“扁平化+数字化”管理模式开新篇

文｜宜昌市城市管理委员会

近年来，宜昌在牢牢把握《数字化城市管理模式建设导则（试行）》的精髓，坚持以科学发展观为指导，积极探索，大胆创新，初步走出了一条切合宜昌实际的数字城管建设新路子。

一、原则与实际相结合，突出因地制宜

宜昌市“数字城管”建设之初，就把领会导则精髓、厘清建设思路放在优先位置，把“实用好用”作为基本要求，把高效运用日新月异的信息技术以及现有的社会管理创新资源作为前提，形成了宜昌的数字城管建设风格。

1.紧扣标准不走样

为规范数字城管推广工作，针对试点工作中系统建设兼容性差、运行时效低、盲目超前、资金浪费等问题，住房城乡建设部印发了《数字化城市管理模式建设导则（试行）》，湖北省住建厅印发了《关于加快推进数字化城市管理工作的意见》。宜昌市以两个文件为指导，以提高城市管理水平为出发点，以城市管理问题为导向，坚持标准，循序渐进，用近两年的时间完成了组织、制度、信息、基础数据和专职队伍等五大体系建设，完成了基础软件平台等九大基础子系统和“门前三包”等多个拓展子系统的建设。

2.统一建设不单干

宜昌电子政务基础较为雄厚，已经覆盖到所有社区和大部分行政村。社会管理创新综合信息平台体系较为完备，已经将城市部件数据库列为社会管理创新四大基础数据库。信息化建设组织领导较为规范，各部门信息化建设必须按全市统一要求实施。在建设过程中，紧紧依托社会管理创新优势，统一网格划分，直接使用社会管理网格，按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，把城区127个社区划分为1203个网格，比常规的城管网格更密。统一网格员的管理，由市网格管理监管中心统一集中管理，每个网格配备一名网格员，网格员履行包括城市管理问题上报在内的多项职责，城管部门只管事不管人。统一使用电子政务平台、电子政务专网、云中心、运行维护团队等，不重复建设和投入。

3.效率优先不保守

数字城管建设投资比较大、牵涉部门多、使用的群体复杂，协调难度大。为保证建设效率，宜昌市进一步解放思想，更新理念，“不求所有、但求所用”，城管部门提需求，电子政务办统一建设，城管部门只管用不管运维，省去了很多中间环节，减少了很多协调工作，提高了系统应用效率。为保证系统运行效率，能够市场化的坚决市场化，信息无线采集、信息传输、数据保管、大屏指挥系统维护、以及网格员上报的信息等都是通过政府购买服务的方式实现。为保证实际应用效果，以城市管理问题为导向，专门研发了国内唯一的“门前三包”子系统，省内第二家“城市综合考核”子系统。

4.新技术应用不守旧

数字城管建设技术方面虽然已经不是难题，但新技术的应用对提高系统运行效率，保障系统安全十分关键。在宜昌数字城管系统建设中应用了云计算技术，可量测实景三维影像技术，城市部件快速精确定位技术，以及将与智慧城市对接的视频识别分析技术等。这些新技术的应用丰富完善了数字城管体系和功能，为向智慧城管跨越打下了良好基础。

二、共享与开发相结合，突出用活资源

宜昌市数字城管建设按照“发现得了、指挥得动、解决得好、评价得准”的要求，整合资源，整体推进。

1.能享尽享，用足电子政务资源

共享覆盖市、县（市）、街道、社区（村）的电子政务专网，数字城管与公务员办公门户、社会管理创新“三网合一”。共享市电子政务中心机房，城市部事件库依托云平台进行管理。“12319”并入全市统一的市长专线呼叫中心，实现公众投诉一话通。直接调用“平安宜昌”视频监控系统，3000多个公安视频监控探头可以一屏多用。共享社区网格管理员使用的“社区e通”，将其作为城管问题无线信息采集设备，通过加载城管上报管理模块，实现社区网格员与市城管监督指挥中心之间的信息对接。采取服务外包方式建设了集网格管理监管中心、数字城管监督指挥中心、应急指挥中心为一体的演示大屏和指挥大厅。资源共享，节约投资约1216万元。

2.坚持标准，开发业务应用软件

按照部颁导则要求，完成了9个标准子系统和“门前三包”管理、城市综合考评等扩展子系统的开发工作，目前系统运行稳定，功能齐全。其中，监管数据无线采集子系统，配备了1203部3G社区“e”通和50部考评通，每部手机每年1800元服务费包干，3GVPDN专网流量没有设限。基础软硬件平台子系统，占地200多平方，有40块液晶监控屏，15个监控席。基础数据资源管理子系统及数据交换子系统容量不受限制，可以根据数据量随时调整。9个标准子系统调试运行以来，已经按信息收集、案件建立、任务派遣、任务处置、处置反馈、核查结案、综合评价等闭环工作流程，完成了近2万件案件的处置工作，系统的稳定性、案件派遣的及时率、差错率等指标达到标准要求。

3.全域覆盖，开展部件普查与建库

宜昌市城市部件信息系统，是宜昌市社会服务管理创新综合试点构建的四个基础系统之一, 是数字化城市管理新模式的重要基础。2012年5月18日，市政府召开专题会议，研究并通过了城市部件信息系统建设方案。2012年8月10日，城市部件信息系统以单价招标的方式公开招标，立得空间信息技术股份有限公司中标。2012年8月20日进场施工，2012年底完成城市部件信息系统项目一期建设。包括西陵区、伍家岗区、亭区、开发区约85平方公里范围内的城市基础地形图修补测、城市基础部件数据采集与建库、地理编码采集与建库、实景三维影像采集与建库等工作。涉及16个街道办事处，1203个社区网格，43个管理部门。对7大类、91小类的城市部件进行普查，采集部件数据41.7万个、可量测实景影像数据700公里。建立了城市管理部件数据库、地理编码数据库、管理网格数据库和实景三维影像数据库。

三、平台与体制相结合，突出改革保障

数字城管只是城市管理的一个新平台，能否将建成的系统用实用好，需要与之相匹配的“大城管”、“大综合”体制机制作支撑。

1.高点定位，强化组织领导

宜昌市政府十分重视数字化城市管理模式建设工作，将数字化城市管理系统纳入“数字宜昌”建设范畴，制发《关于推进宜昌市数字化城市管理工作的实施意见》，成立了由市长任组长、“四大家”领导副组长的市城市综合管理工作领导小组。成立市城市管理监督指挥中心，为副县级全额拨款事业单位，主要负责全市数字城管运行管理，代表市城管委办公室履行督办考核、指挥协调等职责。宜昌市委、市政府相继出台了《关于创新城区建设管理体制机制的意见》、《宜昌城区城市管理体制改革实施方案》，实行“重心下移、属地管理”。同时根据数字城管部件及事件的种类及其关联性，将成员单位由49家调整为53家，并按执行类、保障类划分市城管委成员单位类别（执行类单位43家，保障类单位10家），明确成员单位城管工作职能职责，建立市城管委月度例会制度，在公安、民政、消防等市城管委执行类成员单位建设数字城管处置终端，“大城管”已经进入实体运行。

2.确权明责，实施层级管理

宜昌目前采用的是“一级监督、二级指挥、考巡结合”的权责模式。市级平台配备了坐席员、派遣员，实行24小时值班制。坐席员主要负责受理群众电话投诉、领导批示、信息采集员上报等问题的审核、立案、批转、授权结案等工作；派遣员负责将立案后的案卷派遣到相应的区级平台及专业部门，并对案件办理情况进行协调督办，向投诉人（举报人）反馈案件办理结果。各区设立数字城管二级指挥平台，成立区城市管理指挥中心，负责市级平台派发给各区数字城管案件的派遣、督办、反馈工作。在城管委执行类单位、市级企业单位安排专人负责数字城管案件的派遣、督办、反馈工作，同时调整了指挥处置体系，确保了数字城管案件派遣、处置的及时性和准确性。

3.建章立制，确保运行实效建立监督制度

按照《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件分类、编码及数据要求》，制定了城市管理监督指挥手册，构建了从问题发现到核查结案全过程的监督管理。其中，针对网格员管理的特殊性，与社区网格管理监管中心联合制发了《社区网格管理员履行城市管理服务职责管理规范》，规定社区网格员“一日两巡”，工作情况纳入对社区网格管理员绩效工资考核，确保问题发现及时高效。建立处置制度。根据《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》（第160号市长令），《宜昌市城市综合管理委员会成员单位职责》，结合城区城市管理体制改革，对7大类91小类管理部件，6大类63小类管理事件的处置职责进行了重新确认和核定，明确了结案标准及时限要求，在此基础上，制发了《宜昌市数字化城市管理系统运行管理办法》等系列管理制度和规范，保证处置责任部门职责清晰，处置程序规范。建立考核制度。按照《城市市政综合监管信息系统绩效评价》标准规定，结合当前宜昌城市管理工作实际，确定了对岗位、区域、部门评价的优先控制指标，设计了相应的评价模型，依据统计查询的各项指标统计数据，系统自动生成岗位、区域、部门的数字城管考核得分，并应用于个人绩效工资考核和城市综合管理成效考核。