地弥补了德国统一后东西部地区的差距问题；三是公共服务的多元化机制。政府通过制定法律法规，确定公共服务的准入条件和质量，实现公共服务的多元化，加强政府的监督。政府既是公共服务的提供者之一，也是公共服务的监督者。

二、发达国家社会治理的主要特征

(一)治理理念的超前

20世纪70年代以来，为了应付复杂的社会管理问题，西方发达国家先后兴起了福利国家理论、新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论等。这些理论对于当前推进我国服务型政府建设和社会治理创新具有重要的借鉴意义。

表1 西方的治理理念对我国社会治理创新的借鉴表

如上表所示，福利国家理论、新公共管理理论、新公共服务理论和治理理论，各有特色。这些理论可以作为我国有益的理论借鉴。

(二)完善的法律保障

社会治理要有法可依，有法必依。完善的法律保障是社会治理的重要支撑和手段。发达国家大多对社会治理建立了相应的法律法规。如新加坡制定了完备的法律体制保障社会治理，“首先，立法完备，使政府行为、公民举止均有法可依。其次，执法严格，处罚严厉。公务人员犯罪不仅会受到刑事处罚，其公积金也将被全部没收。第三，建立有效的法律监督体系。”[1]再如日本，“有关应急管理的法律法规就制定了227部。”[2](P35)芬兰《政府活动公开法》规定，政府记录必须公开，除法律另有规定外，公众有权获得任何政府文件。通过立法确保公民对政府事务的知情权和监督权，加大公务员立法力度。

(三)充分发挥第三部门的作用和功能

面对西方国家普遍出现的生态危机、复杂的社会问题，政府开始鼓励支持第三部门，为社会提供公共服务。第三部门在动员社会资源、公共决策咨询、民意调研、公益服务、环境保护等方面发挥了积极作用，可以充当政府的有力助手。

西方发达国家第三部门普遍比较发达。据美国约翰·霍普金斯的调查，“22个国家的非盈利性部门是一个1.1万亿美元的产业，它雇佣了相当于近1 900万个全职工作人员。”[3](P9-11)如美国，非盈利性组织1998年登记在册的有160多万个，年收入为1万亿美元；在美国社会治理中，如文教、卫生、妇幼老人的弱势群体保护、就业等方面发挥了积极作用。

对于社会组织的管理，国外发达国家主要强调，一是国家对于社会组织的鼓励和扶持，加强监管和引导相结合。二是经济上的扶持。对于第三部门的税收和财政的支持，国外政府的力度很大。第一是免税。美国税法第5款列出的属于免税范围的NGO(非政府组织)类别就达25种，几乎所有的NGO(非政府组织)都被免收国家和地方的财产税、营业税。第二，政府的公共财政支持。国外政府大多对第三部门财政扶持。“根据约翰·霍普金斯非营利比较项目研究，在39个有可靠数据支持的国家中，非营利组织收入中政府资助与慈善捐赠的比例是2：1(分别为36%：15%)。”[4](P205)三是政府高度重视对社会组织成员的培训。如澳大利亚，仅2001-2005年，政府就提供了1 600万澳元的资助，用于支持非政府组织的各种培训。[5]

(四)重视社区的建设

西方国家十分重视社区建设，社区发展程度很高。例如，1998年，英国首相布莱尔签署发布了“政府与志愿及社区组织合作框架协议”(COMPACT)，为政府与社区组织建立合作伙伴关系提供了基本的框架，以达到互益的效果。到2004年，英国所有的地方政府都实行了这一协议。[6]德国以立法的形式保障社区自治。荷兰政府提供资金扶助社区组织，政府与社区关系是合作，在环保、治安、就业培训、教育医疗方面发挥了积极作用。再如美国的社区高度自治，管办分离，政府监管，社区自治，由选举的社区自治组织行使社区管理职能，美国学者称“社区是美国政治的心脏部位”。[7]

发达国家在社区发展和管理上，一是反对政府对社区的直接行政干预，在政府自我定位方面比较明确，划清行政权和自治权的边界。二是充分调动社区社会组织的积极性，发挥社区社会组织的自治和社会管理的功能。

(五)健全社会保障体系，建构社会的安全阀

“1601年英国的‘济贫法’被视为现代社会保障制度的开端，此后数百年来，西方各国逐渐建立起了包括社会保险、社会救助、社会福利和社会互助等内容的较为完备的社会保障制度。”[8]

德国是世界上最早建立以社会保险制度为核心的现代社会保障制度的国家。德国的社会保障制度建设一直以公平为核心价值理念，同时，社会保障制度又是德国维护和促进社会公平的重要机制。在德国的社会保障制度中，坚持三个公平：一是区域公平，全国统一使用养老金法，加大西部对东部的财政转移支付。二是覆盖面广泛，几乎涉及社会的各个成员，公平缴费。同时，“根据相对公平的原则，政府对部分特殊群体实行不同的缴费政策。以养老保险制度为例，针对低收入群体，如果劳动者月收入在社会平均收入的1/7以下，则保险费将全部由资方承担；针对残疾人，缴费基数定为其劳动收入的80%，若其收入在社会平均收入的1/5以下，则保险费全部由资方承担。”[9]三是群体公平，劳资双方在社会风险分担机制中的责任分配符合社会公平原则，基本养老保险费由劳资双方各承担50%。

国外社会保障制度的主要做法有：一是加强法律保障，制定完善的社会保障的相关法律；二是加大政府对于社会保障的投入；三是社会保障制度发展程度高，覆盖范围广。健全社会保障制度是政府的主要职能，对于化解社会矛盾，维护社会稳定，具有重要作用。

(六)重视应急管理，建立相应的处理机制

应急管理是每个国家社会治理都要面对的重要难题。国外应急管理方面积累了丰富的经验，其主要做法有：

第一，建立系统的专门的应急管理机构，从中央到地方都设立专门的机构。如美国成立了美国联邦应急管理局FEMA，FEMA既是一个直接向总统报告的专门负责灾害的应急管理机构，同时又是一个突发公共事件应急管理协调决策机构。美国成立了联邦、州、县、市、社区五个层级的应急管理机构。加拿大成立了联邦、省和市镇(社区)三级应急事务管理体制。俄罗斯成立以总统为核心的紧急事务部。“紧急事务部设有人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及灾害救助司、科学与技术管理司等部门。”[10]

第二，健全应急管理的体制和机制，包括预警和防控机制、处理机制、信息发布机制、善后处理机制、责任追究机制等。例如，德国高度重视社会应急管理，形成多层次、动态化、系统化的管理体系。“多层次，强调的是从联邦到州以及各级机构和企业都必须编制应急预案。在联邦层面，制定了《人口保护新战略》(相当于我国的总体应急预案)；各州结合各自情况制定了州级应急预案，还针对各类具体公共危机制定了专项预案；企业、高校和商场、影院等公共场所也针对各自特点制定了预防火灾、恶性事故等突发事件的预案。这样也就形成了覆盖面广、针对性强的应急预案体系。系统化，强调的是所制定的大量应急预案之间必须对接、协同，避免脱节和冲突。为此，德国实行严格的应急预案管理制度，所有指定的应急预案必须报上级有关部门审批同意后方可实施。动态化，强调的是应急预案必须根据情势的改变不断调整优化。”[11]

第三，健全相应的应急管理的法律和法规，做到有法可依，有法必依。规定应急管理中相应部门和机构的职责、应急方案、信息分享机制、责任机制等。俄罗斯“应对紧急状态的法律有《俄罗斯联邦紧急状态法》《俄罗斯联邦战时状态法》《俄罗斯联邦反恐怖活动法》，紧急状态法启动以后即成为‘小宪法’，在其统领之下又有很多具体的部门法规范。”[12]以美国为例，“在应急管理方面，美国建立了《美国联邦应急救援法案》《国家突发事件管理系统》《紧急状态法》。美国已经基本建立了以《国家安全法》《全国紧急状态法》《反恐怖主义法》《斯坦福法》等为核心的社会安全综合法制体系。”[13]此外，日本、韩国、加拿大、德国等都建立了相应的法律制度，使应急管理有法律保障。

第四，重视公众和社会组织的参与，形成合力应对危机管理。国外鼓励社会组织和公众参与，在灾后重建、心理疏导、捐款捐物、社区教育等方面发挥积极作用。如德国允许社会组织参与危机的民间救援，德国红十字会、马尔他救援组织、水上救援协会、约翰尼特救援组织和德国工人救助联合会是德国的五大民间组织，实力雄厚。在救援、公民教育、志愿者培训、日常演习方面发挥积极作用。

第五，重视日常演习，培育公众应对危机的意识和能力。如日本是一个灾害频繁的国家。日本高度重视公民的防灾教育。设定每年的9月1日为防灾日，设立防灾体验中心，免费开放，通过教育提升公民应对危机的能力。

(七)重视网络监管和引导

网络的兴起，使得网络虚拟社会治理成为新的课题。发达国家探索了网络虚拟社会治理的可行方式，重视网络监管，构建政府主导下的法治、行业自律、社会监督的三种网络管理体系。其主要做法有：

第一，加大网络管理的立法，严格执法。“美国是世界上互联网管理法规数量最多的国家，总数达到130项之多，涵盖了国家安全、互联网产业发展、保护儿童健康、网络犯罪、反恐等诸方面。”[14]第二，推行网络实名制。如韩国除了出台严厉的网络法规之外，还推行网络实名制。通过公民网络实名制，能够有效遏制网络犯罪以及在网络上传播谣言、垃圾信息等行为。再如在日本，多数网上论坛采用会员制，会员需要向信息服务中心提供个人真实信息。2003年后，手机实行实名制。对于网络的恶性谣言、非法网站进行严厉的法律制裁。第三，抵制网络垃圾信息。1996年，英国政府部门牵头与网络业界代表和行业组织代表签署了网络监管的行业性规范《R3安全网络协议》，其中“R3”分别代表分级、检举和责任。通过对网络信息进行分级，不同的等级信息，公民可以自行选择。公民还可以举报一些非法网站。再如澳大利亚专门颁布《反垃圾邮件法》，对于垃圾邮件有效抵制，使得世界排名前200位的垃圾邮件公司基本撤出澳大利亚。第四，推进网络行业自律，健全监管体系。英国政府为打击网络色情，牵头成立了互联网行业自律组织“互联网监看基金会”。再如新加坡成立国家互联网咨询委员会(1996年)、网络和媒体咨询委员会(2007年)、网络健康指导联合委员会(2009年)，专门负责媒体的信息咨询、指导教育、提高网络素养等方面。

(八)重视农村基础设施建设，统筹城乡发展

发达国家农民人口占总人口比例很低，如美、日、韩，大多为3%～5%左右。发达国家高度重视农村的社会基础建设。如韩国的“新村运动”，是20世纪70年代初开展的一项社会性运动，对于促进韩国城乡一体化发展作用重大。

韩国“新村运动”主要措施是：第一，重视基础设施建设，建造大量桥梁和公路、水库，铺设电网。第二，“增加农民收入。在全国范围内推广水稻新品种，1970-1977年，水稻每公顷单产从3.5吨增加到4.9吨；引导农业结构优化调整，鼓励农户种植经济作物。”[15]第三，培育农村社会组织，发展农民协会1 500多个，新建村民会馆，满足农民的多种需求。第四，出台大量惠农政策，推进城乡一体化建设。

韩国的新村运动实施成效显著。农民的收入显著增加，从1970年相当于城市居民的75%提高到1980年的95.8%，在缩小城乡差距和推动城乡一体化建设方面发挥了积极的作用，值得借鉴。

(九)倡导社会核心价值观

倡导积极的公众普遍认可的社会核心价值观，可以为社会治理创新提供良好的文化环境。在这方面新加坡是比较成功的案例。新加坡努力构建良好的社会文化环境，强化核心价值观的认同和践行。努力培养“国家至上、社会为先；家庭为根、社会为本；关怀扶持、同舟共济；求同存异、协商共识；种族和谐、宗教宽容”的共同价值观，灌输“不论种族、宗教或语言，都是新加坡人的理念”。[16]有了核心价值观的认同，新加坡人形成了良好的社会文化环境，为社会治理奠定了良好的文化基础。

(十)重视公共服务的市场化

在发达国家，公共服务的民营化(市场化)或服务外包已经成为一个发展的趋势。政府不再是公共服务的唯一提供者，通过向社会公开招标，政府拨款等方式和相关的程序，由社会组织、企业等承担公共服务，政府验收购买已经成为普遍的社会治理模式。目前，由于不同的国家历史文化传统的差异，公共服务的类型不同，主要有三种类型：一是以美国和英国为代表，公共服务倾向于向私人部门购买；二是以德国、意大利等欧洲国家为代表，非营利组织担负更重要的作用；三是以日本和新加坡为代表，强调政府的公共服务的主导作用。公共服务市场化的优点在于提高行政效率，避免腐败，节约成本，通过进入市场竞争机制让政府转变职能，有利于扶持社会组织发展，参与社会治理和公共服务。当然政府购买公共服务，不是政府全部放开什么也不管。如日本政府购买公共服务，具有专门的法律依据、严格的执行秩序，有效的社会监督组织。

三、评析和启示

对于国外社会治理创新的主要特点和模式，一方面需要合理的借鉴其可取之处，另一方面则是需要冷静的分析和辩证的思考；不能照搬照抄别国的模式和经验。中国的历史多次表明，中国的国情具有特殊性，中国的革命和中国的改革都不是照抄别国经验和模式才取得成功的。社会治理创新要从中国国情出发，合理借鉴西方的模式。因此，我们在推进社会治理创新方面应该坚持以下原则：

第一，坚持从中国基本国情出发，立足本国实际，实事求是。中国的历史和文化传统，经济发展水平，政治和行政管理体制改革所处的历史阶段不同，因此服务型政府和社会治理模式会具有各自的特色。例如，关于社会保障制度，我们不能照搬西方的福利国家理论，需要考虑到中国的人口基数大，社会保障基金缺口较大，老年人口较多的国情，制定符合我国国情的公共服务模式。“应坚持覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率的原则，逐步扩大公共服务的覆盖面，从而实现使人人都享有基本公共服务的目标。”[17]在社会治理的创新上，既要坚持中国特色，也要积极吸收国际经验，尤其注重借鉴发达国家在社会治理方法、手段层面的先进经验。一方面需要吸收西方好的理念和经验以及做法，另一方面需要总结我国基层社会治理创新的经验，加以宣传和推广。

第二，坚持法治的理念和原则，推进社会治理法治化。推进社会治理创新法治化是社会治理创新发展的一大趋势。社会治理创新和服务型政府建设必须有法可依，有法必依。例如，在社会保障方面，可以建立完成《社会保险法》《社会救助法》；在社会组织方面，修订完成《社会组织法》；在网络管理方面，修订《网络安全法》；在应急管理方面，颁布《紧急状态法》《灾害应对法》；“在社会治安方面，尽快制定《社会治安法》《社区矫正法》《城市管理行政执法法》等基本法律，依法规范行政执法或司法行为，使管理手段有法可依。”[18]此外，对于社会组织的管理和登记，城乡社区自治，城乡一体化机制，弱势群体的政治参与和利益表达机制、网络管理和应急管理机制方面需要进一步完善法制。

第三，坚持维护最广大人民的根本利益的原则，关注和解决民生问题。服务型政府和社会治理创新的出发点和归宿，在于维护和体现最广大人民的根本利益，必须高度重视解决人民的切身利益问题，逐步加大对公共服务的投入力度，实现城乡公共服务均等化。必须在不损害人民利益的前提下，调动其积极性、主动性，投身于服务型政府建设和社会治理创新的实践中，才能真正实现社会善治。应重点关注就业、医疗、养老、教育、住房等民生问题，只有解决好这些问题，才能真正获得人民群众的支持拥护，巩固政府的执政合法性。

第四，在社会管理关注的领域上，应该坚持统筹兼顾的原则。既要关注现实社会的重大安全事故和突发事件以及群体性事件的治理，也要关注网络虚拟社会的治理和引导；既要关注城市的社会治理，也要关注农村的社会治理，关注城乡一体化，实现公共财政均等化；既重视社区自治的治理，也要重视社会组织的治理，在国家和社会良性互动的框架下，重视社会组织和社区自治；既重视国家层面的顶层设计，强调政府的主导作用，也重视基层社会治理的经验和模式创新，加以总结和推广。

第五，积极倡导和践行社会主义核心价值观。十八大提出的社会主义核心价值观，是当前文化建设的精髓和灵魂。推进社会治理创新，除了强调法治，还需要强调德治，二者不可偏废，缺一不可。而且法治中国建设的要求包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，只有公民对于核心价值观的认同，并努力践行，才能构建法治的有利氛围，形成健全的人格，形成公民社会，为社会治理创新的体制机制的具体实施打下良好的文化和道德根基。

第六，高度关注社区建设，推进社区自治。处理好社区建设中的行政权力和自治权力的边界关系，避免社区过度行政化。需要保障社区自治的权利，吸纳和鼓励社区的社会组织和驻社区单位以及社区居民参与社会治理，政府的直接干预变为监督、扶持和引导。才能最终形成社区党组织、居委会、驻社单位、社区社会组织和居民共治的良性局面。

第七，应该树立政府主导下多主体参与的协同治理理念。一方面政府仍然是社会治理创新的重要主体，另一方面又不仅仅是唯一主体。政府需要培育多主体的参与，就需要扶持和培育社会组织、吸引居民的参与。只有充分认识到公民为本位，服务为根本，民生为导向，才能找到社会治理创新的持续动力。

第八，社会治理方式的市场化和社会化、信息化是社会治理创新的新趋势。从国际经验看，发达国家高度重视社会治理，在治理的理念上强调善治，多中心参与治理。在治理的方式上，不再是政府唯一中心，行政手段治理。从英国、德国、日本和新加坡等国的实践看，政府购买公共服务是一个趋势。吸纳社会组织进行社会治理和公共服务，引入市场竞争机制是一个重要的途径。另外，发达国家也高度重视社会治理的信息化，通过信息技术手段，构建大数据的信息平台，在人口管理、医疗、公共安全等很多方面逐渐得到更加广泛的运用。我国的社会治理创新，在方式上也要合理借鉴发达国家的政府治理模式，市场化、社会化、信息化是重要的方式。

总之，他山之石可以攻玉。在推进国家治理现代化背景下，社会治理是国家治理的重要环节和组成部分。合理借鉴国外的社会治理创新的模式和经验，才能“提升社会治理体系和治理能力的现代化水平，使我国的社会治理更加科学、民主，更加制度化、规范化。”[19]

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责任编辑：张 庆

The Oversea Cases of Social Governance Modes and the Reference Value

TAO Lin

(Haihe University，Nanjing 211100，China)

s：It is of great theoretical and practical value for the advancement of China’s social governance innovation to learn from the oversea cases of social governance modes and practices. Based on the analysis on the cases from Singapore，America，and Germany，the main features and modes of social governance in the developed countries are revealed for the purpose of learning good experiences.

oversea cases of social governance modes;the reference value of China

2016-05-03

2008年度国家社科基金项目,项目编号：08BZZ0110；2015年国家社科基金课题,课题编号：15BKS074；河海大学中央高校基本科研业务经费课题，课题编号：2016B02414。

陶 林(1979-)，男，江苏阜宁人，副教授，博士，硕士生导师，主要从事马克思主义中国化和政治学、法理学研究。

1004—5856(2017)08—0031—06

D035

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.08.008