浅析农业供给侧结构性改革的意义、作用与挑战

尹微，赵燕昊

（浙江省桐庐县农林技术推广中心，浙江桐庐311500）

由于当前国内和国际农业大环境的发展变化，阶段性的供过于求和供给不足并存的结构性矛盾已上升为我国农业的主要矛盾[2]。自2015年开始，中央逐步调整和出台了一系列政策、措施，对农业结构调整做出了总体部署。农业部于2015年2月发布了《关于进一步调整优化农业结构调整的指导意见》[3]，当年12月的中央农村工作会议上首次出现了“供给侧结构性改革”的表述[4]。2016年召开的中央经济工作会议在“三农”部分专门论述了“农业供给侧结构性改革”，2016年的“中央一号文件”更是将推进农业供给侧改革的重点任务明确为“去库存、降成本、补短板”[5]，农业部也在当年发布了《全国种植业结构调整规划（2016—2020年）》[6]。今年的中央一号文件题为《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，全面阐述了如何稳中求进地将农业供给侧结构改革这条主线进一步深化、细化[7]。接连一系列国家重要文件的出台，充分反映了农业侧结构改革的重要性和紧迫性。目前国内对如何推进农业供给侧结构性改革进行了多方面有益的探讨，且形成了“调结构、提品质、促融合”的基本共识，本文结合当前农业发展新形式，围绕农业供给侧结构性改革这一热点进行了浅析，并针对具体改革措施提出了几点思考。

1 农业供给侧结构性改革的内涵

1.1 农业供给侧改革的涵义

农业供给侧结构性改革，顾名思义，即农业结构调整和改革并举，就是以提高农业供给质量和效率为目标，采取改革的手段矫正生产要素配置扭曲，通过扩大有效供给（包括产品供给、要素供给、制度供给），提高供给结构对市场需求变化的适应性和灵活性，增强农业综合效益和国际竞争力，更好地实现农业增效、农民增收，促进农业经济高效、可持续发展[8－9]。

1.2 历史上农业供给侧的几次重大结构调整

在农业发展史上我国曾经根据农业的发展和社会的变革，在农业供给侧方面做出过几次重大的结构调整。第一次是改革开放初期农产品供给总量不足下的制度改革；第二次是20世纪80年代中后期农产品供给内容单一现状下的产业结构调整；第三次是20世纪90年代末以来农产品供给结构性过剩下的农业供给体系和质量建设。几次重大结构调整均不同程度地解放了农业生产力，促进了当时的农村经济发展和社会进步。

2 农业供给侧改革现状及原因

2.1 农业供给侧改革现状

当前我国农业发展面临新的形势：在主要农产品连续多年产量、进口、库存“三量齐增”的同时，物质成本、人工成本、土地成本的“三本齐升”现象日益突出，构成了当前农业供给侧的矛盾现状[10]。农业生产成本上升导致农民增收空间缩小，保护价收购与财政补贴引发了价格倒挂，并进一步诱导了进口增加和“国货”库存量居高不下。结构性矛盾成为现阶段农业的主要矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，而供给侧是解决问题的突破口和关键[11]。因此，当务之急是通过农业供给侧改革，提升国内农业生产的质量水平与产出效率，加快农业发展方式的转变升级。

2.2 农业供给侧改革原因

农业是事关国计民生的基础性产业，而农业面临的供给侧结构性矛盾更深、更广，也更迫切需要解决。从历史上农业供给侧的几次重大结构调整看，中国的改革往往都是从农村开始，专门提出农业的供给侧结构性改革，可以为全面的供给侧结构性改革探路子。

3 农业供给侧改革面临的问题与困境

当前农业发展到了转型升级的关键时期，发展理念和区域种养结构滞后，没有形成特色、差异化，面临品种、品质和品牌建设多种问题与任务亟待解决，农产品供给结构性矛盾依然突出，主要表现在以下几个方面。

3.1 农业供给与市场消费需求之间有效供给不足和结构性过剩并存

随着经济的发展，人们的消费观念正逐渐向追求品牌、质量转变，迫切需要我国农业生产在发展方向与产业结构上紧跟市场消费需求进行相应调整，以形成适应市场需求的农产品经营与生产体系。目前我国农业以产品产量为导向的生产模式还未及时改变，尚未实现农产品供给结构与市场需求的有机结合。主要反映在需求和供给不匹配，过剩和缺口大量的并存，资源错配[12]。农产品供给方面，与国际农产品相比大多处于中低端层次，农业生产成本相对较高，化肥、农药利用率低且过量使用，加工环节大量使用各种添加剂，不但增加了成本，也造成了环境的污染，给我国农业产业发展带来了严重损失，也使初级农产品的质量和品质受到严重威胁。

3.2 农业制度固化，成本上升，农产品竞争力下降

家庭联产承包责任制推行以来，实施了一系列惠农政策，促进了农业经济的增长和发展，但目前其形成的边际效应正在日益递减。小农经营的固化现象形成了小规模、细碎化的经营格局，缺乏集体合作、规模经营市场理念[13]；农产品品种结构不均衡，对外销售渠道不通畅；未能实现种植业、养殖业紧密结合，也未能形成第一、二、三产业有机融合，产业链相对较薄弱；能够为农村发展提供借鉴的成功经验示范缺乏；一方面农业产品总量很高但与市场需求不相符，另一方面优质产品缺乏而市场需求量大；劳动力转移引起人工成本上升，分工不足、生产分散导致生产成本的高昂与生产效率低下[4]；农业生产要素成本的攀升降低了农产品的市场竞争力。目前农业发展面临的首要问题就是如何走出成本高、利润低、竞争力下降的严峻困境[14]。

3.3 农业技术和基础设施发展滞后

农业的基础设施投入需要耗费大量的资源，农业技术的研制与开发投入大、见效慢。在缺乏优惠政策的情况下，由于社会资本的趋利性，主动冒着高风险进入到农业生产领域的资本少之又少，造成农业融资困难，进而影响基础设施建设和农业技术研发[15]。农业技术和基础设施发展滞后都给农产品供给竞争力带来了负面的影响。

3.4 农业扶持政策偏离重点

以农产品产量和规模为依据决定对农业生产的支持和奖励，而忽视了对农产品质量和品种结构的考量。农业扶持政策导向偏离重点，未能突出对市场竞争力强的高品质、品牌化农产品的支持和引导，造成农业产业在大而不强、多而不优的方向发展徘徊，农产品市场竞争力不强。

3.5 农户分散经营为主，现代化农业经营体系尚未形成

当前我国广大农村地区仍以小农分散经营为主，普遍采用粗放式经营方式，投入大、效率低、收入少，依靠劳动者素质提升和科技进步的现代化农业经营体系尚未形成，严重阻碍了农业产业的升级转型，大部分传统农民无法分享到现代农业发展的红利，日益沦为“局外人”。

4 进一步推动农业供给侧改革的思考

农业是一项投入大、见效慢、可持续的涉及国计民生的基础产业，农业侧结构改革具有显著动态性、过程性，不可能一蹴而就，应根据各地区市场需求、资源禀赋、科技水平、经济发展等实际情况不断调整变化。因此，未来很长时间内我国农村产业发展的重点方向必将是通过农业供给侧结构改革实现农产品供给水平和质量的提升。结合当前国内学者的调研成果及所形成的共识，从农业供给侧改革的角度，就进一步推动农业结构调整提出如下初步建议。

4.1 转变农业生产方式，适应消费结构转型

转变农业生产方式就是要以市场为导向，优化农业资源配置。鼓励在农业生产领域推行土地托管、联耕联种、代耕代种等种植新模式；发展绿色循环农业，科学施用化肥农药，减少农业资源污染。适应消费结构转型是为了创造有效的市场供给，调整完善农业生产结构、产品结构和品质结构，减少无效和低端农产品供给总量，更好地满足低中高端需求[16]。当前国内的农产品消费范围不断拓宽，日益呈现个性化、高品质、多样化特点，与消费结构转型相适应，农产品市场竞争逐渐转向对农产品的安全、质量、品牌、品质和特色为主的竞争。推进以区域地标产品为主攻方向的农业结构调整，改善农产品的品质、特色，必然是未来一段时期中国农业供给侧结构性改革的重点[17－18]。

4.2 创新农业科技机制，提升农民群体科技素质

加大科技与服务创新力度，注重优质农业产品的研发和农业科技的推广应用，继续推进新品种选育，实行绿色无公害标准化生产和机械化栽培，为农业产业化发展提供更好的服务。加大农业基础技能教育和职业教育资金投入和扶持力度，实施农业从业人员的教育与培训、轮训计划，使农业人力资源在整个农业发展中的基础地位真正得以充分发挥。联合当地高校、科研院所等教育资源，为农业生产提供梯度化的人才培养平台，从整体上提升农民群体的知识结构、生产技能等，培育更多的新型职业农民[19]。

4.3 完善农业扶持政策，改善信贷服务，扩大保险支持范围

政府要结合金融机构，做好新型经营主体的融资、贷款机制的建立与完善工作，解决农业合作社、涉农企业面临的资金匮乏、贷款困难等问题的制约。综合采用以奖代补、定向委托服务等多种方式，有针对性和实效性的落实补贴政策。财政配套专项资金支持农业设施土地整治和中低产田升级改造，建立农业用水梯级收费、精准补贴和节水奖励机制。健全农业信贷体系，适当降低农户、合作社和家庭农场等农业经营主体的贷款门槛；鼓励新型农村合作金融的发展，探索创建并逐步完善信用评价体系。扩大保险覆盖范围，提高理赔标准，开展农民互助合作保险试点，通过保险机制使农业经营主体有效降低并规避风险[20]。

4.4 就地加工与销售，创新销售模式，拓宽农业产销边界

政府应鼓励农业合作社、家庭农场等新型农业经营主体积极寻求“订单农业”的方式与农业企业合作，促进就地取材发展农产品加工和销售。支持农产品品质认证和品牌创建，通过开通鲜活农产品绿色通道和税收减免等综合举措为销售渠道畅通创造有利条件。科技创新是促进农业一、二、三产业融合，推动农业供给侧改革的重要动力。积极搭建益农信息服务平台，提高农业智能服务管理水平，促进农产品电子商务发展，形成线上线下融合；发展“互联网＋农业”新经济形态，创新农产品销售模式，拓宽农业产销边界，充分发挥网络科技在生产要素配置中的优化和集成作用，助推农业产业结构发展升级[21]。

4.5 纵向延伸，延长产业链，促进品牌建设

推进农业升级转型和现代化经营进程中，充分依托农村优美的田园风光和特色的乡土文化等丰富资源，发展观光休闲农业和农村特色小镇旅游，进行纵向延伸，实现“三农”与观光休闲、农民教育、农村文化的深度融合，重点打造一批农村魅力小镇、特色农庄和生态采摘园区，将延长农业产业链作为增加农民收入的有效手段和重要方向。政府应积极引导农业企业、合作社、家庭农场等各经营主体全面提升质量和品牌意识，从源头上进行质量监管和标准化生产，打造优质特色农业品牌。

5 结 语

农业供给侧结构性改革的根本目的是结合当今我国农村的实际情况，以市场需求为导向通过深化改革调整农业生产，实现农业资源优化配置以增强供给结构的适应性和灵活性，提高全要素生产率，扩大农产品供给的科学有效性，从而实现农村要素的充分流动。习近平指出：“通过农业供给侧结构性改革的途径达到农业综合效益和竞争力提升的目的是我国在当前和今后一个时期农业政策调整和改革的主要方向”[22]。如何科学统筹利用两种资源、两个市场是适应经济发展新常态、协调农业持续稳定发展的关键所在，也是当前和今后一定时期内农业经济工作的重点任务，目前在生产技术和人才等方面我国仍存在亟须解决的问题，农产品贸易的战略作用还未得到充分发挥。这些矛盾的积累和出现有其历史性，如何解决是一个艰巨而长期的任务，需要政府和市场共同发挥作用，确保改革工作得以顺利有效推行。

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