税收风险管理存在的问题与应对措施

◎文/夏璟华 杨东旭

税收风险管理存在的问题与应对措施

◎文/夏璟华 杨东旭

随着我国税收征管改革的不断深化，税收征收管理的质效不断提升，税收执法风险的意识不断提高，税收现代化目标进程日趋接近，各级税务部门对于税收风险管理的研究也在不断深入。本文拟从税收征管实践的角度，就税收风险管理中存在的问题以及应对措施，进行了一些尝试性的探讨。

税收风险；税收征管；信息管税

一、税收风险管理的现状

国家税务总局在《2002－2006年中国税收征收管理战略规划纲要》中，明确提出“引进风险管理意识可以使各级税务机关更加深刻地从战略管理的角度认识自身工作的本质及其规律，防范征管风险的举措，又可以使税收征管工作获得更多的主动性。”2009年4月，国家税务总局在 《全国中长期税收征管工作规划（2010－2015）》中明确提出，要在今后六年中建立“以申报纳税为基础，以信息管税为依托，以税收风险管理为导向，规范执法，优化服务，促进遵从”的税收征管模式。2012年7月，全国税务系统深化税收征管改革会议进一步明确指出，要“建立以税收风险管理为导向，以分类管理为基础，以信息管税为依托，以重点税源管理为着力点，以提高纳税遵从度和纳税人满意度为目标”的现代税收征管体系。

随后，国家税务总局先后下发了 《关于加强税收风险管理工作的意见》、《关于进一步加强税收风险管理工作的通知》等一系列文件，防范和规避税收风险在各地税务部门形成了共识，并积极研究税收风险管理理论，全面加强税收风险管理实践指导，在税收风险管理工作上，取得了阶段性的成果。

二、税收风险管理存在的问题

由于征管理念、法律制度、经济环境、社会信用体系发展和信息技术发展程度的不同，在思想认识、理论体系、立法保障、资源配置、流程化管理、基础数据质量和风险分析监控及应用开发、风险差别化的有效应对等方面，还有千差万别的不一致，尚存在许多瓶颈问题需要破解，是摆在税务部门以及税务人员面前的重要课题，问题主要体现在：

（一）税收风险管理的理论体系尚未建立

1.理论体系不健全、不统一。目前，我国的税收风险管理还处于理论研究、开展试点和局部实践阶段，从各地税务部门的实践成果层面看，尚未形成税务部门较为健全和统一的理论体系作为支撑。况且风控平台存在着水平参差不齐，内容形式五花八门的问题。就理论体系而言，还仅仅停留在倡导税务人员如何规避执法廉政风险，防范职务犯罪上，还没有涉及更深层次地纳税遵从风险管理的研究和探讨方面。

2.征收管理理念比较滞后。就征收管理理念而言，有的税务部门有着较为程式化的工作思路，呆板滞后不易变更。无论是从文件的制定下发，还是征管的现实层面来看，体现得都比较突出。对于涉税事项从严限制、层层审批、多头管控，在这种理念的指导下，不利于征纳双方建立起互信互利的良好关系，不利于纳税遵从的实现。

3.征收管理模式比较落后。在征管过程中，税务部门普遍存在人员少、管户多的现实情况，传统的全能型集权式税收管理员制度已经越来越不适应现代征收管理的要求，形成了管户底数不清，变动趋势不明、原因掌控不到位的被动局面。难以真正实现差别化和针对性的服务与管理，疏于管理、淡化责任现象时有发生，进而，导致征纳成本高，征管质效差，资源浪费严重，纳税人满意度低的情况。

（二）税收征管的资源配置有待于进一步优化

1.配套措施不到位。就目前而言，大部分税务部门征管机构的设置，实际上是“管户制”和“管事制”的混合体，与税收风险管理相关的配套措施尚不到位，“管户制”下的事项多、环节繁、权限细的问题没有得到解决，难以发挥税收风险管理的作用。

2.资源优化不合理。由于受现有机构设置、征管模式和人力资源结构等瓶颈的影响，未按照“管理有风险的纳税人、服务无风险的纳税人”的税收风险管理理念优化资源设置机构，尚没有做到把优质征管资源优先配置在税收风险大的区域。

3.管理人才不满足。从征管现状来看，税收风险管理人才队伍尚不能满足风险控制的需要。风险管理人员综合素质参差不齐，无法满足实际税收风险管理风险分析识别、风险应对控制以及资源配置等的需要，税收风险管理人才严重不足。

（三）信息管税的支撑力作用尚需进一步加大

1.信息管税步伐较慢。在目前，由于税收征管信息化建设还处于起步阶段，税收征管仍处于传统手段向信息化、程序化、科学化转换的过程中，信息传递、反馈、共享的速率和程度较低，导致税务信息内容采集不全面，时效性差，掌控纳税人的信息不完整等。

2.信息管税水平不高。当前，尽管税务部门采用了计算机受理纳税申报、发票发售等涉税事宜，但是多以手工操作为主，没有普遍使用信息技术来处理纳税信息，影响了纳税信息的应用效率，也未达到节约征管成本的目的。税务信息呈现静态、虚假和滞后的现象比较明显。

3.涉税信息渠道狭窄。税务部门获取涉税信息渠道不畅，信息数据数量不足，准确系数不高，及时性和有效性不强，对于税收风险分析影响比较重要的物流、资金流信息数据等无法有效取得，第三方信息共享度不够。

（四）税收管理风险的应对防范体系亟待建立

1.税收信用保障体系不完善。当前，我国正处在深化经济体制改革和完善社会主义市场经济体制的攻坚期，社会诚信意识和信用水平还不高，“偷、逃、骗、抗”等税收违法行为还时有发生，依法诚信纳税还没有得到普遍有效地遵从，严重破坏了正常的税收秩序和市场秩序，阻碍了税收风险的应对防范体系的建立。

2.税收执法监督体系不完善。尽管我国已经建立起法律监督体系，并将税收执法作为一种行政行为列入行政监督体制。但是，税务部门税法解释不够规范，行政裁量权缺乏合理，行使和监督过程缺少约束等问题依然存在。征纳双方的地位不平等，征纳双方的权利义务的不对等问题仍较为普遍的存在。因此，导致了监督的失衡。

三、加强税收风险管理的建议

（一）健全组织机构，优化资源配置，提供组织保障体系

1.合理设置机构。结合税源分布特点，按照纳税人规模和行业特点，扁平化、专业化分类设置组织机构，减少管理层级，合并职能交叉重叠的部门，归并和减少行政审批事项及环节，更好地开展专业化服务，更直接监控税收管理风险。

2.完善管理层级。各管理层级应该打破行政属地限制，突出和加强对区域大企业及重点税源行业风险管理和纳税服务，在税源规模大、密度大的区域加大机构和管理资源配置力度，把有限的资源优先配置在规模大、密度大、风险大的区域。

3.培养管理人才。逐步建立由行业税收管理专家、国际税收管理专家、信息技术专家以及会计师、律师等专门管理人才组成的税收风险管理专业化团队，优先配置到重要的风险管理部门和岗位。

（二）转变征管理念，创新征管模式，提高税收征管水平

1．进一步转变征管理念。2013年，在全国税务工作会议上，国家税务总局提出“建立完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系、高效清廉的组织体系，到2020年基本实现税收现代化”的目标，这一目标，就要求税务部门将征管理念由管理向治理转变，进一步加强税源监控和预警提示，尤其是加强对重点税源、重点企业、重点项目以及高风险区域、行业、企业的管理，有效防止区域性、重大税收违法案件的发生，确保税收收入稳步增长。

2．完善税源专业化管理。构建现代化税源专业化管理体系，以风险管理理念为指导，以现代信息技术为依托，以对涉税信息的采集、应用为主线，提高涉税电子信息的应用能力。按照差别管理、部门协作、科学效能、强化服务的原则，通过重点税源专人负责、精细化管理,一般税源区域统筹、专业化管理,零散税源源头控管、社会化管理。实现从无差别管理向分级分类管理转变、从分散管理向集约化管理转变、从税管员管户向税管员管事转变。

3．利用好纳税评估手段。利用纳税评估的管理手段，严格数据质量管理，完善信息共享机制，强化数据信息的分析利用，运用行业风险应对预警指标，不断优化征收管理。进而，提升税收专业化管理水平，提高纳税人的税法遵从。

（三）全面信息管税，提高支撑力度，有效防范税收风险

1．不断加快信息化建设。以风险管理为导向，以信息化为手段，提高纳税遵从是当前税务部门工作的重中之重。税务部门应充分发挥信息管税的作用，建立各行业风险特征库，分析疑点，有针对性地管理，从而，提升管理质效，提高纳税人遵从。一是充分利用网上报税、自助办税终端等申报方式，自动对纳税人种类信息进行采集，简化纳税人申报的流程。二是推广使用网络发票和电子发票，即时准确采集和存储发票数据，简化发票的流转、贮存、查验和比对，有效防控发票类违法。三是建立税法宣传、税法咨询的计算机网络系统，让纳税人可以迅速了解涉税事项的准确信息，建立税收法规的互联网站。四是提供电话自动查询系统和人工查询系统，利用电子邮件向纳税人定期提供税收法规、政策信息。五是利用互联网处理涉税事项，实现网上行政。

2．加强部门间协作配合。一方面，要加强税务部门内部征管查各业务部门的协作，建立联动机制，以稽查促征管，提高税收征管的质量。另一方面，加强外部部门之间的协作。一是实现国税、地税之间的沟通，建立国地税共用的网上报税系统。二是税务部门与工商、银行、海关等相关部门之间的联网，信息共享，加强联系，及时提供和反馈信息，实现实时管理。三是税务部门与公、检、法、质监、房产等部门的协调配合等等。这样既提高了征管质量，也有利于纳税人税法遵从。

（四）建立分析机制，完善监控系统，构建风险防范体系

1．完善税收风险评价指标体系。结合经济运行走势、行业特点、经营规律、税收政策、税收风险特征以及易发环节、典型案例经验等因素，综合构建和完善税收风险评价指标体系，科学测算和确定税收风险阈值、预警标准及风险权重体系等。

2.建立税收风险分析监控模型。在完善税收风险评价指标体系基础上，采用科学的分析识别算法，结合运用数据库技术手段，研究建立税收风险分析监控模型，从宏观经济到经营行业再到纳税人，分层次进行风险识别，层层深入，深度挖掘、发现和识别真正的税收风险源、风险易发环节和关键的风险点。

（五）多项措施并举，促进纳税遵从，提升纳税人满意度

1．建立税收风险应对控制体系。按照“服务+管理+执法”的差别化、递进式模式，建立税收风险应对控制体系。通过科学的分析识别，确定纳税人的风险等级，对无风险的纳税人采取优化纳税服务，提供绿色通道，在涉税事项审批方面提供方便、快捷、个性化的服务；对低风险纳税人，采取纳税辅导、风险提示等服务方式应对；对中等偏高风险等级的纳税人，则实施案头审核评税及税务约谈等评估方式应对；对较高风险等级纳税人，采取实地检查、核定等评估方式应对；对高风险等级纳税人则采取全面税务稽查以及移送司法部门等方式进行风险应对。通过建立税收风险应对控制体系，实现服务、管理、执法的有机结合，促进纳税遵从度和纳税人满意度共同提高。

2．全力推进社会诚信体系建设。党的十八大提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。国务院常务会议对 “建立健全守信激励和失信惩戒机制”以及 “积极促进信用信息的社会运用”等方面做出专门部署。国务院还印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，提出加强税务领域信用建设，建立税收违法黑名单制度，推进纳税信用与其他社会信用联动管理，提升纳税人税法遵从度，提高纳税人依法纳税意识，规范税务部门执法行为，构建与现代文明相一致的社会信用体系。完善社会信用信息系统的建立，通过建立企业、自然人信用查询系统，使全民纳税意识提升，对不依法纳税起到引导、警示和规范的作用。

众所周知，税收风险管理是现代税收管理的先进理念和国际通行做法，是完善我国税收管理体系、提高治理能力、实现税收现代化的有效举措，是构建科学严密税收征管体系的核心工作。税收风险管理是深化税收征管改革的突破口，税收风险管理是完成组织收入目标的重要抓手，通过我们锲而不舍地深入探索与积极实践，一定会对税收事业的长足发展起到积极的促进作用。

责任编辑：解忠艳

曲宁

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1006－1255－（2017）05－0030-05

夏璟华（1963—），天津市北辰区地方税务局副局长。邮编：300400

杨东旭（1974—），天津市北辰区地方税务局计会科。邮编：300400