英国PPP模式的借鉴意义

□浙江省发展和改革委员会重大项目稽察办

作为一种创新的公共产品及服务的市场化、社会化供给方式，PPP模式在我国得到大力推广。但与发达国家相比，我国的PPP模式尚处于起步阶段，法制保障不健全、监管体系不完善、项目管理不系统等问题较为突出。英国是最早实行PPP模式的国家，在全球具有较显著的影响力，其发展模式、监管经验等值得借鉴。

英国PPP发展模式和阶段

上世纪80年代以前，英国城市供水、能源、电信、交通运输等领域基础设施主要由政府投资建设和运营。在私有化浪潮中，有稳定现金流的公共服务设施项目被推向市场。由于私营部门资本不可避免对效率的追逐，到上世纪90年代英国基础设施陷入困境：已建基础设施运行维护经费不足，新建的学校、医院等满足不了需求，传统的政府采购模式导致超工期、超概算，以及财政预算短缺问题凸显。面对控制财政支出和改善基础设施的双重压力，政府不得不创新提供公共服务的思维和模式。1992年，英国政府开始在基础设施建设领域推行公私合作。

最初，英国采用私人融资方案（PFI,Private Finance Initiative）模式。PFI模式的核心要素为风险转嫁、物有所值、成果付费、表外融资。在该模式下，项目的核心服务仍由公共部门提供，但可获得私营部门的管理技术优势和财力支持，具体运作则全部由私营部门完成，由市场投资人设计-建设-融资-运营维护基础设施。该模式在加快基础设施建设、减轻政府表内负债以及刺激经济增长等方面取得成效，但也在后期遭受许多争议。批评者认为，PFI导致了大量基础设施由私人部门控制；减少了财政对于公共服务领域的支出，一些项目提供的服务不尽如人意；表外融资的方式也掩盖了政府债务问题。

2011年后，英国政府开始寻求改进创新基础设施建设模式。英格兰首先在学校建设领域引入新的私人融资方案（PF2，Private Finance 2），并逐渐成为全英近年来公私合作模式新趋势。PF2主要是在三个方面进行了改进：包括政府参股提升项目资本金比例，改进规范招标流程，提高项目全流程的信息透明度。相较于PFI，PF2对融资和运营管理等方面做了完善，引入了公共部门的股权投资，使得项目运作全过程更加清晰透明，也能使公众分享项目收益。通过上述优化调整，政府和私营部门的沟通交流更加充分，合作更为紧密，形成风险共担、收益共享、长期稳定的合作关系。

英国其他地区对改进PFI模式也进行了探索。如苏格兰采用了无利润分配模式（NPD），由政府掌控项目，以固定价格定期回报私人部门。威尔士则提出了相互投资模型（MIM），针对PFI模型中争议部分进行了完善，更为强调政府的股权收益、公众利益和项目效益。

从实际运行来看，英国的PPP模式卓有成效。已签约PPP项目722个，其中679个处于运营中，总投资577亿英镑，涉及教育、医疗、交通、住房、垃圾处理、国防等方面。从数量看，位列前三的是教育、医疗、办公楼，占比分别为32%、23%和6%；从投资额看，位列前三的是医疗、教育、交通，占比分别为24%、21%和13%。其中，交通和国防类项目投资额往往较大，其项目个数占比仅5%，但投资额占比却达到了13%和12%。

英国PPP模式存在的不足

尽管PF2较PFI模式有所改进和完善，但英国的PPP模式仍然存在一些较难克服的缺陷：

一是PPP项目的自身价值大多会被低估。PPP项目周期通常在20年以上，这期间全社会的技术发展、市场需求、资产价格、利率水平等都会发生不可预测的重大变化，用所谓的“物有所值”方法是很难准确计算项目的现值的。而PPP项目若以现值估算，基建投资现值容易估算，后期运营的成本和收入则不易，且大多数会大打折扣。以土地为例，在大部分国家，土地是城市最有价值的资源，以现值作价意味着放弃未来的大幅升值收益，本质上低估了项目价值，公众纳税人的利益受到严重侵蚀。

二是私营资本获利仍然过高，甚至存在私有化嫌疑。企业拿到建设经营权后，大多数资金还是从银行贷款，这增加了公共产品建设的资金成本。由于企业以相当低的自有资金撬动项目开发，却用利息在内的全部成本来核算公共产品成本，再通过价格机制传导到公众消费者身上，往往导致PPP项目账面微利经营，背后企业实际获利丰厚。

三是可能加重纳税人长期负担。短期内，虽然PPP项目能明显降低政府财政压力，但是眼前较低的投资成本，若以长期计算，在财政成本利率通常远高于债券利率的情况下，可能导致政府长期过度负债。据英国一家第三方评估机构的计算，从2015年到2049年，政府需要为现有的PPP项目支付共计2222亿英镑使用费，而对应的项目资本总额不过566亿英镑，长期负担非常重。

四是PPP的合同周期长，往往导致灵活性不足。经济社会发展日新月异，变化速度相当快。而在PPP模式下，由于政府要受到合同约束，在决策和执行力上远不如私营资本，并且还往往处于谈判和法律判决中的弱势一方，对公共设施的控制能力下降，无法进行灵活调整以适应公共需求的变化，由此导致公共利益受损。

英国PPP项目的监管体系

经过多年实践，英国逐步形成了较为完整的从上到下覆盖各方面的PPP监督管理体系。

建立了一套相互制约、相互协调的部门分工机制。英国PPP项目涉及的政策制定、审批、财政、招标采购、绩效评估与审计等职能由不同部门分别承担。在国家中央主要包括基础设施和项目局（IPA）、行业主管部门和国家审计署。其中，IPA处于核心地位，既负责PPP政策的顶层设计和项目审批，也提供技术支持、业务咨询等服务。同时，在卫生部、教育部等行业主管部门设立私人融资管理部门，负责自身领域PPP。而国家审计署主要负责PPP项目的事前事中事后审计，独立工作以确保PPP项目依法合规。地方政府，如威尔士、苏格兰等有一定自治权的地方当局，可在一定范围内自行制定PPP政策。

制定了一系列PPP规范性文件。英国没有专门为PPP立法，但有《公共合同法》《公用事业单位合同法》《政府采购法》等通用法律来规范PPP行为。财政部等行政主管部门出台了《PFI/PPP采购和合同管理指引》《PFI/PPP金融指引》《标准化PFI合同》《标准化PF2合同》等细则。卫生部、国防部、司法部、高速公路管理局等部委和行业主管部门编制了本行业PPP模式评估、决策的实施文件。英国各级政府还在有需要时及时修订有关法律法规条款，使其适用于PPP模式。

构建了一套PPP评价制度。2004年，英国财政部印发了《资金价值评估指南》《定量评价用户指南》。其中，《资金价值评估指南》对物有所值评价方法（Value for Money，VFM）的评价程序做出了标准化的规定，有效推动了公共部门成本比较；《定量评价用户指南》则用于对项目资金价值做出评价决策。

形成了一套PPP项目管理流程。在PPP监管程序化方面，前述的英国管理监督部门通过长期实践，制定了清晰的PPP项目管理流程，将项目分解为项目发起、项目准备、项目初选、项目初审、招标指导和监督、最终审批、审计和监管7个环节，每个环节都有具体操作流程，确保层层监管，并随时进一步修改完善。

启示及经验借鉴

合理界定PPP适用范围。英国经验表明，并非所有公共基础设施和服务项目都适合PPP，医疗、教育、交通等项目较适宜采用PPP模式，而国防、超大型基础设施等项目仍应由政府买单。因此，应该根据项目特点理性选择，不能一哄而上。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不能实行PPP。此外，需将国情差异纳入考虑。英国的公用事业大部分实现了私有化，由政府提供公共服务，特别是教育、医疗、交通等，因此适合政府基于可用性和绩效付费的模式。我国尚存在大量向社会公众收费的基础设施和公用事业项目，且各级政府的谈判、合同管理、风险控制等能力还比较弱，故英国推行的基于“物有所值”的PFI/PF2模式并不太适用，选择特许经营模式对我国来说更为可行。

建立统一协调的管理体系。当前我国的PPP项目库建立由财政部、发改委两部委分别牵头，二者对PPP项目的选择标准、评价方法等不尽相同。可借鉴英国经验并结合我国实际，考虑设立由专业的政府投资主管部门组成的中央PPP管理机构，统筹政策制定和管理，同时设立独立的PPP监督审计部门，并建立跨部门协调机制，统一协调推进PPP项目建设。此外，还可考虑引入第三方监督评估机构，针对现有的PPP项目“信息公开不规范、不透明”等问题，强化信息披露和社会监督。

健全PPP相关法律法规。英国PPP模式的成功推广，一部分得益于其完善的PPP法律框架。然而，我国目前还没有正式的规范PPP的相关法律，一些部门规范规定甚至存在矛盾和打架的地方，急需在国家层面上进行统一。故应协调相关部门，尽快在国家层面建立较为完善的、与现有法律法规相衔接的PPP法律法规，各相关行政主管及行业主管部门结合监管需要，加快出台部门规章、规范性文件等，以完善PPP政策和指引，为PPP各环节的运作提供相应的法律依据。

形成完善的运作流程。进一步明确PPP项目操作流程和规则，包括市场准入、政府采购、预算管理、标准合同、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等环节，使实际操作时有据可依，规范和降低公共项目的政策风险和投资风险。

创新PPP项目融资体制机制。就英国的历程来看，尽管也有采用发行债券、引进追求长期稳定回报的资金等方式进行PPP项目融资的，但银行贷款仍是最主要的方式，从而产生了私营资本获利过高等问题。我国可考虑在融资机制方面进行创新，可考虑加快出台相应的PPP项目融资操作指引，规范并引导金融机构认可收费权质押、项目融资等PPP项目独有的融资方式，使得PPP项目资金来源更加多元化，且具可持续性。