学会挂靠体制的变革与未来

王孜丹　张理茜

[摘 要]政社分开已经成为全面深化改革的重要内容之一，首要问题是学会与挂靠单位的关系问题。挂靠体制是我国特定历史背景下的产物，给予当时的学会很多支持和帮助。但随着市场化进程的加快和全面深化改革的推进，挂靠体制的弊端逐渐显现。为了能更好地履行学会职能，减轻政府负担，学会要增强活力，摆脱束缚，创新发展。面对新形势，学会要积极参与市场化竞争，重建与原挂靠单位的关系，完善相关政策规定，以更好的姿态迎接改革，服务社会。

[关键词] 政社分开 学会 挂靠体制

*基金项目：中国科协学会服务中心资助项目“科技社团参与社会治理的配套政策研究”。

一、前言

自党的十八大以来，党中央和国务院就一直把政社分开、激发社会组织活力作为全面深化改革的重要内容和关键突破口。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“要正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。重点培育和优先发展包括科技类在内的四类社会组织”[1]。《科协系统深化改革实施方案》中也提到：“全面改革学会治理结构和治理方式，建立办事机构挂靠单位动态调整机制，明确挂靠单位与学会权责关系，扩大无挂靠、无业务主管单位学会的试点范围，着力打造运转高效、规范有序的实体办事机构”[2]。

作为政社分开这一政策指向的重要客体——社会团体，是政社分开政策实施的主体。具体来说，中国科协所属全国性科技类社团（以下简称学会） 是指由科技工作者自愿组成的、为实现共同意愿的、非营利的学术性社会团体[3]。作为社会团体的一种重要表现形式，学会具有人力资源雄厚、地位公正客观、专业权威等优势。然而，因为自身挂靠体制的问题，学会一直以来都无法很好地行驶自身职能。事实上，学会的体制问题是对其生存发展会产生实际影响的大问题，学会的出身决定了学会的能力范围，学会的能力范围限制了学会的发展。一个挂靠在其他单位、没有独立自由之身的学会是无法良好发展的学会。

目前，许多学会只重视短期利益，不愿放弃挂靠单位的庇护，使得学会资源来源单一，经营能力减弱，学术活动也受到影响，这对于学会的长期发展是十分不利的。因此，学会作为党和国家联系科技工作者的桥梁和纽带，国家创新体系的重要组成部分，在建设科技强国的过程中，为了能够更好地承接政府转移职能，更好地参与社会管理与公共服务，对学会进行体制改革，建立良好的学会支持体系是全面深化改革的必然选择。

二、挂靠体制的来源与影响

（一）挂靠体制的定义与来源

学会的挂靠体制，是指学会依托某一个单位或部门解决办事机构在人员编制、办公场所及活动经费等方面的问题；所依托的单位或部门（被称为挂靠单位）在人、财、物等方面给予学会一定的支持，同时领导学会办事机构的思想政治工作、党建团建工作和人事管理工作的一种管理体制[4]。

“挂靠体制”是我国当时政治历史背景下的特色产物。1958年中国科协成立以后，全面加强了对全国学会的领导和管理。要求学会在各项工作中要认真实行政治挂帅原则，拥护党的领导，贯彻党的方针。对学会工作提出了“挂、靠、并、动”的四字方针。挂，是指所谓的“政治挂帅”原则；靠，是指依靠有关业务部门，及后来所称的挂靠单位；并，是指合并；动，是指积极开展学术活动[5]。后来挂靠延用，就逐渐演变成了“挂靠体制”，即要求学会挂靠到有关部门以支持学会的生存。

（二）挂靠体制对学会发展的影响

在当时的计划经济体制背景下，挂靠体制对学会的发展确实起到了一定的积极作用。特别是在学会发展初期，由于“文革”的影响，知识分子受到了社会的贬低和偏见，学会发展也随之陷入了低潮期。当时的学会没有独立发展的自由环境，就连正常的学术活动也受到了限制。而实行挂靠体制对学会经费的资助，人才的保障和物资的取得都起到了积极的作用。同时，在排斥知识分子的社会环境下，挂靠体制也有利于加强对学会工作人员的管理。这种体制对于发展中的学会是一个很大的支持，同时也是学会活动得以迅速恢复和蓬勃发展的原因之一。挂靠单位的主要领导成员参加学会的领导工作，深入了解学会发展和需求，使得学会活动密切结合科学技术发展和生产建设实际，也是对学会活动的有力支持。因此，挂靠单位作为学会的直接领导人，对学会的发展进行管理和监督是很有必要的。

可以说，挂靠体制对当时学会的建立、成长和发展都发挥了很大的积极作用，功不可没。但是，随着我国从计划经济向市场经济的转变和全面改革的不断深化， 挂靠体制的问题和不足也逐渐显现出来。

首先，学会建设受到挂靠单位的影响和干预较大。由于长期受计划经济体制影响，学会在办事机构设置、人员编制管理和内部管理制度等方面，基本上是按照挂靠单位的运行机制和管理模式建立起来的。在这种环境下，由于受挂靠单位行政管理体制影响，形成了一种了“行政主导”的管理模式，这就导致了挂靠单位管理过严的现象产生。在实践中，由于办事机构设在挂靠单位，需要得到挂靠单位人、财、物的支持。因此，办事机构在执行理事会的决策时，往往要先得到挂靠单位的许可，否则贯彻决议就会遭遇困难或者出现集体决议在贯彻时走样的现象。甚至有些学会的组织机构建设也都受到挂靠单位的干预。有些学会的领导人并非民主推选产生，而是由挂靠单位直接任命的，许多挂靠单位对科技社团都有明显的人事管理的倾向。目前不少学会都是由挂靠单位现任行政领导担任学会的主要负责人，他们并非专业人员，也没有时间和精力认真参与学会的建设与发展，因此很少组织和参与学会活动，纯属挂名。这样的学会负责人是无法对学会的生存发展负责的，也无法帮助社团实现真正自治。长此以往，科技社团受到行政权力的干预就会越来越多。这样挂靠单位管理过度的情况就会导致整个组织运转没有效率，一切都要等待上级指令否则无法办事的恶性循环也使得相关部門无法履行好自己的职责。这十分不利于科技社团自我管理能力的提高和自我发展，整个组织逐渐失去活力，工作人员的积极性也会受到影响。endprint

其次，挂靠体制使得学会发展产生了依赖性。长期依赖政府的资助或财政拨款，使得学会已经习惯于在经费问题上采用“等、靠、要”的被动态度，仅靠少量拨款和项目经费维持生存。这样落后的观念就导致我国大多数学会的经营能力较弱。由于学会领导人一般都是专业技术人员，对经营管理活动十分不擅长，资源动员能力有限，行事也缺乏活力，只能在很小的范围内募集资金，加之长期受计划经济体制的影响，使得学会的营销意识十分薄弱。经费来源除少量的会费外，主要还是依靠挂靠和主管部门支持，一旦脱钩，各类资金的来源问题就成为了主要困难。长此以往，导致学会在经济上不能自立，在失去拨款的条件下，学会的生存受到了极大威胁，也就更谈不上发展壮大。

因此，虽然挂靠体制有其存在的历史因素，但是在深化改革和向市场经济转轨的过程中，调整与挂靠单位之间的关系，向多元发展应是大势所趋。

三、深化改革对学会发展的影响

随着全面深化改革的进行，多元挂靠、轮流挂靠、无挂靠等多种方式正在各个学会当中逐步试行和推进。学会在逐步失去挂靠单位支持的情况下如何能够自力更生就成了学会发展的首要问题。一些社会适应能力和自我发展能力弱的学会，在脱离了挂靠单位的庇护以后无法健康发展，甚至维持自身正常的运营都成了困难。事实上，学会自我造血能力的强弱是脱钩能否顺利进行的关键因素。比如中国公路学会，在独立发展的过程中找到了赢利点，脱钩政策也得以顺利贯彻。然而，部分学会的领导人观念陈旧，认为学会是非营利组织，就不可以自主营利；并且对于挂靠单位的依赖性也很强，更倾向于依赖挂靠单位的资助或财政拨款。因此一旦失去了挂靠单位的支持，就是失去了基础性资源，他们就会不知所措，不知道学会该如何发展了。

除此之外，学会脱钩后的管理模式问题也不明朗。毕竟学会是在挂靠体制下发展起来的，从某种意义上讲，可以说是事业单位的延伸。不论是在管理模式、人员编制还是党建问题上，都与企业性质的社会组织存在很大区别，二者的造血能力也相去甚远。因此，它就牵制了改革的进行，也成为多数学会对脱钩问题持观望态度的原因之一。然而，脱钩后的学会虽然失去了挂靠单位的一些资源支持，但是挂靠体制的改革让学会有了自主发展的机会和空间，这对于学会的发展将会产生很大的正面影响。

首先，脱离了挂靠单位的干预，学会有了自治权和自主发展的机会。过去，学会在经费上过分依赖挂靠单位的支持，使学会成为挂靠单位的附属单位，学术活动受到行政干预和限制，发展水平也不受重视，自我成长的空间十分有限。脱钩后，学会真正走向独立化运作，社会化发展。学会的领导人不再单纯由挂靠单位推荐，而改为按条件从全国范围推选，这大大提高了科研人员工作的积极性。利用承接政府转移职能的大好机会，主动参与市场经济条件下的竞争，学会真正参与社会治理， 成为了实现“小政府、大社会”角色转型的重要环节和国家创新体系的重要组成部分。同时也受到政府和科协等多元主体的监督，可以最大程度的确保学会发挥应有的作用。

其次，挂靠体制改革可以让学会更好地承接政府转移的职能。在《中国科协所属学会有序承接政府转移职能扩大试点工作实施方案》中，明确提出要求学会能够充分发挥科技社团在科技评价中独立第三方作用，并且要扩大科技社团的社会影响力、提高公信力[6]。然而脱钩前的学会与其挂靠单位存在着千丝万缕的关系，是没有一个客观公正的地位的，那么社会对于此类学会出台的科技评价就会存疑，更谈不上社会影响力和公信力的提升了。因此，促进学会与挂靠单位脱钩是全面深化改革、促进政社分开的必然选择。脱钩后的学会在拥有专业的科技知识和雄厚的人力资源的同时，又拥有了客观公正的社会地位。这样一来，学会就可以取得政府和社会的充分信任，真正成为能负责、能问责的第三方力量，为承接政府职能转移的工作奠定扎实的基础。

四、对策建议与展望

（一）确立经营学会理念，加强学会能力建设

学会脱钩以后，学会原先的挂靠单位不可能再拿出很多经费支持学会工作，学会要生存和发展，首先在思想上就要认清形势，树立适者生存和优胜劣汰的观念，克服过去“等、靠、要”的陈旧思想。要确立经营学会的理念，走经营学会的道路，主动参与市场竞争，才能谋求学会更好更快的发展。

拓宽筹措资金的渠道，形成良好的经济基础。科技社团要立足自主活动、自我发展、必须增强其经济实力。要运用自身的智力优势，开辟多元化渠道，形成一个赢利但非营利的民间组织。不能完全依赖于政府拨款和社会捐赠，而要寻求和形成一定的自立机制，比如借助政府职能转移的机会，以政府购买的形式，积极争取科技评估和工程技术领域职业资格认定等服务项目；建立健全会员定期缴纳会费制度，加强自我管理，严格执行相关规定；面向社会多方募集资金，吸收捐赠。通过拓展科技社团经费来源渠道，推动形成资金来源多元化的格局。

（二）重建与挂靠单位的关系，尝试合作共谋发展

政社分开是全面深化改革的重要内容之一，而政社分开的核心就是学会与挂靠单位的关系问题。调整学会与挂靠单位的关系，重建一种更为合理的合作关系。事实上，挂靠单位的存在可以为学会的发展提供支持和帮助，取消挂靠单位，并不是意味着与挂靠单位完全脱离关系。政社分開，挂靠单位的角色发生调整，但仍然可以寻求合作，共谋发展。学会可利用科技评价，科技奖励，科学普及和咨询服务等社会化职能，通过为挂靠单位提供服务来换取其对于学会发展的支持，从而实现学会与挂靠单位的双赢。事实上，中国科协在官方文件中也逐步将“挂靠”二字取消，将原先的挂靠单位统称为“支撑”单位。也正是暗含此意。

（三）健全相关法律法规，为学会发展保驾护航

切实贯彻学会依法自治、依章办会的原则，坚持学会改革创新的法治化道路。强化学会相关的法律保障，进一步明确学会的法律地位、职能范围、管理方式等。目前，科技社团的政策以及立法工作均滞后于科技社团的发展。规范科技社团行为的政策法规只有《社会团体登记管理条例》，使得科技社团的基本权利与义务、财产关系、其与政府部门的关系等一些本应该由相关政策法律予以明确的问题，只能成为盲区。现有政策只一味的强调挂靠单位对于科技社团的监控和管理，缺少其他法规政策的支持。因此我们要进一步推动国家对有关社会团体的法律、法规的制定，建立健全社团管理的相关规定，明确学会作为政府转移职能重要承接者的权利和责任。同时积极争取政策支持，为学会管理体制改革创造有利条件。endprint

綜上所述，面对新形势，学会要树立改革意识，不断探索一条有利于学会生存发展的新路子。我们要解放思想，抓住机遇，迎接挑战，尽快适应新形势下改革发展的需要。学会才能继续在反映社会需求、传递公共服务、调节公共利益关系等方面发挥作用，才能更好地帮助政府转移职能、减轻负担。政社分开促进了学会挂靠体制的变革，当然，想要完全理顺学会与挂靠单位之间的关系，还需要很长的一段时间，或完全脱钩或多元化挂靠，无论以怎样的形式，学会能够真正寻求到适合自身的发展方式才是改革的要义所在。

参考文献

[1]十八届中央委员会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL]. http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[2]中共中央办公厅.科协系统深化改革实施方案[EB/OL]. http：//zt.cast.org.cn/n435777/n435799/n17194200/n17194267/17194651.html.

[3]潘惠彬，梁根乐.“挂靠体制”对学会发展带来的弊端[J].科协论坛，2005，20（10）：34-36.

[4]赵之惠.关于学会挂靠体制及办事机构改革的专题调研报告[J].学会，2005（1）：15-18.

[5]吕科伟.中国科协所属学会挂靠体制历史沿革及其发展探析[J].科协论坛，2015（7）：44-48.

[6]中共中央办公厅，国务院办公厅.中国科协所属学会有序承接政府转移职能扩大试点工作实施方案[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/2015-07/16/content_2898444.htm.

[Abstract]Separation of government and society has become one of the important contents of comprehensive deepening reform， the first problem is the relationship between the society and the affiliated units. The affiliated system is the product of specific historical background in China， giving a lot of support and help to the society at that time. However， with the acceleration of the marketization process and the performance of comprehensive deepening reform， the drawbacks of the affiliated system emerge gradually. In order to fulfill the functions of the society and reduce the burden on the government better， the society should strengthen vitality， get rid of the shackles， innovate and develop. Facing the new situation， the society should participate in the market competition actively， rebuild the relationship with the former affiliated units， and improve relevant policies and regulations. Meet the reform and serve the society with a better attitude.

[Key words]separation of government and society； society； affiliated systemendprint