1923年《中华民国宪法》制定中的省制之争

郑金鹏

【关键词】省制  联邦制  1923年《中华民国宪法》

【中图分类号】D921                            【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.22.011

省制问题争议的背景与概述

地方制度是国家政治结构的重要组成部分，也是一国宪政体系的基石之一。我国自元代设立行省制，确立了地方区域的划分与地方行政制度，并为明清所继承。此后省成为国家组成结构中最大的区域单位，并不断完善。在此期间，省为垂直受中央政府直接管辖的行政区域。[1]清末因太平天国运动与外国势力入侵等因素，国家实力衰落，中央政府权威消解，逐渐丧失对作为地方的省的完全控制，地方主义抬头，渐成与中央分庭抗礼之势。在为民国鼎定国基，制定宪法之时，议员们对于省在国家政治生活中该发挥何种作用，对于其在国家由传统帝制向现代民主共和转型的过程中该如何成功改造，以巩固共和，考虑良多，争论激烈。

地方制度这一章节，是在民国五年（1916年）时首次以“省制问题”为名在宪法会议上被提出的，并经过激烈讨论。民国六年（1917年）宪法草案二读会时通过“地方制度”章节标题，开始进入审议阶段。但审议会尚未召开完毕，段祺瑞解散国会，孙中山在广州宣布护法运动，成立非常国会，继续审议草案。但该二读会尚未结束，又因陈炯明叛变，不得不解散。民国十一年（1922年），直奉战争结束，法统重光，北洋政府恢复约法和国会。非常国会时期讨论的条款被视为无效而废弃，重新对于地方制度一章进行审议讨论。民国十二年（1923年）一月，审议进入二读会阶段，但因争议较大，条文被搁置，并同时提议增加“国权”一章。后来议员们继续协商，恰又发生北京政变，黎元洪离职。直到该年十月，又重新召开二读会，将修正案按之前审议内容迅速通过，并进行三读程序，最后成为正式宪法条文。[2]

省性质之争议

考察省制在1923年《中华民国宪法》中的内容，首先需要明确省的性质。这里所说的省的性质，是指省的定位，即省以何种身份存在于宪法之中，在国家政治生活中扮演何种角色。省的性质对于起草省制条款有根本上之意义。对于这一问题，制宪过程中出现四种声音。

省为行政区域。自元明清各朝，省均是国家的行政区域，省本身并未取得一种独立的资格，完全隶属于中央。有议员在阐述类似观点时，还指出中华民国是承袭前清的疆域而建立的，并非联邦制国家可比，因此在省制问题上应延续清朝的单一制模式。[3]

行政区域说的观点，立足于历史的角度论证省的性质，但其面临的问题是，现实政治环境中各地军阀割据，且在制宪后期，联省自治运动更是风起云涌，仍然视省为行政区域的做法，在现实中难以贯彻实现。因此这派声音在制宪后期逐渐式微，不过在如议员狄楼海、王廷弼等提交的修正案中仍指出，“以省为单纯官治行政区域也”。[4]其意直指当时各地的联省自治运动，要求回归到传统的省制模式，将自治权力下放到省之下的道和县，不过这样的主张依旧和者甚少。

省為自治团体。将省视为纯粹自治团体的看法，在制宪初期并不明显，而在联省自治运动兴起，国会复会后这一观点逐步有影响，甚至进一步主张为实现联邦制，其主要是从现实的政治环境出发。在当时各省势力壮大，特别是进入联省自治运动后，南方各省份已经纷纷起草或公布了自己的省宪法，自我赋权，如果中央制宪忽视现实，一味强调省的行政区域属性，则势必会进一步加大与地方的矛盾，导致政治局面的不稳定。因此，毋宁从现实的情况出发，因应各省目前主张自治，制定省宪的趋势，由中央加以确定，进一步团结地方。

省为行政区域兼自治团体。行政区域兼自治区域的观点，综合了行政区域说与自治团体说的内容，强调省的复合属性，成为中央与地方之间的枢纽。省政府是中央政府的派出机构，受中央政府的管理，管理省内的行政事务，这是行政区域说的内容。另一方面，省也要受到省议会的监督，省议会作为地方民意机构，是地方自治权力与自治性质的象征。省的复合属性，使其受到来自中央与地方的双重监督，同时居中协调二者的关系，使中央不必集权，地方也不必独立。其立足点在于，省的主体是国家的行政区域，自治属性仅是次要的附属地位。[5]同时，自治的范围仍然是在一个单一制国家内，并未有将宪法朝联邦制方向发展之意图。

省为自治团体兼行政区域。该观点虽非最早出现，因其能妥协各派主张，符合现实政治环境而最终在宪法会议上被表决通过，成为后来讨论省制问题，起草条款的基础。虽然在最终的宪法条文中，并无省为地方最高自治团体，兼为国家行政区域的明文条款，但省的性质隐然存在于条文之中。宪法起草委员会委员长汤漪在《中华民国宪法草案说明书》中便指出，“所谓‘省为地方最高自治团体兼为国家行政区域一义已确立，则省之不得不存与其欲废而不可能之地位当然不成问题。”[6]

省权大小之争议

国权概括、省权列举。从“事务”与“权力”的关系而言，权力的行使是针对具体的事务而来的，单一国家异于联邦制国家就在于单一制国家中央政府事务无限，故其权限取概括主义，地方事务有限，其权限列列举主义。[7]从立法技术方面考虑，如果中央和地方权限都采取列举式规定，则难免有所挂漏，不如一方取概括主义，一方取列举主义，又因中国为单一制国家，所以中央权限即应采概括规定。从国情角度出发，与联邦国家之不同，概括规定即有其留保权，若中央列举而地方概括，则是先有地方，后有国家，与我国情形实觉不符。[8]主张国权概括，省权列举的观点在制宪前期一直占据主导地位。这一观点，其落脚点还是在于省权限来自于国家，并力图完全和西方联邦制国家宪法撇清关系，极力否认联邦制。但是在制宪后期，该观点逐渐被国权列举、省权概括的观点所取代。

省权概括，国权列举。在哲学理论上，概括主义是抽象的，但是抽象并不意味着无法感知，而且空间更广阔。[9]从实践发展来看，省权如果列举在宪法之中，则难以因对纷繁复杂，不断变化的现实情况，不如予以概括规定。[10]从发展自治的角度而言，如果依照省权列举、国权概括的观点来，则中央的权限未免过大，而地方则难免受到拘束，因此不如反其道而行。[11]而从立法技术上考虑，省的地位本就不易确定，因此省权更难以明确。而除了军事外交等明显属于国家事权外，其余权力内容广泛，难以一一加以确认，因此只能取概括的规定。如果列举，难免挂一漏万。[12]在民国六年的四十三次审议会上，地方权限概括与列举均不足三分之二，被否决。[13]而在民国十一年（1922年）第四十九次审议会上，赞成省之权限取概括主义者超过三分之二，表决通过作为宪法起草委员会起草的原则。[14]

国权列举、省权列举。宪法草案初读时，对是否允许省制定省宪的问题上，产生争议较大，故观点中立议员召集赞成与反对省宪的议员，进行三方会谈，形成一个新的协商草案，改变了之前的表决结果，形成新的条文草案。[15]陆鼎揆在1924年《东方杂志》上发表文章称1923年宪法中省权与国权皆列举的做法，是来源于张君劢的《国是宪法会议草案》。[16]但究其经过，省权列举、国权列举的做法更可能是前述主张省权列举、国权概括与省权概括、国权列举二种观点的综合。根据议员黄赞元的报告，协商会议在决议“地方分权主义”与“省县并立主义”两项原则后，对于“国权”章节，达成意见，“划分国家事权与地方事权”[17]。因此，国权列举、省权列举的做法更可能是一种无奈的妥协方法。

省制之争对宪法制定之影响

学界多将1923年《中华民国宪法》视为一部联邦制宪法，而通过对于宪法制定过程中争议问题的描述可以发现，议员们所争论的内容仍然是围绕在一个统一的单一制国家之下。对于省的性质，议员们在民国六年（1917年）即表决通过省为地方最高自治团体兼国家行政区域。主张省为行政区域说、省为行政区域兼自治团体说以及省为自治团体兼行政区域说的议员，其言行论述已明确支持主张单一制国家的。即使主张省为自治团体的议员中，亦有不少议员是支持省为自治团体，但明確反对实现联邦制。在省的权限划分上，主张省权概括者与列举者皆是以发展地方自治，推进民主为目标，其任务并非无限扩大地方权限，限制中央。单一制国家的宪法，一般对于地方权限以法律的形式加以规定，并不体现在宪法之中。但这并不意味着在宪法中规定中央与地方的权限便不是单一制国家宪法，“即便是在主权统一的集权型单一制国家，也完全可以允许一定程度的地方自治分权。事实上，没有任何理由认为单一制达不到联邦制的地方分权程度。”[18]因此，对于1923年《中华民国宪法》，更倾向于单一制度下的中央与地方高度分权制模式。

此外，从十年间议员们对于省制度的争议以及最后的宪法条文出炉来看，民国初年的议会尚处于不完善、不成熟的阶段，议场外的因素对于制宪的影响较大，议员们议政的水平尚待提高。两院的议员们在制宪时的态度都是真诚的，他们把宪法视为中国实现民主共和的基石和大道，因此对于宪法条文的制定确实是慎之又慎，反复争论。不论其对省制问题的各项议题持何种态度，议员们的交锋基本都是从理论、现实等方面来试图说服彼此。不过，虽然这些议员真诚地各抒己见，努力依照制宪规则制定宪法，但是在程序上存在着不少问题，受到程序外政治操纵的情况仍然存在。例如，最终表决通过的“省权概括、国权列举”的议案，却因为议场上议员的争执而被场外的党派协商会方案所代替。

经过激烈争论而诞生的1923年《中华民国宪法》省制条款，虽因“贿选”的阴影以及曹锟的下台而黯然失色，但对于省制问题的讨论并未就此停止。南京国民政府时期，对于省制问题的关注仍然有增无减，比较1923年《中华民国宪法》的省制条款与1947年《中华民国宪法》的条款时，可以发现有相当部分的内容被继承下来，不少条文都能在民初这场关于省制的争论中找到影子。法律制度的发展或许就是这样，在一代代人的努力中日臻完善，而过往者对制度的摸索正是我们当下重新思考的起点。

注释

[1]周振鹤：《中国地方行政制度史》，上海人民出版社，2005年，第74～80页。

[2]吴宗慈：《中华民国宪法史》，北京：法律出版社，2013年，第336～337、787页。

[3]《宪法会议公报》第12册，第70页。

[4]《宪法会议公报》第52册，《修正案》第6页。

[5]《宪法会议公报》第19册，第37页。

[6]《宪法会议公报》第59册，《起草委员会报告书》第2页。

[7]《宪法会议公报》第20册，第31～32页。

[8]《宪法会议公报》第52册，《审议会会议录》第75～76页。

[9]《宪法会议公报》第18册，第27页。

[10]《宪法会议公报》第50册，第86页。

[11]《宪法会议公报》第51册，《审议会会议录》第57页。

[12]《宪法会议公报》第52册，《意见书》第52页。

[13]《宪法会议公报》第51册，《审议会会议录》第57页。

[14]《宪法会议公报》第53册，《审议会会议录》第17页。

[15][17]吴宗慈：《中华民国宪法史》，北京：法律出版社，2013年，第794、795页。

[16]陆鼎揆：《国是会议宪法草案对于北京新宪法之影响》，《东方杂志》，1924年21卷第1期。

[18]张千帆：《国家主权与地方自治》，北京：中国民主法制出版社，2012年，第31页。

责 编/杨昀赟