乌鲁木齐市养老机构存在问题及对策分析

刘磊，张晶晶，党莹

（新疆农业大学管理学院，新疆乌鲁木齐 830052）

目前世界各国普遍认定，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，也就意味着这个国家或地区已经进入老龄化阶段社会。新疆占有全国1/6的土地面积，乌鲁木齐作为新疆的政治经济中心，人口不断增加。2015年，乌鲁木齐市老年人口总量已达38.48万人，65岁以上户籍人口比例占8%，乌鲁木齐市已然进入人口老龄化阶段，且据预测，2020年60岁以上老年人口将达到50万人以上。人口老龄化将给社会带来诸多问题，如劳动力能否有效供给、社会保障压力增大、社会服务能力的提高、城市建设的发展等。人口老龄化是现今乌鲁木齐市面临的一大问题，也是乌鲁木齐市乃至全国所要面对经济发展中的一大重要问题。

本次调查主要采用资料收集和资料调查方式以乌鲁木齐市各大养老机构为主，并结合实际情况针对问题提出合理建议，为乌鲁木齐市构建养老新体系，提高养老水平，使老年人生活水平得到提高尽一份力量。现今乌鲁木齐市除去6家农村敬老院外，共有39家养老机构，调研选取了3家养老机构，其中公办1家、民办2家，且采用实地研究的调查方法和资料收集法进行调研。

1 乌鲁木齐市养老机构现状

1.1 乌鲁木齐养老机构发展相关政策及法律

为支持养老机构发展，新疆维吾尔自治区从不同层面上出台了一系列政策法规。如2009年，自治区民政厅联合财政厅等13个部门出台《关于支持社会力量兴办老年人社会福利机构的意见》，自治区人民政府又相继出台了《关于加快推进社会养老服务体系建设的意见》等文件，2014年新疆维吾尔自治区人民政府出台《养老机构管理实施细则》和《关于加快发展养老服务业的实施意见》。这些政策是政府围绕着“如何养老，幸福养老”的主题逐一颁布下发，为全疆乃至乌鲁木齐市养老发展在政策上提供帮扶。此外，国家一些部门也出台过一系列关于养老机构发展的相关政策。如2011年国务院办公厅根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《中国老龄事业发展“十二五”规划》，制定社会养老服务体系建设规划，2015年国家民政部、发改委等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的意见》。

1.2 养老机构发展规模和养老资金来源现状

乌鲁木齐市建有各类养老机构45家，总床位6 135张。除去6家农村敬老院，养老机构公办3家，床位654张，民办和公建民营养老公寓36家，床位5 139张，每千名老年人拥有养老床位数17张。乌鲁木齐市民办养老机构分布范围较公办养老机构较广，占据乌鲁木齐市机构养老机构市场份额较高。现今乌鲁木齐市公办养老机构的资金主要来源于政府拨款和社会捐助，其中对于投资需求资金主要由政府满足，从事经营活动的资金主要是由社会捐赠满足。而乌鲁木齐市民办养老机构主要资金来源于非政府力量，投资需求资金主要由创办方满足，从事经营活动的资金主要来源于对老年人的收费。

1.3 养老机构人才队伍和养老机构基础设施现状

“十二五”期间，乌鲁木齐加强专业培训，提高养老服务水平。严格执行养老护理员持证上岗制度，在市养老福利院建立了乌鲁木齐市养老护理培训基地。自2012年起，将养老护理岗位培训纳入乌鲁木齐市十大重点工种免费培训项目，投入270万元免费培训养老护理员900余人，全面提升乌鲁木齐市养老服务队伍专业化服务水平。现今乌鲁木齐市养老基础设施情况，从调研的仁和老年公寓和养老福利院两家养老机构来看，主要缺少智能设施，一些设备也需要更新，但相对乌鲁木齐市其他一些养老机构，这两家养老机构在基础设施建设方面情况较好。

1.4 医养结合现状

20世纪90年代中期，国际社会开始提倡以“持续照顾”理念为主的养老服务思想，即尽可能使老年人在熟悉的居住环境中得到持续的养老服务照料，而尽量减少由于护理程度变化带来的不断更换养老场所的次数。我国对于医养结合的发展，来自于近年来国际社会所倡导的“持续照顾”养老服务理念，在我国“十三五”时期成为重点培育和发展的养老服务新方向。目前，乌鲁木齐市已基本形成3种医养结合养老模式。一是“医养一体”模式，医疗反哺养老，即由养老机构兼具养老和医疗功能于一体，实现全面高效的医养融合式服务。二是医养协作联盟模式，该联盟组织是以自治区老年病医院为牵头单位，由乌鲁木齐市20余家民办老年公寓自愿加盟组成的协作组织，养老机构与老年病医院协商签订“老年人就医绿色通道合作协议”和“联盟协议”。三是医疗合作模式，即养老机构与附近的综合医院或社区卫生服务中心签订合作协议，结为定点对口单位，医院定期选派医疗队伍或医生护士为养老机构入住老年人建立健康档案。

1.5 智能养老现状

2016年新疆首家规模最大、智能化水平最高的养老服务社区开工建设，计划将在2017年底投入试运行，据悉该养老社区将引入智能服务平台，包括智能胸卡、紧急呼叫、GPS定位、红外线监控等，对老年人血压、心率实时监控，部分家用电器也可以通过智能化平台进行操作，但面对现今乌鲁木齐市养老现状，智能化水平养老实现全覆盖还需要时间。

从调研情况来看，医养结合的养老机构能配备简单的智能化产品，如床头应急呼救系统，但其他智能产品运用的还比较少。

2 乌鲁木齐养老机构建设存在的问题

2.1 政府养老政策支持是否落地

目前有关乌鲁木齐市养老政策都致力于解决养老机构未来健康发展的问题，但这些政策在实际落地状况却不容乐观，例如一些政策在实施初期会出现政策良好却难有更多的企业参与当中的状况，进而使政府出台政策出现政策荒局面。而乌鲁木齐市一些现行政策就曾遭遇上述所说状况。如乌鲁木齐市于2009年发布的《乌鲁木齐市养老福利机构政策资助实施细则》规定，入住率满80%、入住老年人及亲属满意率达95%以上、年检合格的民营养老机构可以申请政府补贴。但在2012年底，康乐老年公寓在年检时未能合格，主要原因是硬件设施、消防不达标，这和《乌鲁木齐市养老福利机构政策资助实施细则》当中所要求达到的标准就不相适应，而造成该养老机构年检不合格的原因则是该机构没有类似公办养老机构的优越环境，入住者大部分为半身不遂和患老年痴呆的老人，而政府政策又有硬性要求，该机构却又无能力申请补贴。

2.2 养老机构发展不平衡

乌鲁木齐市养老机构公办3家，民办和公建民营养老公寓36家，在数量上民办性质的养老机构占据主导地位。在搜集的资料中显示，公办民营的老年公寓皆存在不同程度的排队现象。出现此类现象，一是因为部分民办养老机构确实存在基础设施不完善、花费高等问题。以仁和老年公寓为例，其在2015年存在医保刷卡问题，无法实现医保卡刷卡服务，医疗方面的高昂花费给一些正在入住的老年人造成经济负担，而想要入住的老年人考虑到这些也望而却步，这样老年人便会将目光寄托在公办类型的养老机构。二是因为老年人普遍认为公办性质的养老机构的经营者是政府，认为其更加可靠。

2.3 养老机构缺少护工且护工专业技能水平不足

多年来，年龄结构偏大、文化水平低、工作强度大、工作时间长、待遇低、职业保障少、从业风险高构成了我国养老人才队伍人员的特点。乌鲁木齐市养老机构人才队伍发展状况，就整体形势来说不容乐观。招人难，留人难也成为目前乌鲁木齐市养老业发展的共同难题，护工待遇低、保障差是重要原因。养老护工24小时监护着老年人，全方位照顾老年人，从事的行业工作量大，工作情况复杂，加之工资待遇低，最高工资多是每月2 000元，从事护理员工作一年左右的每月只有1 200元，且目前一些志愿型的护理者更是少之又少。而乌鲁木齐市现今养老机构内配备的服务人员的职业素养参差不齐，成为了各大养老机构的软肋。同时专业养老护理人才的缺乏也制约着养老业的发展，在养老机构人员的技能水平、文化水平、服务水平方面也存在诸多弊病。

2.4 养老服务质量水平有待提高

养老服务质量包括运营管理、生活服务、健康服务、社会工作服务、安全管理5个方面，而这也事关老年人在养老方面的合法权益。乌鲁木齐市现今养老机构在养老服务质量方面确有不达标问题存在，首先突出表现为养老服务等级量化不到位及监管机制监管不到位；其次是养老服务医疗水平和健康管理水平低，再者是养老服务人员素质有待提高，多数人未能持证上岗；最后是老年人安全管理防范机制有待完善。

2.5 资金获取渠道窄，基础设施待完善

公办的投入不足，民办的发展有限，这一现状在目前乌鲁木齐市养老业发展情景可观。公办养老机构时常因条件限制，再加上资金原因，而拒收失能老年人，这就给民营养老机构带去无形当中的压力，增加了民营养老机构的运营成本和运营风险。养老机构利润减少，资金有限，就会导致硬件设施无法更新，环境无法进一步改善，入住率下降，运营越发困难，这一点在民营性质的养老机构中尤为严重。乌鲁木齐市现今总养老床位数达5 568张，每千名老年人拥有养老床位数17张，这与民政部《养老体系建设“十二五”规划》要求每千名老年人拥有养老床位30张的要求差距很大。公办养老院“一床难求”，而一些民营养老机构由于房租、人员工资上涨，只得搬迁到郊区，但郊区交通不便，造成床位的空置和浪费。

2.6 医养结合遭遇诸多难题

目前乌鲁木齐仍处在全国医养结合试点城市范围内，对于养老“医养结合”发展仍处于探索阶段，尽管“医疗合作模式”已经形成，但截至2017年大多数医疗机构和养老机构互相独立、自成系统。政府在关于“医养结合”践行过程中，相关政策出台缓慢，在医养结合过程中没有政府政策支持，一些项目是无法在最短时间内完成。再者便是连环问题，医养结合初期投资高，一些养老机构因资金链问题或是不符合办院条件，对于医养结合望而却步，而医养结合收费服务水平偏高，一些经济条件有限的老年人又无法承担起医养结合服务的费用，这就形成服务主体参与积极性低，被服务主体无能力享受医养结合服务的局面。最后便是老年人观念问题，一些老年人身边无子女不能进行居家养老，却又不进养老机构，这就使医养结合无法推行。

2.7 智能养老方面存在的问题

国外一些养老机构在智能养老方面已经有了推进成效，其中智能化养老已经在技术上取得众多突破和显著成效。而我国在智能化养老发展方面，虽不能和一些国外发达国家相媲美，但在一些方面也已有了自身的独到之处，如养老机构配备设备对老年人进行全方位的呵护。但从总体上观察，我们国家和国外养老机构相比差距还是较为明显，需要进一步提升。乌鲁木齐市现今的智能养老同样处于试水阶段，其互联网运营试养老处于起步阶段。且老年人在面对智能化产品时，操作认知水平明显较低，这对于智能养老水平又是一个难题，再加上一些智能养老产品价格颇高，老年人一般都会拒绝购买，这些对于推进“互联网+智能养老”都造成阻碍。

3 改善乌鲁木齐养老机构诸多问题的对策

3.1 政府运用宏观调控，落实养老政策

在今后的养老业发展中，政府应当扮演一个“主角”的角色，在出台有效政策的同时，参与到今后养老业的发展当中，不仅仅是在养老机构建设当中以政府为主要责任人，吸纳社会组织和企事业单位共同建设，更是要在建设过程当中参与进去，政府挑大梁，社会组织和企事业单位挑小梁，进而减轻社会组织和企事业单位的担子，让乌鲁木齐市养老业发展进入新纪元。

3.2 平衡养老机构发展

针对目前乌鲁木齐市养老机构发展现状，尤其是在养老机构性质上，政府有必要出面进行调解。政府应当在今后的养老机构建设当中，积极参与其中，以服务者的形象作为养老机构的办理者或是经营者，在市场上适当增加公办养老机构的数量。再者便是给老年人松绑，将医保卡数据服务政策贯彻到底。最后便是给民办养老机构松绑，对于民办养老机构当符合国家政策标准的，应当在最短时间内为其发放补贴和福利，让其也能够继续降低其标准，实现盈利和入住率双丰收。

3.3 加强养老机构人才培养和专业化建设

现今乌鲁木齐市养老业的发展迫切需要一批有着专业水平的从业人员，在此政府就应当冲锋在先，建立一套养老业从业体系，成立一个有规范性质的养老业专业人员培训机构，从基础服务到医疗保障系统理论的教育到位，早日完善持证上岗制度。同时，在社会范围内宣传养老从业人员，让大众从心理上认可养老从业人员，再者提高养老从业人员的最低工资标准，建立工资提成制度和奖罚制度，使养老从业人员能够尽心尽力做好老年人养老服务，让老年人放心入住。

3.4 提高养老服务质量水平

提高现今乌鲁木齐市养老服务质量水平，乌鲁木齐市各大养老机构应当积极响应国家及乌鲁木齐市当地政府的号召，从内到外将政府专项政策贯彻到底，对养老服务质量进行大排查，推进服务质量大转变。在此基础上，各大养老机构应当逐步完善或是建立养老服务质量等级制度，从制度上摆脱服务质量问题，同时加强养老院安全管理，提升风险防范能力。再者便是建立乌鲁木齐市、区（县）和养老机构分级培训体系，提高养老服务人员素质，其次便是整改医疗卫生服务和监管机制，使养老服务质量水平在绿色和透明的环境中得到提高。此外，建立互联互通的养老院业务管理系统，加强养老院运营管理及服务质量大数据管理。开展养老院服务质量宣传活动，培育质量第一的强烈意识。

3.5 鼓励社会资本投入、完善养老基础设施

在实际中，政府应培育民间组织推动养老服务走向社会化，以满足老年群体日益增长的不同需求。运用市场调节的手段，在税收、资金补贴等方面给予优惠，引导、培育各类养老服务机构健康发展，将政策落到实处。加快养老设施建设，首先要将新疆现行的养老政策贯彻到底，再将乌鲁木齐市本市的养老政策与之进行整合，在房租、税收、水电费上为养老机构进行大幅度松绑，使“优惠政策”进一步落地。在鼓励社会资本进入养老机构的同时，要对养老机构进行分级管理，对不同级别的养老机构制定不同的标准，以达到养老设施建设合理化、合级化、标准化。除此之外，还要建立起对养老机构设施建设的审批监督制度，每一套养老设施的建设，除维修类的之外，要培养和吸收相关的人才，形成一个良性循环。

3.6 深度推进医养结合和互联网+智能养老

乌鲁木齐市还需进一步完善“医养结合”的服务方式，积极向国内外一些有经验的地区学习，依据服务客体需求设定服务内容以及健全政府管理机制。乌鲁木齐市政府还需完善医养结合机制以及支持养老机构开展医疗服务，出台与本地区相适应且符合医养结合形势发展的相关政策，为医养结合发展减少推进阻力。再者，投入资金，扶持养老机构发展，使养老机构逐步达到开展医养结合服务的标准，并出台相关惠民政策，为无法享受医养结合服务的老年人在经济上松绑。最后进行医养结合服务广度宣传，引导思想传统的老年人从思想上走出机构养老的困境，切实享受到医养结合带来的福利。乌鲁木齐市作为新疆首府，在智能养老方面要率先推进。首先要积极借鉴国内外在智能养老领域先进地区的经验，从制度到管理制度进行有效学习，完善“互联网+智能养老”体系；其次建立与之相关的人才培养体系，形成和护工在智能养老产品操作方面有效对接的体制；再者对老年人购买智能养老产品进行政策补助，并且对其进行长期操作指导，保证购买者能够有效运用智能养老产品。

4 结 语

养老业昌盛发展，老年人的晚年生活才能在现代社会中最大程度得到保障。乌鲁木齐市现今跻身为三线城市，居民幸福指数愈来愈高，随着国家和新疆当地政府，加之社会人士的不懈努力，乌鲁木齐市养老机构的发展定会在未来中蒸蒸日上。

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